新型城鎮化視域下高職教育資源配置優化探析

丁正榮

一、問題的提出

作為實現經濟發展方式轉變的重點和全面建成小康社會的載體，新型城鎮化被列入2013年中央經濟工作重點。依據黨的十八大和中央經濟工作會議的精神，可以將新型城鎮化的戰略內涵做如下歸納：新型城鎮化戰略是工業化、農業現代化、信息化和城鎮化四大戰略的協調產物，是促使農村地區產業集聚以形成產城融合效果的必然結果，是延續農村文明的應有之義；新型城鎮化戰略要求實現與農村及城鎮產業布局相適宜，能有效促進城鄉經濟發展的建設目標；新型城鎮化要求建立符合和諧社會主義理念和包容力的新型城市與鄉鎮，確保農村勞動力的有序轉移和城市化公共服務的協調發展，最終實現城鄉居民在社會人文和經濟領域的全面發展。新型城鎮化的本質是人的內在素質和外在能力的城鎮化。人的城鎮化最終又可以表現為科技與人文的進步推動區域經濟的產業結構升級，進而提高區域經濟生產力總水平和勞動生產效率。這要求高職院校在制定高職教育辦學目標時，從高職教育所處的宏大時代背景和國家發展戰略需要出發，培養大批掌握專業化知識和技能的實用技術型人才，為我國新型城鎮化發展戰略的實現提供人才和技術支持。

二、新型城鎮化視域下高職教育資源配置的問題

（一）新型城鎮化視域下高職教育資源配置的制度障礙

1.高職院校職業教育規模結構呈現非理性擴張模式與小微化模式并存的非均衡發展態勢，偏向于規模化發展的辦學目標定位影響其教育資源配置效率。大學擴招促使高職教育呈井噴式發展，部分高職院校將辦學重點定位為規模擴張，而忽視了對高職教育質量的必要關注。改革開放以來，我國高職教育事業在迅猛發展的同時也暴露出了盲目擴張辦學規模的問題。高職院校為爭奪生源而展開無底線的博弈，而生源相對豐沛的高職院校為謀求短期經濟效益也超辦學能力招生，導致職業教育質量滑坡，為高職畢業生就業難埋下伏筆。與此同時，處于落后地區的高職院校因專業教育資源匱乏而處于小型化、低水平發展狀態。該類高職院校的小規模發展路徑導致規模不經濟問題，浪費了有限的高職教育資源。

2.教育產業化促使高職院校偏向于盈利化辦學目標定位，從而影響高職教育資源的配置效率。在高職學科建設方面，部分高職院校熱衷于發展與熱門職位對口的熱門專業，而忽視平衡發展其他非熱門專業。高職教育的產業化發展戰略有利于高職院校運用市場規則和市場工具來優化高職教育資源的組織形式，但過于重視產業化特征甚至將其視為高職教育資源的唯一組織形式，必然背離高職教育的發展規律。高職院校應當高度重視高職教育的文化屬性和政治屬性，在充分運用教育市場運作規律以實現高職教育產業價值的同時，充分挖掘高職教育的文化價值和政治價值。這要求高職院校在制定其辦學目標時兼顧盈利目標和公益目標，將其教育資源更多投向新型城鎮化建設所需人才的培養上。

（二）新型城鎮化視域下高職教育資源投資問題

1.高職院校的教育資源投資模式與新型城鎮化戰略的快速發展節奏不相適應。第一，地方政府對高職院校的財政支持力度不足導致優質生源流失。高職辦學經費雖呈現逐年增長的態勢，但高職辦學經費的購買力增長水平卻低于預期。當前我國高職院校秉持以學生繳費為主、政府補貼為輔的經費政策，主要通過收取學生學費的方式來支撐高職教育事業。高職教育的高收費加重了高職學生的家庭經濟負擔，將優質生源驅離高職教育，從而使得高職生源質量難以滿足新型城鎮化建設的高級技術型人才需求。同時，高職教育偏重于對學生實用技能的培養，其生均辦學經費支出很大一部分是用于實訓設施與設備投資，但由于部分地方政府財政困難，對高職辦學經費投資力度不足，導致高職院校實訓設備技術水平低于城鎮化進程中的產業技術進步水平，從而限制高職院校培養高級技術人才的能力。第二，高職院校缺乏面向社會主動籌措辦學經費的意志和能力。由于我國長期秉持以政府財政撥付為主的高職教育舉辦體制，在行政力量主導下成長起來的高職院校缺乏自主辦學的內在能動性，缺乏與熱心教育事業的社會各界力量進行積極溝通的經驗和渠道。這使得高職院校過度依賴政府財政撥款，難以及時跟進市場化導向下新型城鎮化對高職教育提出的新要求。

2.地方政府在進行投資高職教育決策時忽視高職教育事業的人才與技術的外部經濟性，從而削弱其增加高職教育投資的意愿。高職教育的外部經濟性實質是指政府在高職教育事業上的投資并非通過產業化后高職院校的盈利來補償，地方政府在高職教育領域的投資可實現地方經濟實體納稅能力的增加，從而彌補其在職教領域的投資。各地政府偏好于將有限的教育經費投放于少部分重點高職院校，弱化對新型城鎮化建設具有顯著拉動作用的縣域高職院校的投資力度。這使得縣域經濟實體企業難以低成本地獲取必要的技術人才，從而制約縣域企事業單位產業轉型和技術升級戰略的實施，進而抬高新型城鎮化進程中的經濟運行總成本，削弱新生代農民工通過高職技術培訓進入現代經濟體系的能力。

（三）新型城鎮化視域下高職的內部教育資源配置問題

1.高職院校的專業教育資源配置與新型城鎮化建設進程中的支柱性產業戰略發展方向失調。高職院校在專業建設所需教育資源投入上缺乏橫向合作關系建構，未能通過強化專業群建設的方式來為新型城鎮化戰略的一系列產業人才需求提供解決方案。新型城鎮化建設戰略并非憑借一家企業之力來拉動整個縣域經濟發展，而需通過建立一系列相互依存的產業體系來系統性解決農村剩余勞動力向現代工業社會轉型的問題。這要求高職院校通過將支撐專業建設的人、財、物等資源進行整合的方式來完善專業群建設，有效激活專業集群的整體效益，實現高職院校的專業集群戰略與支持新型城鎮化建設戰略的產業集群相融合。但是，當前高職院校內部院系之間教務管理權的條塊化分割嚴重，各院系之間缺乏有效的專業資源整合制度規范，從而制約高職院校專業集群資源的優化重組。

2.高職院校缺乏柔性化管理理念和方法來落實其專業資源優化配置方案。新型城鎮化戰略的推進要依托實體產業的發展來實現，而實體產業的管理與工程的持續性技術進步不斷提高其對高職人才的技術要求。這要求高職院校建立柔性化專業建設體系來適應外部人才需求的持續性變動趨勢。但是，當前我國高職院校缺乏建立柔性化專業建設體系所需的必要條件，校企間信息共享水平不足，校企間虛擬整合力度有限，使得高職院校的柔性化專業建設體系難以與企業的人才需求體系接軌。部分高職院校缺乏為社會提供高職教育服務的意識，缺乏針對農民工的專門職業培訓，無法滿足城鎮化的勞動力需求，在一定程度上影響著城鎮化的整體進程。高職院校未能及時跟蹤新型城鎮化進程中不斷涌現的新行業、新職業和新崗位，脫離新型城鎮化進程中的產業結構調整戰略趨勢來制訂專業調整方案，從而降低了專業建設適應新型城鎮化人才需求的能力。

（四）新型城鎮化視域下高職的外部教育資源配置問題

1.高職院校在整合企業等外部教育資源的過程中缺乏合作主體間的協調性。高職院校與新型城鎮化進程中的企事業單位展開合作的過程實質是合作雙方利益交互的過程。但是，由于校企間的教育資源整合需要在跨組織合作環境中實現，而組織之間的運營目標和運作模式的差異導致合作各方的教育資源整合效果難以達到預期。一是處于激烈市場競爭壓力下的企業肩負沉重的生產任務壓力，而高職院校的主要任務是通過教學活動實現人才培養目標，高職的教書育人目標與企業通過生產滿足市場需求的目標之間存在難以調和的矛盾。二是高職教育的教學過程要求遵循知識獲取規則來實現，其教學過程講求知識的求新性與求異性，重視培養學生基于已知知識來學習未知知識的能力，從而實現學生對龐大知識體系的持續性探索，而企業則重視對成熟技術的專業化應用，其生產過程更多重視通過單調性專業技能的運用來生產具有同一質量的產品以滿足市場需求，這就導致逐層推進式的高職教學過程與重復單調性的企業生產過程之間的沖突。三是高職教學過程與企業生產工藝實現過程之間存在矛盾，高職院校通常按照學科知識體系建構的內在規律來組織其課程內容，而企業的生產工藝通常匯聚多門課程知識來實現，二者組織模式的差異導致高職教學內容與企業生產實踐間難以建立同步實施關系。

2.利益分配機制缺位削弱高職院校對整合外部教育資源的戰略執行力。高職院校利用外部教育資源的能力取決于高職院校和合作方企業的合作意愿及合作能力。合作方企業與高職院校建立合作關系的目標是把握招聘高素質技術人才的先機和獲取高職院校的應用型科研成果。企業的校企合作目標與高職院校的合作目標之間既有交集又有一定程度的偏離，這為二者在合作過程中的沖突埋下伏筆。高職院校的人才培養周期較長，投資回報具有較強的不確定性；而合作方企業則偏重于追求短期合作績效，熱衷于獲取可迅速轉化為正現金流的高職院校技術和人才資源。合作過程中的校企雙方均面臨著合作項目投資收益期限錯配的風險。同時，新型城鎮化視野下的校企合作項目肩負著解決農村富余勞動力就業問題的使命，而校企聯合體在贏得新型城鎮化建設政治價值的同時，勢必打亂合作方企業按照經濟運行規律來合理配置資源的計劃，削弱企業應得的經濟收益。這使得利潤最大化目標驅動下的企業缺乏與高職院校展開校企合作以推動新型城鎮化建設的能動性。當前，我國高職院校評估體系重視教師的國家縱向課題申報而忽視企業橫向課題研究，重視獲取科研經費和技術研發而忽視技術轉移與技術價值實現。在現行高職教育質量評估體系引導下所形成的利益分配機制使得高職院校缺乏整合外部教育資源的能動性，對新型城鎮化建設過程中的現實問題漠不關心。

三、新型城鎮化視域下高職教育資源配置的優化策略

（一）新型城鎮化視域下高職教育資源配置的行政功能優化

1.高職院校應結合新型城鎮化戰略來創新高職辦學體制。高職教育主管部門應當理順政府與高職院校之間的監管關系，強化高職院校對教育資源配置決策的自主權。發達國家政府對高職教育行政管理的成功經驗揭示，政府職教主管部門應當將其自身權力限定在宏觀調控領域，不過度干預高職院校的內部具體事務。當前我國教育主管部門掌握高職院校關鍵領導崗位的人事任免權，控制高職院校的辦學經費撥付權，進而影響高職院校的專業設置、課程建設、教學設施與設備投資等具體教育資源的配置。究其根本，在于教育主管部門對于行政權力與高職院校的自主辦學權之間的關聯性與差異性缺乏有效的認識。高職教育主管部門應當把與高職院校之間的關系定位為政務服務關系，通過財政撥款和政策支持等方式來為高職院校提供良好的辦學政策環境和經費保障。教育主管部門應明確教育管理執法權的歸屬和使用邊界，刪減繁瑣的教育執法程序，確保高職院校將主要精力放在提升教育質量上。地方高職教育主管部門轉變行政職能，摒棄對高職教育具體事務的過度干預型行政方法，轉而通過強化政府對高職教育資源配置的宏觀調控力度，建立符合新型城鎮化戰略目標，有助于促進高職教育持續健康發展的服務型行政管理體制。

2.高職教育主管部門應結合新型城鎮化戰略來制定高職整體發展規劃。支持新型城鎮化的高職教育資源整合戰略是大型系統工程，需要結合各地新型城鎮化戰略的具體實施特點來統籌規劃。高職教育主管部門應當在把握地區宏觀經濟戰略發展目標的基礎上制訂高職教育資源配置方案，以確保高職教育資源投放領域與新城鎮化產業發展戰略方向相一致。考慮到各地的資源稟賦優勢有著顯著差異性，地方政府應結合本地經濟發展特色來確立若干支柱型產業，并制定配套的政策措施來鼎力支持該類產業的快速發展，以提高本地區新型城鎮化戰略的整體落實水平。高職教育主管部門應當根據地方支柱型產業的人才需求來調整區域范圍內的高職專業資源配置和師資力量結構，以有效增強高職專業課程及師資力量配置與地方支柱性產業人才需求的關聯度。

（二）新型城鎮化視域下高職教育資源投資策略優化

高職院校應當積極創新高職教育投資新機制，為充實高職教育所需辦學資源開辟新資金來源。

1.立法機構應當與職業教育主管部門聯袂完善高職教育相關法律法規，有效化解制約民間資本參與高職教育投資活動的制度性障礙。立法機構應當著手啟動《高職教育促進法》的立法工作，積極引導民營資本進入高職教育領域展開投資，有效彌補當前高職院校過度依賴財政資金辦學的不足。《高職教育促進法》可在借鑒《民辦教育促進法》的基礎上，重點強化職業教育投資人身份甄別制度，將具有合法身份和合理辦學目的的營利性組織和非營利性組織都納入高職教育投資者管理體制中。同時，高職院校應當建立面向以民營資本為主體的高職院校辦學質量評估制度，由地方政府教育主管部門來稽核并認可其高職教育的教學質量。通過完善面向民資的高職教育辦學質量評估，可以有效保障民辦高職院校學生接受合格高職教育的權利。

2.高職院校的教育投資體系建設應當健全投資退出機制。金融管理部門應當完善教育產權場外交易市場，為教育產權投資者提供順暢的投資退出渠道。運用場外教育產權交易市場來為教育產權投資者提供投資退出服務的優勢在于，場外教育產權交易市場的交易制度相對靈活，無需接受較為嚴格的金融市場監管者提出的諸項產權交易監管規則，從而為內部財務管理制度相對不規范的教育產權投資人提供便利。但是，由于場外教育產權交易市場的市場交易價格形成機制相對不完善，市場管理者需要借助網絡化產權交易技術來降低交易者的價格談判成本，為促成產權交易提供制度和技術便利。為保障教育產權交易的順暢進行，產權交易的運行主體還應促進與之配套的產權評估機構的功能完善，以確保教育產權交易標的物的價值與價格相統一。

（三）新型城鎮化視域下高職內部教育資源配置策略優化

1.高職院校應當通過教育資源置換的方式來激活學校存量教育資源，優化高職院校緊缺教育資源的配置方案。高職院校的教育資源存在分布領域不均衡的問題，教學設施與關鍵教學設備所需資金極為緊張，而教學用地等資源相對富余。高職院校應當密切關注其存量資產中具有較高價值的土地資產的利用效率，通過土地置換的方式來盤活土地存量資產。高職院校可與地方政府展開協商以獲得土地用途變更批文，并利用土地級差地租原理來高價出售市區土地并低價購入郊區土地。高職院校可在教學用地總面積不變的情形下獲取較高的土地置換套利，并將該項收益轉投到教學工程建設與教學設備購置領域，從而有效化解高職教育資源不足的困局。

2.縣域高職院校可以通過構建以受教育者為導向的高職教育平臺的方式來實現高職教育資源的校內共享。高職院校內部管理制度體系存在部門間管理權限條塊化分割問題。高職院校可打破橫亙在教育資源重組面前的部門和院系藩籬，探索以學生的求學需求為目標來重新組織教學資源，實現高職教育從傳統“教書”為本向“育人”為本的轉向升級。高職院校應結合自身資源優勢和服務對象，在綜合分析學校已有的特色、優勢以及發展態勢的基礎上整合資源，集中力量建設具有顯著辦學優勢且符合新型城鎮化發展方向的特色專業。

（四）新型城鎮化視域下高職外部教育資源配置策略優化

高職院校應當立足于新型城鎮化的人才需求，依托具有較強職業訓練能力的高職院校來強化對新生代農民工的培養工作。高職院校可與地方政府、企事業單位及其他社會培訓機構展開合作，建立覆蓋范圍廣的青年農民技能培訓網絡體系。

1.高職院校應當著手推進高職院校間教育資源共享。為有效克服縣域高職教育的資源投入短板問題，高職院校間應當展開多層次合作。發達地區高職院校可通過互聯網通訊技術來與縣域高職院校共享優質教育資源，在不損害自身辦學能力的前提下提高高職教育資源的整體利用效率。發達地區高職院校可通過設置縣域高職教師訪問學者項目的方式來鼓勵縣域高職教師進駐發達地區高職院校展開全日制脫產學習，為縣域高職教師訪問學者項目投入優秀的師資力量來幫助縣域高職院校提升其教師水平，從而確保縣域高職院校教學內容與發達地區高職院校保持同步。

2.高職院校應當著力推進校企間教育資源共享。高職院校和地方企事業單位可以聯合打破行業界限，實現區域經濟范圍內的高職教育資源整合。校企間教育資源整合戰略可以圍繞核心高職院校來展開，通過整合教育、生產與科研等業務的方式來實現教學硬件設施與軟件資源的分享。高職院校可以借助企業的閑置生產設施來完成配套實訓教學工作，降低校方在教學設施與設備領域的投資負擔，增加設備的利用效率，可以外聘企業的熟練技術員工來校從事教學工作，以有效克服高職院校“雙師型”教師力量的不足，可以與企業合力建構有利于校企人才無障礙流通的制度體系，并建立實訓與頂崗互補、師資共享、校企雙向技術服務等制度，為實現校企人力資源的共享提供制度保障。