我國商業銀行存款保險制度問題研究

楊珅

（北京銀行北辰路管轄行，北京 100107）

我國商業銀行存款保險制度問題研究

楊珅

（北京銀行北辰路管轄行，北京 100107）

本文著重闡述了我國保險存款制度的發展歷程，認為我國構建商業銀行存款保險制度是推進利率市場化的必要條件，有助于明確商業銀行在市場經濟中的法人地位、約束商業銀行的經濟行為、發揮市場在資金配置方面的基礎性作用，以及維護儲戶的金融利益和金融系統的整體穩定。

存款保險；利率市場化；商業銀行

一、商業銀行存款保險制度的概念

商業銀行存款保險制度作為一種金融保障制度安排，是指由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金，當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益、維護銀行信用、穩定金融秩序的一種制度。

真正意義上的商業銀行存款保險制度始于20世紀30年代的美國，當時為了挽救在經濟大蕭條沖擊下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國國會在1933年通過《格拉斯—斯蒂格爾法案》，聯邦存款保險公司（FDIC）作為一家為銀行存款保險的政府機構于1933年成立并于1934年開始實行存款保險，以避免擠兌，保障銀行體系的穩定，開啟了世界上存款保險制度的先河。美國聯邦存款保險制度也成為了現代金融體系中運作歷史最長、影響最為深遠的商業銀行存款保險制度，并在隨后的數十年中不斷完善和探索，積極適應金融創新、經濟形勢的變化，在保障存款人經濟利益、維護商業銀行金融體系穩定以及金融風險控制和預警方面起到了十分重要的作用。

二、我國商業銀行存款保險制度的發展歷程

（一）初步探索階段：加強存款保險制度問題的調查研究工作

早在1993年，《國務院關于金融體制改革的決定》中首次提出要“建立存款保險基金，保障社會公眾利益”。1995年中國人民銀行就商業銀行存款保險制度建設進行了初步試點和準備工作。1997年底，人民銀行組織成立了存款保險制度研究課題組，著手研究我國商業銀行存款保險制度。從存款保險制度誕生到1993年的近60年間，全世界共有48個國家相繼建立了存款保險制度。1994年5月，歐盟制定了《歐盟存款保險計劃指導原則》，加速了歐盟成員國存款保險制度的建立和規范。從1994年到2003年的10年間，全世界又有42個國家建立了存款保險制度，呈逐漸加速的趨勢。截至目前，全世界已有超過110個國家建立了存款保險制度。

2004年，中國銀行業改革和重組取得顯著成效，存款保險制度的推進工作也明顯加快，人民銀行會同有關部門開始存款保險方案的論證設計和相關法規的起草工作。同年4月，中國人民銀行金融穩定局存款保險處掛牌，并于年底開始起草《存款保險條例》。

2005年，中國人民銀行首次發布的《中國金融穩定報告》中提出要加強金融基礎設施和制度建設，改善金融生態環境。其中的重要內容是建立存款保險制度、證券投資者保護制度和保險保障制度。同年4月，人民銀行對中國存款類金融機構的存款賬戶結構進行了詳細的抽樣調查，為存款保險制度設計提供了依據，同時還征求并吸納了主要存款類金融機構對建立符合中國國情的存款保險制度的意見。

（二）實質構建階段：社會各界達成對存款保險制度的共識，努力構建存款保險制度

2006年國家十一五規劃綱要明確提出，要規范金融市場退出機制，建立相應的存款保險、投資者保護和保險保障制度。隨后，中國人民銀行在2006年底發布的《2006年金融穩定報告》中，指出了加快存款保險制度建設、健全金融風險處置長效機制的必要性，并詳細闡述了所要重點研究的存款保險機構的職能、存款保險的成員資格、存款保險的基金來源、最高賠付限額、費率制度安排等細節問題。

2007年1月19日，第三次全國金融工作會議在北京召開，這次會議上將商業銀行存款保險制度建設提到議事日程上來，推動存款保險立法，加快建立功能完善、權責統一、運作高效的存款保險制度已被正式列入中國人民銀行當年的工作日程，但后來因為全球金融危機又被暫時擱置。

一般而言，很多國家都是在經歷了經濟金融危機之后才開始考慮建設存款保險制度的。因為在金融危機過后，很多國家都會對本國的金融監管進行反思和重新審視，制定新的風險管控措施，努力構建全社會的金融安全網。當今世界，金融安全網包括三大支柱：第一支柱是審慎監管者，第二支柱是最后貸款人，第三支柱是投資者保護機制。在投資者保護機制方面，目前中國有了證券投資、保險保證基金，缺的就是商業銀行存款保險制度。

雖然我國長期以來對商業銀行都采取了十分嚴格的監管措施，具有較為完善的監管政策和監管標準，并積極與國際標準接軌，落實巴塞爾協議III的監管要求，但是在保護商業銀行儲戶利益，特別是中小儲戶利益方面還與其他國家和地區存在著一定的差距。目前我國商業銀行會按照人民銀行的規定繳納存款準備金，并根據金融會計準則計提貸款損失準備和銀行資產損失準備等風險資本金，但是這些儲備資金的目的都是為了維持金融系統的穩定性，強調經濟宏觀調控的職能，調節銀行系統的整體流動性，提高銀行抵御風險的能力，發揮逆周期的宏觀審慎管理的作用。而商業銀行存款保險制度主要通過保險功能來保障存款人的利益，通過穩定中小金融機構達到穩定整個金融系統的作用。

2010年初，國務院決定加快建立存款保險制度，由人民銀行牽頭制定詳細方案。當時按照分步走的設想，先在央行內設一個存款保險基金，而非作為實體的存款保險公司；先臨時性推出“全額保險”，將來再過渡到“限額保險”。待到未來條件成熟時，再設立完全獨立的存款保險公司。存款保險機構的保險基金由各投保銀行按照存款的一定比例交納。

2011年國家在十二五規劃綱要中指出將深化金融體制改革，全面推動金融改革、開放和發展，構建組織多元、服務高效、監管審慎、風險可控的金融體系，不斷增強金融市場功能，更好地為加快轉變經濟發展方式服務。十二五規劃綱要中明確提出要加快存款保險制度的建立，被視為深化金融體制改革的題中之意。

2012年1月，第四次全國金融工作會議提出，要抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機出臺并組織實施。2012全國兩會期間的《政府工作報告》中提到，2012年政府工作重點之一是“推動實施銀行業新監管標準，推進建立存款保險制度，深化利率市場化改革”。2012年7月16日，人民銀行在其發布的《2012年金融穩定報告》中稱，我國推出存款保險制度的時機已經基本成熟，2013年將積極研究論證制定《存款保險條例》。同年9月，《金融業發展和改革“十二五”規劃》指出，在“十二五”期間要建立完善存款保險制度及金融機構市場退出機制，建立健全存款保險制度，加快存款保險立法進程，擇機出臺《存款保險條例》，明確存款保險制度的基本功能和組織模式。

（三）加速推出階段：推出存款保險制度時機成熟，加快立法協調工作，存款保險制度呼之欲出

2005年央行首次將“加快建立我國存款保險制度”的詳細方案上報國務院。這個方案的基本框架包括明確規定存款保險限額；實行強制存款保險，防止出現逆向選擇；存款保險機構由政府管理并具有履行職能所需要的職權；實行事前征收保費方式累積基金；實行差別費率，促進金融機構公平競爭。但由于當時各部委對存款保險制度出臺的時機和具體費率設定等核心內容一直存在爭議，大銀行對參與存款保險制度的積極性不高，存款保險制度的推出一直處于擱置狀態。2009年9月，央行第二次上報存款保險方案時，有關部門曾以農村信用社仍處于深化改革之中，可能會受到較大沖擊為由，對存款保險制度推出的時機持保留意見。2010年末，央行第三次上報存款保險方案，由于決策當局覺得時機不成熟，一直未予批復。

當前從總體來看，我國宏觀經濟運行平穩，商業銀行體制改革進展順利，金融業改革開放將進一步深化，監管水平不斷提高，存款保險制度的推行成本較低，建立存款保險制度的時機已經成熟，我國的經濟形勢決定了對存款保險制度的需要越來越迫切。2013年5月，中國人民銀行發布《2013年中國金融穩定報告》，其中對長期存在爭議的存款保險制度做出了最為詳盡的評估，存款保險制度被認為是金融系統中的一個重要組成部分，要扎實推進存款保險制度建設。《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》中明確指出，年內在金融改革方面要穩步推進利率匯率市場化改革，且要求推進制定存款保險制度實施方案，建立健全金融機構經營失敗風險補償和分擔機制，形成有效的風險處置和市場退出機制。

目前全世界主要有三種商業銀行存款保險制度：第一種是以美國、英國和加拿大為代表，由政府出面設立存款保險機構，除了負責賠付外，還負責監管等；第二種以日本和比利時為代表，由政府和銀行聯合成立存款保險機構；第三種是以德國和法國為代表，銀行出資自己成立存款保險機構。

而在保險方式的選擇上，英國、日本和加拿大采取強制保險方式，德國和法國采取自愿保險的方式，美國則采取自愿與強制相結合的方式。強制性存款保險就是所有存款類金融機構都必須參加保險，而不管其經營狀況如何，經營狀況上的差異只體現在所收保費的費率上，實行所謂基于風險的差別保費費率。1995年全球實行強制性存款保險的國家和地區只有26個，占所有實行存款保險制度國家的55%，而目前，共有74個國家實行強制性保險，占比上升到93%，并且，近年來新建立存款保險制度的國家均采用了強制性存款保險方式。在存款保險的賠付額方面，現階段世界上絕大多數國家采取確定存款賠付上限的限額保險制，僅部分國家在危機時期采取過全額保險計劃。

對于我國的存款保險制度是否一開始就實行差別化費率，業界觀點不一。其中的主流觀點認為，中國應先實行簡化的分類差別保險費率，按商業銀行屬性分為國有大行、股份制銀行、城商行和信用社，分別適用不同的費率水平，條件具備后，再過渡到風險差別費率。我國商業銀行存款保險制度的實施意味著允許商業銀行倒閉破產的開始，而允許銀行破產是中國金融體系最大的改革。

三、我國建立商業銀行存款保險制度的意義所在

（一）實現存款保險制度由政府隱性擔保向保險機構顯性擔保的徹底轉變，明確商業銀行在市場經濟中的法人地位

目前國際上通行的理論是把存款保險分為隱性存款保險和顯性存款保險兩種。隱性的存款保險制度多見于發展中國家或者國有銀行占主導的銀行體系中，指國家沒有對存款保險做出制度安排，但在銀行倒閉時，政府會采取某種形式保護存款人的利益，因而形成了公眾對存款保護的預期。由于長期以來我國的銀行類金融機構中一直是國有銀行占據絕對主導地位，對金融體系的穩健運行起到決定性作用，政府也就一直承擔著儲戶存款的隱性擔保職能。

顯性存款保險制度是指國家以法律的形式對商業銀行存款保險制度的相關問題做出明確規定，明確銀行倒閉時存款人的賠付額度，穩定存款人的信心，同時建立專業化的問題處置機構，以明確的方式迅速有效地處置有問題銀行，節約處置成本。同時，在顯性存款保險制度下，各家商業銀行需要向存款保險機構繳納保費，事先進行基金積累，以用于賠付存款人和處置銀行，這些做法都有助于增強銀行體系的市場約束，明確銀行倒閉時各方的責任。

隨著我國國有銀行股份制改革上市工作完成、我國金融改革步入深水區，商業銀行的市場競爭性角色凸顯，政府不應再為商業銀行的市場化經營承擔隱性擔保的職責。

（二）明確商業銀行存款的風險屬性，允許銀行破產，約束商業銀行的經濟行為，避免貨幣過度擴張

長期以來，人們都將我國的商業銀行存款視為無風險資產，即使銀行在經營過程中出現問題也會由政府來為此買單，而無需承擔或較少承擔破產后的損失賠償責任，這就極其容易助長商業銀行的道德風險。貨幣是一種特殊的商品，而銀行卻無需為吸收的存款付出額外的風險溢價，這就加大了商業銀行盲目進行貨幣擴張、過度信貸投放的利益驅動，從而加大了貨幣乘數，更有可能為金融系統帶來潛在的不穩定性。

我國商業銀行一直在金融體系里占據主導地位。銀行資產的擴張具有很強的貨幣乘數效應。近年來，我國M2存量呈現加速上漲態勢。2000年時，M2約為13萬億元，至2008年還未達到50萬億元，但自2009年起，每年跨越一個10萬億級臺階，2012年已達97.4萬億元，截至目前，已經突破100萬億。事實是，我國的M2已超越美國，成為全球M2量級最大的國家，是美國的1.5倍。中國經濟的高速增長，需要有一定規模的M2支持。然而，目前我國M2與GDP的比重已經高達190%，這一比重的不斷上升反映了中國經濟投資效率日益低下、經濟貨幣化程度不斷加深的現實問題，突顯我國經濟結構轉型箭在弦上，迫在眉睫。我國廣義貨幣的過快增長對于價格的穩定及經濟健康發展并無益處，其背后暴露出的是當前我國不合理的融資模式和增長模式等深層次問題。

目前若要確保中國經濟持續健康發展，就必須要系統性地全盤思考如何降低信貸在社會融資總量中的高比例等一系列現實課題。而實現這一設想，最根本的路徑即是推出商業銀行存款保險制度并允許銀行破產，賦予銀行存款本金風險，將超過一定限額的銀行存款從社會主體的“無風險資產”推動為“風險資產”，系統地削弱銀行體系的資產創造能力，并真正推動貨幣創造效應低的債券市場的健康發展。

（三）利率市場化成為金融改革主流，推進存款保險制度勢在必行

作為我國金融業深化改革的一個方向，利率市場化無疑是提升金融市場效率的必然之舉。由于我國銀行和信貸市場占金融比重太大，只有利率市場化，才能真正改善信貸的質量、效率，提高風險價格，加強商業銀行的風險管控工作，強化商業銀行合規穩健的經營意識。

1996年我國以放開同業拆借市場利率為突破口，正式啟動了利率市場化改革。1997年放開銀行間債券回購和現券交易利率，1998年又放開銀行間市場政策性金融債、國債發行利率，放開債券市場利率被視為是推進利率市場化的重要一步。2003年之前，銀行貸款定價權浮動范圍限制在30%以內，而2004年貸款上浮范圍擴大到基準利率的1.7倍。同年10月，貸款上浮取消封頂，下浮的幅度為基準利率的0.9倍。與此同時，允許銀行的存款利率都可以下浮，下不設底，但不可較基準利率上浮，這也就是當時所謂的“貸款管下限，存款管上限”，商業銀行人民幣貸款定價權逐步放開，但人民幣存款定價權卻沒有得到有效釋放。截至2004年底，人民銀行采取分步走的方式逐步放開了國內商業銀行外幣存貸款利率，使得我國外幣存款較人民幣存款先實現利率市場化。2007年1月4日，上海銀行間同業拆借利率（SHIBOR）正式運行，標志著我國市場基礎利率建設工作進入實質摸索階段。

2012年我國人民幣利率市場化又邁出實質性步伐，人民銀行兩次降息，其中6月8日的降息規定，將金融機構存款利率浮動區間的上限調整為基準利率的1.1倍，貸款利率浮動區間的下限調整為基準利率的0.8倍。2013年以來，央行決定啟用公開市場短期流動性調節工具（SLO），這被市場解讀為是利率市場化的繼續邁進。隨后，中國銀行間市場交易商協會取消了信用債發行價格在估值中樞上加點保護的措施，放開一級市場，采取市場競爭性的方式進行定價，也被市場認為是利率市場化的側面推進。這些舉措都無疑彰顯著中國央行推進利率市場化的信心和決心，因為利率市場化有利于價格發現，糾正資金價格“雙軌制”和市場的扭曲現象，促進商業銀行的公平競爭進而提升競爭力，并形成有效的貨幣政策傳導機制，對此業界已經達成廣泛共識。

進一步推進利率市場化，有利于強化金融機構財務約束，增強市場配置資金作用，促進經濟發展和經濟結構轉型。同樣，我們也應該正視利率市場化進程中亟待解決的一系列問題，要不斷加強SHIBOR基礎利率建設工作，早日確立統一的市場基準利率，提高債券市場的深度和廣度，構建完善的國債收益率曲線，為利率市場化提供市場定價基礎。

同時，我們也必須要前瞻性地意識到，利率市場化的深入推進必然要求商業銀行存款保險制度為其保駕護航。利率市場化后銀行間經營差異擴大，銀行業風險上升。通過建立完善的顯性存款保險制度，可有效降低擠兌風險，促進中小銀行與大型銀行公平競爭，維護金融穩定。從各國經驗看，部分國家均在利率市場化之前或利率市場化過程中建立了存款保險制度，從而有利于利率市場化以及金融自由化的進一步深入。正因如此，我國政府也必須在與金融機構和廣大金融消費者充分溝通的基礎上，盡快擇機推出存款保險制度，與金融機構破產制度共同作用，完善金融機構有序退出的機制和安排。

（四）改變儲戶對銀行存款的無風險認識，發揮市場在資金配置方面的基礎性作用，合理引導資金流向債券、股票等資本市場

中國向來是一個高儲蓄率的國家。目前中國儲蓄額占到GDP的50%左右。一般而言，在一個國家GDP強勁增長的同時，都將經歷儲蓄率的下降，其原因在于人們對未來的收入狀況有更好的預期。然而，中國在GDP增長保持強勁的同時，儲蓄率始終維持高位。顯然，中國傳統的儲蓄習慣、勤勞節儉的儒家文化和規避借貸的心理不能夠成為我國居民儲蓄率居高不下的唯一原因，普通民眾在不同人生階段面臨較大的財務支出壓力、政府對社會保障和教育體系的支持有待加強，以及銀行儲蓄存款以外的有限的投資渠道才是影響中國高儲蓄率的重要成因。

中國的儲戶幾乎不會懷疑商業銀行的信用問題，這并不表示國內的商業銀行運行穩健、風控嚴密，而是因為儲戶始終認為政府會為銀行的經濟行為承擔無限連帶擔保責任，因此儲戶的存款也會受到政府很好的保護，不會存在本金損失的風險。從這一層面而言，銀行就會因為逐利產生利益驅動，而一旦銀行由于經營不善而破產倒閉，政府為了穩定社會經濟和金融秩序，絕對不會袖手旁觀，這也會更加助長商業銀行的道德風險，進入利益驅動—信貸擴張—不良資產—政府救助的違背市場經濟基本規律的循環。因此，我國必須以盡快推進商業銀行存款保險制度為切入口，持續加強輿論宣傳教育，讓儲戶對商業銀行的風險有清楚的認識，盡快打消銀行存款是無風險資產的陳舊觀念，通過加強引導，逐步讓市場在資金配置中發揮基礎性作用，讓更多的非銀行金融機構能夠參與到公平競爭中來，讓民營資本參與到金融改革中來，進而增加我國金融機構的活力，提升金融機構抵御風險的控制力和市場化經營的競爭力，逐步提高直接融資在社會融資中所占的比重，積極培育和發展債券、股票等直接融資市場，拓寬社會公眾的資金投資渠道和方式，加強金融機構體系的全方位建設工作。

（五）增強社會公眾對我國銀行業的信心，維護儲戶的金融利益和金融系統的整體穩定

長期以來，我國商業銀行的盈利模式主要是通過凈息差實現的，零售業務和中間業務尚未構成商業銀行利潤的主要來源，正是由于這種高資本消耗、高成本投入、高風險投放的粗放型發展方式，使得我國銀行業利潤來源的維持面臨著極大的挑戰。在經濟環境趨好的時候，銀行通過增加信貸投放實現超額利潤，而當經濟環境惡化之時銀行不良資產增加，經營風險釋放，給金融體系的穩定帶來了極大的隱患。

金融業是國民經濟體系的核心和中樞，其地位和作用不言而喻。而銀行類金融機構又首當其沖，必須要讓社會公眾對商業銀行有信心，這不僅要求商業銀行加強內部管理，完善風控體系，優化業務結構，改善資產質量，轉變發展方式，強化社會責任，還必須要有相配套的政策措施一同推進。商業銀行存款保險制度就是加強社會公眾對銀行信心的有力推手，有助于維護金融系統的整體穩定性。

商業銀行存款保險基金將由政府注資和保費收入共同組成。根據國際存款保險的經驗，存款保險基金的來源主要包括自有資金、收取保費、投資收入和借款等方面。我國的商業銀行存款保險制度很有可能發展成為重要的金融監管工具。短期內央行會以簡單分類作為劃分存款保險費率的依據。但中長期來看，實行風險差別費率就賦予了未來的中國存款保險公司以一定的監管職責或權限，存款保險制度與銀行經營風險掛鉤，使得我國商業銀行未來受到來自監管部門的監管也將得到進一步的加強。

（六）為商業銀行退出市場提供安全有效的路徑，有利于構建商業銀行破產退出機制

商業銀行存款保險制度的核心就在于通過建立市場化的風險補償機制，合理分攤因金融機構倒閉而產生的財務損失。1998年6月21日，中國人民銀行發出公告：由于海南發展銀行不能及時清償到期債務，根據《中華人民共和國人民銀行法》、《中華人民共和國公司法》和中國人民銀行《金融機構管理條例》，中國人民銀行決定關閉海南發展銀行，停止其一切業務活動，由中國人民銀行依法組織成立清算組，對海南發展銀行進行關閉清算；指定中國工商銀行托管海南發展銀行的債權債務，對其境外債務和境內居民儲蓄存款本金及合法利息保證支付，其余債務待組織清算后償付。

海南發展銀行是新中國成立以后中國大陸第一家因經營管理不善而關閉的銀行，也是到目前為止唯一的一家。中國人民銀行為了清償居民儲蓄及合法利息等債務，提供了40億元人民幣的再貸款。海南發展銀行關閉的時候雖然符合破產的條件，但是由于有關規定，并沒有稱其為破產，并且之后的清算工作也與一般破產清算有所不同。由此也可以反映出我國長期的隱性存款保險制度是一項成本很高的制度。隨著我國金融市場的發展，越來越需要通過立法建立顯性的商業銀行存款保險制度。

商業銀行破產是指商業銀行依照一定的程序停止經營、清理債權、清償債務、喪失民事權利能力和民事行為能力、喪失法人資格從而退出市場的過程。商業銀行存款保險制度的推出可以為商業銀行因經營不善而退出市場提供安全而有效的路徑選擇，最大限度地保護中小儲戶的經濟利益，減少政府及監管機構的財政及資金支出，最大限度地避免社會不穩定因素的出現。構建我國商業銀行的破產退出機制是實現我國商業銀行按照市場化方式組建和運營的必然選擇，這一措施有助于提高商業銀行對風險管控的重視程度，提升商業銀行的綜合實力和競爭力，有利于銀行業資源的全面優化配置，真正實現優勝劣汰，讓優秀的商業銀行脫穎而出，維護銀行業的穩健運行。

Research on CommercialBank’sDeposit InsuranceSystem in China

Yang Shen
（Beichen Road Sub-branch of Bank of Beijing，Beijing）

This papermainly elaborates the developmentprocessof China’s deposit insurance system and believes that it is necessary to construct the deposit insurance system of commercial banks in China for the promotion of interest rate liberalization.It ishelpful tomake clear the legalstatusof commercialbanks in themarketeconomy,putconstraints on the econom ic behavior of commercial banks，give play to the fundamental function ofmarket in allocating capital，and safeguard the financial interestsof depositorsandmaintain the stability of financialsystem.

deposit insurance，interest rate liberalization，commercialbanks

F830.33

B

1674-2265（2014）03-0071-06

（責任編輯 劉西順；校對 XQ，XS）

2013-12-15

本文僅代表本人學術觀點，與單位及他人立場和觀點無關。

楊珅，供職于北京銀行北京北辰路管轄行，國際注冊財務策劃師（RFP）。