制度變遷、功能缺失與農村金融體系改革深化

王桂堂 閆盼盼 董薇薇

（河南財經政法大學，河南 鄭州 450000）

制度變遷、功能缺失與農村金融體系改革深化

王桂堂 閆盼盼 董薇薇

（河南財經政法大學，河南 鄭州 450000）

隨著農村經濟的變遷，我國農村金融服務的有效供給不是隨之增長，反而趨于相對萎縮的態勢，說明我國現有的農村金融體系依然存在缺陷，不能完全適應農村經濟發展的要求。從制度層面分析，強制性制度變遷與單純性機構擴張是其與農村經濟發展體系不適應的主要原因，改革深化路徑應當是功能優先與協同發展。

農村金融；制度缺陷；制度變遷

一、引言

2014年中共中央一號文件再次聚焦“三農”問題，2014年1月19日，中共中央、國務院以《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》為題發布了該文件。其中，對今后一個時期農村金融的改革發展問題做出了指導性的部署。農村金融問題，是“三農”問題中各種矛盾匯聚的焦點之一。現存的農業產業化發展問題、規模化經營問題、農業科技創新問題、土地有序流轉問題、農民增收問題、剩余勞動力轉移問題都與農村金融制度息息相關。因為這一切，如果離開了相應金融體系及其配套金融服務的支撐，就無從談起。然而，我國現有的金融體系與“三農”發展的要求還有諸多不兼容、不協調之處。從制度變遷的角度考察，我國農村金融體系的發展變革，不僅從時間上滯后于整個農村經濟體制改革，而且從結構上看，與現有的農村經濟體系也缺乏良好的對接性（潘林，2009）。其中，農村經濟體肌體內部發育出來的金融組織受到嚴重壓制，其功能得不到有效發揮，不能不說是制度安排上的缺陷。本文將對這一問題做一探析，與農村金融理論及實務界商討解決矛盾的對策。

二、我國農村金融體制變革軌跡回顧

毋庸置疑，我國經濟體制改革的序幕是從農村拉開的。1978年冬天，安徽省鳳陽縣小崗村的18位農民簽訂了在今天看來還不是很規范的土地承包責任合同書，這被學術界認為是“聯產承包責任制”的開始。發端于農民自身的制度創新被實踐證明是符合經濟發展內在規律要求的。因為，在這項制度推開后的不長時間內，就基本解決了農民的吃飯問題，同時還解決了長期以來存在的農副產品市場供應嚴重匱乏問題。根據金融發展原理中經濟結構決定金融結構的一般規律，農村金融制度理應發生相應的變化，適應農村金融結構的調整（解維敏、方紅星，2011）。然而，基于我國整體經濟改革布局方面的原因，農村金融體制的變革是極度滯后的，甚至滯后于城市金融體制的改革。

第一階段：農村政策性金融機構單獨設立。從時段上看，農村金融體系的變革開始于1994年政策性金融機構的設立。為了解決原專業銀行“一身二任”（兼任政策性業務與商業性業務）的矛盾，1994年，國家設立了三家政策性銀行，其中一家為中國農業發展銀行，盡管這一改革本身是為城市金融體制改革鋪平道路，但客觀上為農村金融體系注入了一份“改革能量”。

第二階段：行社脫鉤。行社脫鉤即農業銀行與農村信用社分離。1996年全國金融工作會議決定：用兩年左右的時間，完成農業銀行與信用社的分離。至此，可以說我國有了相對獨立的農村金融體系，而脫鉤之后的農村信用社主要以“三農”為其服務對象開展各項業務。

第三階段：“三會一部”的興衰與治理整頓。“三會一部”是指合作基金會、儲金會、資金互助會、股金服務部。這類組織根據我國監管部門的界定，形式上是非金融機構，實際上從事的是特定對象與范圍的金融業務（徐宇珊，2008）。我國農村的“三會一部”萌發于20世紀80年代，其后由于政策導向不明朗，經歷了一個緩慢的發展過程。1992年開始，我國經濟體制變革加速，也激發了農村金融體系變革的活力，特別是在社會金融需求劇增的背景下，“三會一部”很快進入了“爆發增長期”，不僅是農民自己創辦的合作基金會發展迅速，就連很多的政府機構，諸如民政、勞動與社會保障等也紛紛加入了基金會的創辦行列。由于監管體制不配套，“三會一部”失控式的快速發展引發了金融秩序混亂。1999年1月，國務院頒布3號文件，宣布在全國范圍內取締“三會一部”，其遺留的問題至今仍在善后清理工作之中。

第四階段：多元化農村金融組織體系的涌現。為解決農村經濟結構變化以來金融匱乏的局面，在繼續深化農村信用社改革的同時（部分符合條件的農村信用社轉化為農村合作銀行與農村商業銀行），繼續進行多種類型農村金融機構改革試點。例如試辦小額信貸組織、推廣村鎮銀行制度、郵政儲蓄銀行縣域以下機構開辦針對“三農”的業務與服務、農業銀行設立“三農事業部”等。至此，多元化的農村金融服務體系大體上已形成。

綜上，我國農村金融體系變革的邏輯思路是：農村聯產承包責任制普遍推開之后，原有大一統的計劃金融體系不再適合農村經濟體制的需要，設立農業發展銀行作為專職的農村政策性金融機構，作為農業銀行基層機構的信用社①從國有金融體系脫鉤，為進一步解決農村信用社難以承擔全部支農業務問題，又逐步設立了其他類型的農村金融機構，從而形成了現有的農村金融體系格局（江春、周寧東，2012）。

三、現有農村金融體系制度缺陷及成因

我國農村金融體系歷經多輪變革，盡管目前在形式上已經形成了政策性金融、商業性金融、合作金融相互支撐，大中小金融機構相互結合，不同所有制形式相互兼顧的模式，但進一步分析，這種“形式上很美”的體系依然存在一些缺陷。主要表現在：

第一，結構與農村經濟體系不適應。農村經濟體制改革之后，其格局變化之快是超出預期的。在實施聯產承包責任制初期，原來“隊為基礎，三級所有”的結構形式迅速蛻變為一家一戶的生產經營單位的模式，這一模式非常類似于在我國延續了數千年的小農經濟結構格局，無論是國有的農業銀行、集體所有的信用社以及隨后誕生的村鎮銀行都無法與之匹配。隨后，由于農業生產規模化、集中化、市場化動力的驅使，先是各類專業戶出現，然后是各種各樣農民專業合作社誕生，其每一步變革過程中農村金融體系的變化多是滯后的。其最典型的表現莫過于郵政儲蓄銀行成立之后，由于其大量的服務網點位于縣域以下，本來應當具有服務“三農”的天然優勢，但迄今為止，郵政儲蓄銀行在廣大的農村地區依然與其前身“郵政儲蓄機構”沒有太大的區別，大量存款資金吸收進來之后沒有轉化為支持“三農”貸款資金發放出去。表面上看，是新設立的郵儲銀行對“三農”業務不夠熟悉，本質上是農村金融制度安排與農村經濟發展不對接（李友華、畢家豪，2011）。

第二，功能與農村經濟發展要求不匹配。農業發展銀行作為支農的政策性銀行，其主要服務對象是定格于農產品流通企業，即從事農產品購銷調存的大中型國有企業，普通農戶很難獲得其服務。而中國農業銀行走上商業化發展的道路之后，其運作機制更是一度遠離了“三農”的需求（史彥龍、龐如超，2012）。雖然國務院在批準農業銀行上市之前要求其要保留三農事業部，并承諾上市之后不能“脫農”，但三農事業部能否從其商業性盈利以及國家財政有限的支持當中獲得足夠補貼，從而實現可持續發展，依然存疑。農村信用社目前所從事的業務應當是與“三農”最為接近的，但信用社體制歷經多次改革也是沿襲著商業銀行的套路行進的，故與正在變革的農村經濟體制也顯示出很多不匹配之處（郭紅東等，2009）。2012—2013年，筆者在河南省進行了一次金融支持農民專業合作社的調查，調查中發現，幾乎所有的信用社都不能對農民專業合作社直接發放貸款，而只能對專業合作社負責人（自然人）發放貸款，然后再由該自然人充當“二傳手”，將所獲得的貸款分成更小的份額，轉給有金融需求的合作社社員使用。信用社之所以必須這樣做，理由是現有農民專業合作社多為松散型組織，不符合“承貸主體”的要求。這一現狀不合乎已經頒布實施數年的《中華人民共和國農民專業合作社法》的基本精神。

之所以呈現出上述不適應、不匹配的格局，從制度層面分析，與我國農村金融制度重構整體安排取向有內在聯系。

第一，強制性制度變遷。與自然演進的制度變遷相比較，政府主導的強制性制度變遷有其巨大優勢，可在較短的時間完成改革程序，節省時間成本（徐軍輝，2013）。例如，農業銀行與其他三家國有專業銀行走上商業化改革的道路之后，為了彌補農村金融領域服務主體缺失的空檔，信用社在很短的時間內與農業銀行強制脫鉤。客觀上講，這一制度安排確實彌補了特定歷史時期農村金融服務主體缺位的問題，信用社在農村金融服務供給過程中挑大梁，為農村經濟發展特別是鄉鎮企業的發展做出了巨大貢獻。但這一制度安排不是市場自然演進的結果，故脫鉤后的信用社與內生于農民群體當中真正意義上的“合作社”并非同一概念，其“三性”并沒有得到真正體現。特別是在政府部門取締“三會一部”之后，脫鉤后的信用社在農村金融市場中又一度占據了近乎壟斷地位，這與變革后農村經濟形式的多元化、結構層次的多樣化是相悖的。

第二，單純機構擴張的路徑選擇。如前所述，目前單從農村金融機構數量來看，盡管還比不上城市當中人均擁有金融服務網點的水平，但與改革開放之初相比，的確有了很大的改觀。無論是信用社的改制、郵儲銀行的設立還是小額信貸公司試點及其隨后村鎮銀行的推廣，都走的是機構數量不斷擴張的路子。毫無疑問，機構的擴張，是有助于改善農村金融服務短缺狀況的。但機構擴張的背后，如沒有準確功能定位的匹配，其擴張的取向就會出現“使命漂移”問題。例如信用社改革的過程中，監管部門對于其新開設網點的管制是相對寬松的，但新增網點之后沒有相應金融創新產品和服務的跟進，增開的網點就失去了增加有效金融供給的現實意義。郵儲銀行設立后也存在同樣的問題，因為郵政儲蓄銀行的前身是郵政機構，而我國郵政機構的網點遍布全國各個鄉鎮，其數量甚至超過任何一家大型國有商業銀行，但新設立的郵政儲蓄銀行由于缺乏針對“三農”服務的準確定位，也陷入機構單純擴張而功能沒有創新的窠臼。

第三，外生制度的移植嫁接。改革以來，我國農村金融體系歷經數次重大的調整，但幾乎每次調整，都是一種既有外部金融制度移植嫁接到農村經濟肌體之上。以信用社的體制改革為例，將信用社與農業銀行脫鉤，形成一個相對獨立的金融機構組織體系，從而拉近其與農村集體所有制的生產組織的關系，形成二者相互伴生、相互支撐的效應。事實上，由于改革的整體設計與布局等多方面的原因限制，在現有信用社制度安排中，為了強化政府對農村經濟組織的管理與控制，防范金融風險的外溢，各省都由政府強令安排基層信用社出資構建一個省級聯社，對基層信用社行使管理權。這種扭曲的制度安排，無論相對于合作屬性的經濟組織，還是相對于規范的現代企業的治理結構而言，都是有悖于法理的（孫陽昭、穆爭社，2013）。這必然導致現有農村金融組織體系在運作過程中出現諸多的矛盾。村鎮銀行的設立也存在同樣的問題。在我國這類銀行之所以取名為“村鎮銀行”，初衷就是為使這類金融機構與“三農”有一個良好的契合。但根據《村鎮銀行管理暫行規定》，設立村鎮銀行的最大股東必須是銀行業金融機構，換言之，越是大銀行才越有資格開辦村鎮銀行。如此，新設村鎮銀行，雖然身在鄉村，但其治理結構、管理模式都無法擺脫位居于城市的大銀行對它的影響與控制。故村鎮銀行從其誕生之日開始，就與“三農”失去了天然的親和力。

四、改革深化路徑與對策探討

改革開放以來，我國農村金融體制歷經諸多重大變革，但并未達到與農村經濟發展相融洽的地步。其突出表現是，隨著農村經濟的不斷發展，農村金融服務的供給不是隨之增長反而趨于相對萎縮的態勢。這一現象引起了理論界與實務界的深刻反思。結合前面分析，追溯改革開放以來我國農村金融體制的歷次變遷與改革，基本上都是走的一條“外生供給”的路子。誠然，當制度層面的上層建筑不適應農村經濟基礎發展的要求時，必須革除原有制度的藩籬，以適應生產力的發展要求，因此每一次改革都是必需的，也是及時的。然而進一步分析之后會發現，每經歷一次外生制度供給的變遷，其農村肌體內部的創新機制都沒有得到很好的激勵，“金融壓抑”依然如故，這不能不說是導致目前我國農村金融服務供給嚴重短缺的一個重要原因。如此，給我們提出了一個值得深思的問題，外生制度的供給如果無法與內生創新因素相結合、相促進，耗費巨大成本的改革都難以實現預定的目標。為此，提出以下對策建議：

第一，功能優先。農村金融是農村經濟的一個子系統，歸根結底，農村金融體系是要服務于農村經濟發展的。基于金融功能觀（默頓、博迪，1995），改革的基本思路不應是單獨追求金融機構的多樣性與多變性，而是金融體系功能的相對穩定性。因此，下步農村金融體系的改革也應當圍繞穩定服務于“三農”這一核心功能來設計改革整體方案，而不是單純立足于機構的增減來調節農村金融服務的供需。據此，農村金融機構的部署需進一步反思。凡圍繞服務三農這一核心功能的，予以保留，繼續推進；凡偏離服務三農這一核心功能的予以調整。從整體上應當遵循“結構——功能——行為績效”的改革范式。例如2004年以來，隨著國家糧食流通體制的改革，原來國有糧食收購企業在市場逐漸失去了壟斷地位，中國農業發展銀行也漸漸失去原來的業務對象，在國家開發銀行與進出口銀行向商業性開發銀行轉制的影響下，農發行也醞釀向商業性開發銀行轉軌。這一思路值得商榷。在我國農村政策性金融供給嚴重不足的情況下，將唯一的政策性金融機構商業化，必然會在農村金融體制內加劇政策性金融供求失衡的局面。而通過新設立政策性金融機構增加供給又將耗費更多的人力財力物力，增加更多的時間成本。故立足于增加政策性金融服務供給來設計農發行的改革出路才是符合農村金融體系功能要求的選擇。信用社與村鎮銀行下步的改革也當遵循功能優先的基本思路。事實上，信用社是否應轉化為合作銀行，何時何地在原信用社基礎上改設為農村商業銀行，省級聯社的模式是否過渡為省級的農商行問題都是機構層面的變化，都應當緊緊圍繞服務三農，服務農村實體經濟，順應農村經濟的發展設計布局，這才是問題的關鍵。至于機構形式的未來發展取向，應當是接受市場檢驗之后水到渠成的結果，而不是人為搭建。

第二，協同發展。這里的協同發展，既包含城鄉金融體系的協同發展，也包含農村金融體系內部各個有機組成部分的協同發展，還包含外部制度供給與農村內生金融市場、金融活動及其組織體系發育的協同發展。改革開放以來，由于我國整體上的經濟體制改革采取的是先易后難的漸進式模式，這一模式影響到金融領域改革布局，體現為非均衡策略：在金融改革過程中，優先考慮城市金融體系，而后考慮農村金融體系；優先考慮國有金融體系，而后考慮非國有金融體系；優先考慮體制內金融，而后考慮體制外金融。之所以采取這種思路，是為了最大限度地維護金融穩定，同時也是順應加入世貿組織以后金融發展國際化的要求。但隨著非均衡改革的“紅利收益”逐漸消退，金融領域各項改革的協同推進、協調發展將成為必然選擇。在改革開放的初期，農村金融改革的延后，是在為城市金融改革做鋪墊，承擔城市金融改革帶來的成本，而在今天，城市金融發展水平已經遠超過農村金融發展水平的情況下，已經沒有任何理由倚重城市金融改革，輕視農村金融改革。為此，從宏觀層面，國家應當加大對農村金融改革的投入力度。這里的投入，不僅僅是指資金與財力物力的投入，更為重要的是農村金融改革應當獲得與城市金融改革等同的政策供給。與上海自貿區類似，有助于農村金融發展的“政策稟賦”也應賦予各類“農村金融改革實驗區”。在農村金融體系內部，過去一段時間內重心放在了信用社的改革上，隨著農村金融結構多元化格局的逐漸形成，其他相關領域的改革也應當平行推進，與信用社的改革相互支撐，相互協同。這樣才能解決一個時期以來信用社承擔絕大部分支農的責任而“不堪重負”的困境，也才能為信用社今后的良性發展創造更好的環境。特別值得指出的是，要重視民營金融體系的發育。真正民辦的農村金融體系是根植于“三農”內部、產生發育于“三農”之中的，在產生之初，需要對這類金融因素給予更多的關照與呵護。這樣才能讓外生制度供給的變遷與農村肌體內部的創新機制有機結合，最后達到消除農村金融抑制的效果。

第三，適度引領。這里說的適度引領不是指金融片面超前發展而脫離農村實體經濟需求，因為金融發展水平歸根到底是要受到經濟發展水平制約的。而是說農村金融的發展要為農村經濟結構的升級服務，為農村經濟轉型鋪平道路。目前，我國農業經濟的發展正面臨由一家一戶分散的小規模生產方式朝著集約化、規模化、產業化的生產方式轉移的關口，在這一階段所需要的金融支持力度是最大的。而在過去一段時間，由于農村金融改革的滯后，在很大程度制約了農村經濟結構調整與農業經濟的轉型。因此，今后要加速農村金融領域相關環節的改革步伐，為農村經濟發展鋪平道路，這就是適度引領的真正含義。考慮到農村土地制度改革、新型農業生產經營組織體系的改革、農業生態環保體系建設、農村科技創新等方方面面都離不開農村金融的支持，故農村金融改革與發展是一項龐大的系統工程，它所涉及的方面，其重要程度絲毫不亞于城市金融改革，應當將其置于我國整體金融改革中一個相對重要的位置。故在這一時期，采取適度引領的改革策略，不僅是必需的，也是可行的。

值得欣慰的是，中共中央在《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中，為今后一個時期農村金融體系的改革指明了方向和確切的改革重心定位，這就為今后一個時期我國農村金融體系的創新發展提供了更為良好的宏觀政策環境。可以相信，未來的農村金融發展與農村經濟發展定會走上良性循環的道路。

注：

①信用社原本是由農民創辦的合作金融機構，后來為適應大一統計劃經濟體制的需要，政府將信用社劃歸農業銀行。

[1]潘林.反思農村金融改革三十年：困境與思路[J].調研世界，2009，（1）.

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Institutional Change,Function Defect and Deepening of Reform in the Rural Financial System

Wang Guitang Yan Panpan DongWeiwei
（Henan University of Economicsand Law，He’nan，Zhengzhou）

With the continuous development of the rural economy，the supply of rural financial services has not risen，instead，it tends to be relatively shrinking.The defects still exists in the present rural financial system of our country，which can notcompletely adapt to the developmentof ruraleconomy.In termsof the system，the compulsory institutional change and pure institutionalexpansion are themajor causes for the rural financial system notbeing able to adapt to the developmentsystem of ruraleconomy.The path for deepening the reform should be function priority and coordinated development.

rural finance，institutionaldefects，institutional change

F830.34

B

1674-2265（2014）03-0030-05

（責任編輯 劉西順；校對 XQ，XS）

2014-2-15

王桂堂，男，河南開封人，河南財經政法大學金融學院副院長，經濟學博士，研究方向為金融發展理論與實踐；閆盼盼，女，河南開封人，河南財經政法大學，研究方向為金融發展理論與實踐；董薇薇，女，河南濮陽人，河南財經政法大學，研究方向為制度金融學。