優先發展城市公共交通的探究

□ 黃孝波

《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》中指出，城市公共交通具有集約高效、節能環保等優點，優先發展公共交通是緩解交通擁堵、轉變城市交通發展方式、提升人民群眾生活品質、提高政府基本公共服務水平的必然要求，是構建資源節約型、環境友好型社會的戰略選擇。

但是，隨著城市化進程的不斷加快，城市商業走向繁榮，居住人口劇增，城市公共交通已經成為老百姓出行的首選，其在分擔市民出行壓力、緩解城市交通擁堵方面發揮了積極的作用。過去單純靠不斷修路來緩解交通壓力的做法已被證明無法收到很好的效果，唯有大力優先發展便捷、舒適的公共交通才符合現代城市發展的要求。然而，城市公共交通的發展是一項復雜、系統的工程，必須要通過全社會的共同努力才能實現。筆者就如何優先發展城市公共交通提出以下幾點看法。

一、正確處理公共交通公益屬性與市場屬性的關系

2002年建設部出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》后，全國各地開始對公交行業實行市場化改革，實行線路特許經營，符合準入條件的企業取得線路經營權，獨立核算，自負盈虧。隨著市場化改革的深入，城市公共交通發展滯后，各種矛盾、問題在各大城市凸顯出來，主要表現有城市交通擁堵日益加劇，公交分擔率不高；城市公共交通基礎設施投入不足，欠賬嚴重；大運量公交嚴重不足，常規公交服務水平偏低，市民投訴多；政府對城市綜合交通體系規劃編制與實施不足。這些問題的存在首先是因為沒有真正理順公共交通的公益屬性與市場屬性的關系。

1.公交是公共服務產品，“公益屬性”是公共交通的本質屬性

城市公共交通是與人民群眾生產生活息息相關的重要基礎設施，是關系國計民生的社會公益事業，是由政府提供的公共服務產品，是具有普遍惠利的公共福利，是公民通過公共財政分享的基礎設施。因此，發展低廉公交乃至免費公交，是世界上任何形態國家和城市的共同理念和趨勢。

2.公交同時作為一種產品，具有市場的基本屬性

隨著社會主義市場經濟體制的建立和改革開放的不斷深入，城市公共交通的發展對外部市場的依賴越來越大，政府無法獨立承擔公用事業的負擔，黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出，對公用行業進行開放，允許包括外資、民間資本等社會資本進入，同時要求壟斷行業放寬市場準入，引入競爭機制。2005年，國務院辦公廳轉發原建設部等部門《關于優先發展城市公共交通意見的通知》，提出“形成國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭的格局”的要求。這些政策的出臺均順應了社會主義市場經濟發展的客觀要求，引入各種不同經濟體制的企業進入公交行業，很快吸收了大量的資金；通過更新車輛、改善車輛配套設施及安全狀況，提升了公共交通的服務質量，取得了不小的成績，在整體上極大地推動了公共交通事業的發展。然而，必須承認的是公交市場化改革后，參與運營的投資企業也是需要回報的，追求經濟效益是每個企業的共同目標，因此，認可公共交通的市場屬性也是搞好、搞活公共交通事業的前提條件。

3.公共交通的公益屬性與市場屬性是相輔相成的關系，但公益屬性應大于市場屬性

要將優先發展城市公共交通的政策落到實處，首要的問題就是必須正確處理公共交通的公益屬性和市場屬性的關系，明確公益屬性作為公共交通的本質屬性，其他屬性必須讓位并服從于公益屬性。只有這樣，才能保障市民以可以承受的價格平等享有優質的服務，并實現公交企業做強做大的最終目標。與此同時，政府應積極進行資源整合，減少利益主體，適當提高公交運營企業的集中度，認同公交企業的市場行為，加大對企業虧損的扶持補貼力度，鼓勵適度競爭，推動企業提升服務水平和管理水平，激發企業創先爭優的熱情，引導企業在關注經濟效益的同時努力提高社會效益，從而實現整個城市公交行業的和諧、持續發展。

二、建立規范合理的公交成本規制和補貼機制

對公共交通的屬性有了明確認識后，建立規范、合理的成本規制更是落實這一思想的務實體現。規范、合理的成本規制既能激勵公交企業在約定的條件下提供優質高效的服務，同時也是對運營企業政策性虧損和經營性虧損進行補貼的重要依據。如果企業長期嚴重虧損，對維持公交運營以及落實“公交優先”政策就是一個極大的挑戰。因此，保障公交企業財務健康，使企業獲得合理收入彌補其成本支出也是十分必要的。

1.成本規制建立應關注的問題

由于大多數公交企業的成本水平受眾多內外部因素的影響，比如，業務混合狀況、自身的內部控制、外圍的線網布局、主管部門對運營時間和服務質量的要求、路面狀況、城市交通狀況、燃料價格水平、政府指令任務等。因此，通常在制定成本規制時應當考慮以下原則，以保證成本規制的合理可行。一是獨立核算原則，計入公交服務合理成本的各項費用應當與公共客運服務生產經營過程直接和間接相關，否則不得計入。二是合理性原則，計入規制成本的各項費用應反映企業提供公交服務的正常需要，并按照合理的方法和標準核算。影響成本水平的主要技術、經濟指標應當符合行業標準或公允水平，運營企業的總收入應當在保持原有收入水平基礎上有合理的增長。三是漸進實施原則。成本及收入規制應當隨著公交企業經營管理和財務管理規范化程度的提升而不斷完善，以實現全面、精細化管理。

2.政府補貼機制應常態化、規范化

公交是城市中老百姓最普遍使用的交通工具，關系到千家萬戶的切身利益。從所覆蓋的人群利益上看，公共交通應享有優先權。而公交優先的精髓不僅僅在于增加公交車的數量，而是要在政府投入、道路設置等各方面向公共交通工具傾斜，從而達到為民服務的目的。

公交行業是一個高投入、低盈利的行業，因其服務社會的公益行業屬性，決定了從中央到地方都不允許公交調高票價。政府以文件形式給老百姓提供優惠，公交公司來負責落實，但有些城市政府卻對公交的可持續發展缺乏相應的扶持力度。部分城市對公交的投入不僅沒增加，反而出現持續多年的“縮水”，從而導致公交公司在虧損的形勢下仍然要保證正常的運營，問題不斷增多，步履維艱。

“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”，這就必然導致公交企業運營動力不足，管理水平下降，司機流動性加大，安全和服務質量得不到保障，一系列連鎖反應極容易產生惡性循環。因此，推動規范、合理成本規制的建立并使之常態化不僅是公交公益屬性的必然要求，同時也為政府在制定公交補貼預算上提供了理論支持，意義深遠。

三、強化服務質量考核，創建“優秀公交”品牌

進行服務質量考核的目的在于實現公共交通行業“公益性”和“服務大眾”的本質特征，加強公交行業安全服務質量管理，提高城市公交服務水平和安全服務質量。在建立了合理、常態化的成本補貼機制的前提下，必須狠抓公交服務質量的監督管理，否則就會出現“高投入、低價值”的問題。

建議相關部門對公共交通企業及其服務的考核以結果考核為主，以過程管理為輔助。盡快建立針對公交行業完善、行之有效的安全與服務質量考核體系，考核體系具體可包括以下幾個方面。①服務質量考核包括車廂服務合格率、車輛整潔合格率、運營正點率、行車間隔里程、工作車率；②安全方面包括責任事故率；③能源消耗包括單位公里油（氣）耗；④環保貢獻主要為新能源車投放比重。

考核體系的建立可以更好地推進運營企業不斷改進服務，提高管理水平，降低成本和能源消耗，推動優先發展公交的一系列配套措施的完善。只有做好考核體系的監督落實，才能使財政投入更加高效，同時也能激發企業打造優秀公交品牌的持久動力，從而使市民真正享受到更快捷、優質的公共交通服務，分享社會經濟發展成果。

作為社會公益性事業，公交客運連接千家萬戶，是提升城市形象、改善投資環境、提高城市競爭力的重要窗口。搞好公共交通事業，社會各階層須同心協力，一是在思想上正確認識公交的公益屬性，將“公交管理”轉變為“公交服務”理念；二是在制度上建立規范、合理的成本規制和補貼機制；三是在宣傳上持續提升優秀公交品牌的知名度，引導市民公交出行；四是在管理上強化對運營企業安全與服務質量的監督與考核。只有認真做好上述4個環節，才能向社會提供更加安全優質、高效經濟的公交服務，達到真正惠及全體市民的目標，才能使公共交通進入良性循環，實現全行業的又好又快發展。