我國通用機場建設(shè)與運行管理現(xiàn)狀與思考

□張鳳

通用航空是指除軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私飛行和公共航空運輸飛行以外的航空活動；通用機場是指專供通用航空器起降使用，設(shè)有必要設(shè)施的規(guī)定場地。作為通用航空發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，通用機場的建設(shè)近年來得到了極大的發(fā)展。然而，截至2013年底，我國通用機場和通用航空臨時起降點仍然不足400個，無論是從機場的數(shù)量、規(guī)模還是運行管理水平上與航空發(fā)達國家相比都存在很大的差距。究其原因，當(dāng)前我國在通用機場建設(shè)和運行管理方面的法律法規(guī)有待進一步健全，某些相關(guān)法律法規(guī)的缺失給投資主體、建設(shè)單位、審批部門在履行相應(yīng)職責(zé)時造成了一定的困難和盲目性，因而亟需盡快研究和完善。

一、通用機場分類

對通用機場進行分類的重要意義在于因此而便于設(shè)定不同類別通用機場的建設(shè)標準、建設(shè)程序和使用許可程序，簡化相關(guān)項目報批手續(xù)。當(dāng)前，通用機場的分類通常有如下幾種依據(jù)：按照機場對公眾利益的影響程度和起降架次進行分類，按照機場使用頻率進行分類，按照機場場址所處位置進行分類。由于機場規(guī)模的大小與報批程序關(guān)系最大，而機場對公眾利益的影響程度和起降架次直接決定著機場建設(shè)規(guī)模的大小，因此根據(jù)機場對公眾利益的影響程度進行分類的方法更容易為被業(yè)界普遍認可?！锻ㄓ脵C場建設(shè)規(guī)范》中根據(jù)對公眾利益的影響程度將機場分為3類：一類是指具有10～29座航空器經(jīng)營性載人飛行業(yè)務(wù)，或最高月起降架次達到3000以上，或納入政府應(yīng)急救援及公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施體系的機場；二類是指具有5～9座經(jīng)營性航空器載人飛行業(yè)務(wù)，或最高月起降架次600～3000，或具有對公眾提供公共服務(wù)類飛行活動的機場；三類是指除一、二類外的通用機場。

二、通用機場建設(shè)管理

當(dāng)前，我國通用機場的建設(shè)管理尚缺少專業(yè)、統(tǒng)一的標準?！睹裼脵C場管理條例》中規(guī)定“通用機場的規(guī)劃、建設(shè)按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”；《民用機場建設(shè)管理規(guī)定》中規(guī)定“通用機場工程的規(guī)劃與建設(shè)參照本規(guī)定執(zhí)行，并由所在地民航地區(qū)管理局實施監(jiān)督管理”；《通用機場建設(shè)規(guī)范》中也只是給出了通用機場建設(shè)的基本技術(shù)要求和指導(dǎo)原則。以上法規(guī)和標準均未對通用機場的建設(shè)標準和審批程序給出明確的規(guī)定，從而造成各地區(qū)管理局在制定本地區(qū)的通用機場建設(shè)管理規(guī)定時，仍然很大程度上是在參照運輸機場的標準和程序執(zhí)行。這種狀況使得新建通用機場面臨審批時間過長、建設(shè)標準過高的問題，從而阻礙其正常建設(shè)和快速發(fā)展。

比較分析當(dāng)前各地區(qū)民航管理局制定的通用機場建設(shè)管理規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，各地的思路基本一致。一方面，為了簡化通用機場建設(shè)管理程序，無論對什么類別的機場，都是將預(yù)可研和可研兩個審批階段合二為一；另一方面，按照《通用機場建設(shè)規(guī)范》中的分類方法，按照不同類別對基本建設(shè)管理程序進行分類。其中，一類、二類通用機場民航行業(yè)監(jiān)管的建設(shè)程序包括場址審核、立項代可行性研究報告審核、初步設(shè)計審查、試飛、工程驗收等5個階段；三類通用機場由于規(guī)模較小，建設(shè)程序進一步簡化，包括場址審核、設(shè)計方案審查、工程驗收等3個階段。

考慮到一類通用機場未來承擔(dān)大型航空器起降的可能性較大，對機場建設(shè)的基本設(shè)施條件要求較高，因此建議其建設(shè)程序應(yīng)與小型運輸機場一樣，立項審批權(quán)在總參和國家發(fā)改委，場址審批權(quán)在民航局。而對于三類小型機場，由于它更多的是作為臨時機場來考慮的，因此對其建設(shè)管理程序可以不做專門設(shè)定，即不需要到民航管理部門辦理行業(yè)審查和驗收手續(xù)。

三、通用機場使用許可管理

目前，通用機場使用許可和安全運行尚缺少統(tǒng)一的行業(yè)管理文件。各地民航管理局主要依據(jù)《民用機場管理條例》、《民用機場使用許可規(guī)定》和《民用機場安全運行管理規(guī)定》，就審批頒發(fā)通用機場使用許可證專門做出地區(qū)性的管理規(guī)定。其中，東北地區(qū)管理局將通用機場許可證審查和審批權(quán)限下放至省監(jiān)管局；中南地區(qū)管理局規(guī)定通用機場首次頒證審批權(quán)在管理局，換證審批權(quán)下放至省監(jiān)管局；華東地區(qū)管理局目前的做法是頒換證審批權(quán)在管理局，許可證審查由管理局和省監(jiān)管局聯(lián)合組織。

建議一類和二類通用機場實行使用許可制度，在開放使用前應(yīng)取得通用機場使用許可證。其中，一類通用機場的頒換證審批由管理局負責(zé)，二類小型通用機場的頒換證審批權(quán)可以下放到省監(jiān)管局。其申請許可證的基本條件，應(yīng)與《民用機場管理條例》保持一致，建議可以設(shè)定為：有與運營業(yè)務(wù)相配套的組織機構(gòu)及相應(yīng)的管理人員和專業(yè)技術(shù)人員；有與其運營業(yè)務(wù)相配套的飛行場地；有符合國家規(guī)定民用航空安全保衛(wèi)條件；有滿足機場運行要求的健全的安全管理制度；有處理突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案；有已經(jīng)批準的飛行程序和運行最低標準（適用于實施儀表飛行的通用機場）；有與其運營業(yè)務(wù)相配套的空中交通管制服務(wù)、航行情報服務(wù)、通信導(dǎo)航監(jiān)視、航空氣象等設(shè)施。

建議三類通用機場不需申領(lǐng)機場使用許可證，建成后只需要求機場所有者及時向所在地監(jiān)管局報送機場信息資料，由地區(qū)管理局定期公布相關(guān)信息即可。此外，對于三類機場的地面保障安全責(zé)任，不需由機場所有者承擔(dān)，而應(yīng)該由通用航空運行單位或個人負責(zé)。

四、通用機場設(shè)施設(shè)備和人員配備

目前通用機場設(shè)施設(shè)備和人員配備標準的主要依據(jù)有《通用機場建設(shè)規(guī)范》、《通用航空機場空管運行保障管理辦法》和民航局《關(guān)于通用機場投入使用基本條件等問題的批復(fù)》。

關(guān)于通用機場空管設(shè)施設(shè)備和人員的配備，《通用航空機場空管運行保障管理辦法》中做了比較具體的規(guī)定。根據(jù)該辦法，通用機場一般應(yīng)當(dāng)提供管制服務(wù)和航行情報服務(wù)，但允許有例外：對于僅有一個通用航空單位組織除經(jīng)營性載人飛行以外的飛行活動的一、二類機場、無航空器經(jīng)營性載人飛行業(yè)務(wù)的三類通用機場，經(jīng)地區(qū)管理局批準，機場可以不提供管制服務(wù)，可以由從事通用航空飛行活動的單位負責(zé)組織實施機場的飛行活動，并對其安全負責(zé)。對于僅有一個通用航空單位在通用機場開展空中游覽等經(jīng)營性載人飛行業(yè)務(wù)仍要求機場提供管制服務(wù)的要求過于嚴格，建議也應(yīng)按例外情況辦理。

關(guān)于通信導(dǎo)航監(jiān)視設(shè)備的配備，《通用航空機場空管運行保障管理辦法》中要求“通用機場根據(jù)運行需要配置滿足機場管制服務(wù)所需的通信導(dǎo)航監(jiān)視設(shè)施設(shè)備”；《通用機場建設(shè)規(guī)范》中規(guī)定“一、二類通用機場應(yīng)配備管制指揮波道甚高頻通信系統(tǒng)、多聲道通信記錄儀，配置航空氣象情報信息終端、航空情報信息終端”的最低配置要求，但沒有明確三類通用機場最低配置要求。綜合上述規(guī)定可以得出，如果通用機場不提供管制、情報服務(wù)，可以不配備上述相關(guān)設(shè)備。

關(guān)于氣象設(shè)備和人員的配備，《通用航空機場空管運行保障管理辦法》中要求設(shè)置氣象臺或氣象站的通用機場應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)的氣象設(shè)備和人員，從事氣象觀測、預(yù)報、設(shè)備保障的人員應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)類別的氣象人員執(zhí)照；沒有設(shè)置氣象臺和氣象站的通用機場，應(yīng)當(dāng)具有獲得安全運行所需的飛行氣象情報和氣象信息的能力，配置自動氣象觀測設(shè)備，并與臨近的民航氣象服務(wù)機構(gòu)或當(dāng)?shù)貧庀蟛块T簽訂協(xié)議，配置遠程氣象服務(wù)終端、天氣查詢終端等設(shè)備，以網(wǎng)絡(luò)訪問的方式獲取氣象信息；從事航空氣象服務(wù)的人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的航空氣象專業(yè)知識，并經(jīng)過技能培訓(xùn)，由通用機場管理機構(gòu)組織的考核、批準后方可上崗；通用機場的4類空管專業(yè)技術(shù)人員（空中管制人員、航行情報人員、通導(dǎo)人員和氣象人員）應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的執(zhí)照?？紤]到通用機場相關(guān)設(shè)施設(shè)備的配置較簡單，建議另行制定這4類專業(yè)人員執(zhí)照考試的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)有別于運輸機場。

關(guān)于消防救援設(shè)備配備，《通用機場建設(shè)規(guī)范》與國際民航組織公約（附件14“救援與消防”章節(jié)）內(nèi)容基本一致，對于是否需要配置消防車輛并未做強制的規(guī)定。此外，《通用機場建設(shè)規(guī)范》中只要求一、二類通用機場按要求配置，且允許依托當(dāng)?shù)厥墟?zhèn)消防力量，對于三類通用機場沒有做明確的要求。比較美國等通用機場發(fā)達國家的先進經(jīng)驗和實踐，建議我國通用機場的消防力量同樣應(yīng)主要依托當(dāng)?shù)厥墟?zhèn)的消防力量；對于起降量大的一類機場（如飛行學(xué)院駐場的機場）可以視情配備消防車；起降量小的一類和二類機場可以配備滅火劑儲備數(shù)量和噴射率符合ICAO的標準要求的移動式滅火罐。

關(guān)于通用機場安全保衛(wèi)，目前國內(nèi)并沒有出臺針對通用機場安全保衛(wèi)方面專門的規(guī)定或標準，建議各地區(qū)管理局應(yīng)按照民航局下發(fā)的《民用運輸機場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》和《公共航空運輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》兩部規(guī)章的要求出臺相關(guān)規(guī)定，以指導(dǎo)通用機場有關(guān)安保機構(gòu)、人員、設(shè)施設(shè)備的配備及安保方案的制定。

關(guān)于通用機場航油保障，研究《民用機場管理條例》和《民用機場使用許可規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定可以看出，通用機場的航油保障能力無須作為機場使用許可證取證的基本條件。但是，根據(jù)《民用機場運行安全管理規(guī)定》，可以明確民航各級管理部門需要承擔(dān)通用機場內(nèi)航油供應(yīng)安全的監(jiān)管責(zé)任。

通用航空和運輸航空是民用航空發(fā)展的兩翼，兩者全面、均衡的發(fā)展，是中國民航事業(yè)當(dāng)前的重要任務(wù)。當(dāng)前，針對我國通用機場的建設(shè)審批和運行管理規(guī)定尚未完全統(tǒng)一的情況，亟需從國家層面出臺統(tǒng)一、明確的規(guī)定或標準，以指導(dǎo)投資主體、建設(shè)單位、審批部門履行相應(yīng)的職責(zé)，從而更好地推進、提高我國通用機場的建設(shè)和管理水平，推進通航產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速的發(fā)展。