城市更新的政策演進及優化路徑

摘 要 在我國社會經濟的高速發展進程之中，城市更新是十分重要的一環。要想順利推進城市更新的進程，就必須出臺相對應的配套政策。盡管如此，城市更新的過程之中，依舊會出現一系列問題，需要進行及時優化。本文首先闡述以廣東省為例的城市更新政策，然后分析在城市更新過程中出現的問題，最后結合實際，給出關于城市更新政策的相關優化策略。

關鍵詞 城市更新 政策演進 優化路徑 廣東省

作者簡介：鐘凱萍，廣東卓凡律師事務所，研究方向：管理、法律。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.143

我國城市的發展與進步，離不開城市內部的更新，城市更新可以完善城市原有的發展模式，促進人們對城市的未來進行深入思考，從而在解決問題的過程之中，尋找到優化城市更新的路徑。本文旨在探究城市更新，并且以廣東作為例子，希望本文的內容，能夠幫助相關領域的研究活動。

一、以廣東為例的城市更新政策

（一）引導和自建

廣東省建設用地十分充足，但是所有權基本屬于農民，傳統的農村是對城市進行管理的主要對象。所以當時主要以征用農村所屬土地為主要工作內容，同時對農民進行建設方面的引導。

1987年，我國開始改革土地資源的使用制度，促進人們開始大力建設城市。在這一過程中，農民個人或者整個農村將農業用地作為建設基礎，開展大規模的分散式開發活動，大量以加工為主業的工廠在廣東農村聚集。與此同時，建筑違規、用地違法等負面現象也開始出現。針對上述情況，我國分別在1987年和1988年，相繼出臺《關于違章用地及違章建筑處理暫行辦法》，與《人民政府關于處理違法違章占用土地及土地登記有關問題的決定》。

為了讓廣東的建設速度更快，我國政府在1989年出臺了《關于征地工作的若干規定》。但是該規定導致當地農民產生恐慌情緒，“搶先建設”的惡劣行為如同雨后春筍般層出不窮，導致我國政府不得不出臺《人民政府關于制止農村違章使用土地、擅自出租土地的緊急通知》，對搶先建設一類的惡劣行為進行壓制。

（二）對違章建筑的控制

進入二十世紀九十年代后，廣東的經濟開始騰飛，此時，我國房地產市場也開始呈現出火熱的趨勢，外來人口大量進入廣東，廉租房與工廠廠房的需求居高不下，刺激當地農民開始尋求更大的利益。廣東在1992年已經達到全面城市化。緊接著我國開始上收國土規劃方面的監管與審批工作，導致深圳城中村私搭亂建現象沒有得到及時遏制，大量違規建筑出現。

“搶先建設”的惡劣行為開始在廣東城中村中出現，各種關于建筑的違法行為屢禁不止，為了廣東的健康發展，我國政府于1999年3月出臺《人民代表大會常務委員會關于堅決查處違法建筑的決定》并予以實施，但是由于相關的配套政策沒有一起下發，導致該決定形同虛設，并未有效阻止“搶先建設”行為[1]。

（三）出臺新的規章制度

廣東于2002年3月1日開始實施人大通過的規定，也就是《處理歷史遺留生產經營性違法建筑若干規定》，對違規建筑進行約束，希望能夠改善城市面貌。但是上述兩個規定并沒有落實到位，其原因是廣東政府當時采取了退讓妥協政策，導致很多人“鉆了空子”。

廣東政府于2003年出臺《中共委、人民政府關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》，廣東省的城市化進程得到全面地開展。直到2005年，廣東省達成了全省“零農村”的成就，農村建制成為歷史，城市發展翻開了華麗的新篇章。由于過去的城市化進程過于迅速，甚至有點操之過急，導致廣東城市發展弊端逐漸顯露出來，并且在空間層面顯現，成為困擾人們的難題。廣東省內難以找到能夠繼續進行建設的土地資源，城市的進一步發展遇到嚴重的阻礙，已經不能再利用當初的擴張模式進行。在這一背景下，城市更新得到我國政府和人民群眾的高度重視，因為城市更新能夠使城市發展變得可持續化。

（四）全面的城市更新深化

廣東在發展轉型之后，于2004年開始了工業用地以及城中村的各項改造工作，并且得到了深層次的推進。我國政府在這一過程中發現，針對單一改造對象的規劃和政策難以滿足城市整體發展的要求，對已有的政策以及城市規劃進行整合之后，開展系統性的更新改造工作成為必然的選擇，因此必須將更加明確的原則和要求提出來。

廣東更新局在2015年9月正式成立，是廣東省內第二個城市更新專職機構。2016年11月，《城市更新“十三五”規劃（2016-2020年）》出臺。同時，政府于2016年12月出臺了《人民政府關于修改〈城市更新辦法〉的決定》，允許廣東省內各個區獲得審批的權利。

二、在城市更新過程中出現的問題

（一）不同機構之間權責混亂

在機構設置方面，出現了十分嚴重的權責混亂問題。廣東更新部門，主要負責城市更新工作，但是，每個區域的城市更新方面的負責部門，只存在業務層面的指導關系。后者直接被區政府進行管轄，和很多區級部門的級別在同一水平線上，導致部分權責難以厘清。在這樣的情況下，廣東更新部門在政策實施的過程中，處于無力狀態[2]。

（二）權利范圍過于狹窄

城中村的出現以及壯大，是城市發展過程中必然出現的一種狀況，然而在最初進行城市化相關活動的過程中，對城市的規劃呈現出較大的隨意性和盲目性，土地管理制度沒有得到真正貫徹，違法建筑在城中村隨處可見，土地所有權十分混亂。在廣東還存在數量眾多的老舊建筑，產權證明和報建手續都是缺失的，但是歷史悠久，原住民認為其合法，導致廣東城市更新進程被阻礙[3]。

（三）審批程序缺乏應有效率

廣東省之所以能在短時間內，做到對城市的更新建設以及推廣，是因為土地資源的權利人能夠直接和開發商進行面對面談判，開發商只需要付出較少的成本，就可以獲得面積較大的土地。然而在上述流程之中，審批方面的流程存在諸多弊端，具體如下：第一，審批程序本身存在自相矛盾、重復審批等問題，重要環節缺少監督機制;第二，審批環節需要多個部門參與，但是多個部門之間的銜接機制效率過低;第三，審批程序往往會滋生出不規范現象，導致公共資源在使用的時候，無法發揮出自身的高效率，城市更新也無從談起[4]。

（四）缺失關于政府介入的標準

當前，廣東城市更新尚未真正實施的項目約有四分之三，當地政府尚未做到有效組織城市更新各個項目。造成上述現象的原因，就是廣東省政府在認定規定所提的“綜合判斷確有實施的必要性和緊迫性”和“項目實施的緊迫性和可行性、市場主體提供的收購補償方案的真實性和合理性、剩余房地產權益取得的可實施性”的過程中，主觀性強烈，而且具有極大的不確定性，并且缺乏配套的相關政策[5]。

三、關于城市更新政策的相關優化策略

（一）出臺綜合性城市更新政策

當地政府必須將正確的價值觀作為工作導向，一切工作圍繞著更新主體方面的價值驅動來進行，出臺綜合性的、具備科學導向的城市更新政策體系，把建設國際化的、現代化的城市作為更新的重點，對城市的功能結構進行優化，提升城市在服務方面的能力，使城市內部土地的利用率大幅度提升，在城市更新的過程中保護當地生態環境，對城中村以及舊城區進行全方位改造[6]。

（二）健全城市更新的管理體制

城市更新相關部門負責戰略部署、統籌決策，出臺城市更新的相關規章制度以及指導思想，同時對城市內的各個區進行有效協調，適當履行其在公共事務管理方面的職能。城市內各個區的更新部門，是城市更新工作的責任主體，必須真正落實城市更新方面的所有任務，有效銜接上級與下級，同時對實際工作進行監督和考核。

（三）優化城市更新的審批流程

“增量”以及“去庫存”帶來了更大的壓力，因此城市更新的審批流程必須與時俱進，提升審批效率。從確立項目、運用和監督城市建設資金走向、審批與編制城市更新專項規劃、實驗性的改造和更新、出臺行政許可、驗收城市更新建設結果和評估等流程，開展細分職能和明確各部門職能的工作，保證所有部門的工作協同開展，從而使行政審批程序得到真正的優化和規范[7]。

（四）確定城市更新的權利范圍

明確城市內部土地資源的所有權，以及各類建筑的所有權，否則城市更新的搬遷補償工作將無法順利開展，這也是對城市進行更新必須要注意的重點和難點。在這一工作過程之中，必須讓各方的利益得到平衡。在城市的非五類用地之中，國家占有的公共用地比例可以適當地進行提升，并且要對土地用途進行規范和限制。并且結合發展權交易的相關政策，從而使合法建設用地指標真正達成跨區域的調配[8]。

四、結論

綜上所述，本文以廣東省為例，對城市更新的進程、出現的一系列問題進行探討，進而提出解決城市更新問題的優化策略。我國城市的未來發展，前途必然是一片光明的，因此人們必須在發展過程中，抓住發展帶來的機遇，克服發展帶來的諸多挑戰，促進我國城市做到現代化、繁榮昌盛的更新，從而真正促進我國社會經濟的進步。

參考文獻：

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[5] 李珊珊，鐘曉華.新都市制造業驅動下的城市更新實踐——以紐約濱水工業地區為例[J].國際城市規劃，2020-08-27：1-17.http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.5583.TU.20200703.1841.002.html.

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