臨沂市推進國土資源生態建設的探討

李雪飛

(臨沂市國土資源局，山東 臨沂 276001)

國土資源是生態文明的物質基礎、能量來源、空間載體和構成要素，國土資源管理、保護和合理利用是生態文明建設的重要內容。近年來，臨沂市堅持“在保護中開發、在開發中保護”的原則，統籌資源開發與生態保護，加快資源利用方式轉變，著力構建資源節約和生態環境保護體制機制，有效地促進了生態文明建設。

1 盤點成效

1.1 節約用地促進經濟發展方式轉變

面對土地資源稀缺與用地需求旺盛的基本市情，臨沂市堅決貫徹落實節約優先戰略，實行最嚴格的節約集約用地制度，推動由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變。總結出一套適合當地實際的節約集約用地新做法，開創了土地節約集約利用的“臨沂模式”[1]。

(1)盤活存量土地。在實踐中摸索出了舊村改造“騰地”、合村并點“節地”、掛鉤試點“增地”、退二進三“換地”、片區改造“挖地”、開發地下空間“拓地”、處置閑置土地“收地”、建設標準廠房“擴地”為主要內容的“節地八法”，2009年以來盤活存量建設用地5333余公頃，有力促進了土地資源的集約、循環利用。

(2)用好增量土地。牢固樹立“有限指標保重點，一般項目靠挖潛”的用地理念，把有限的指標優先用于急需重點項目，真正把好鋼用在刀刃上。提高用地門檻，增資擴建項目必須首先使用企業已有建設用地，并將已有土地與新申請用地數量一并核算，對產業無特殊要求的新建工業項目，一般應建設兩層以上多層廠房。建立“項目入園論證制度”， 總投資2000萬元以下、用地規模1.3hm2以下的新增工業項目不單獨供地。

(3)加強批后監管。以開展全國土地利用動態巡查試點為契機，建立健全包括用地公示、跟蹤備案、履約保證金、竣工驗收、誠信管理等建設用地批后監管十項制度，目前全市履約保證金已收退5.2億元，有效防止了閑置、低效等用地行為的發生。

1.2 統籌發展優化城鄉空間布局

(1)嚴格土地用途管制。完成市縣鄉三級土地利用總體規劃修編，調整優化2.77萬hm2規劃建設用地空間。嚴格土地利用總體規劃管理，各類建設用地必須符合土地利用總體規劃，在已批準的各類園區以外，原則上不再審批工業項目建設用地。科學編制土地儲備和供應計劃，適時調整土地供應結構、數量、時序，統籌供需平衡。

(2)優化建設用地結構。實施差別化供地，對“兩高一資”和重復建設項目，一律不予供地；保障民生用地、保障性住房用地，保障國家鼓勵發展的產業用地，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的節約型增長方式，提高用地質量。

(3)整合城鄉土地資源。2006年，臨沂市被列為全國城鄉建設用地增減掛鉤試點城市以來，按照“先易后難、先強后弱、先富后窮”的工作思路，大力實施整村搬遷和村莊整治，推動農村存量建設用地挖潛盤活和集約利用，在耕地不減少、建設用地不增加的情況下，為一大批重點項目、高新產業項目提供了用地保障。

(4)創新“飛地經濟”模式。市政府出臺《關于加快飛地經濟發展的意見》，積極引導工業項目跨縣區、跨鄉鎮向省級以上開發區集中，以產業集聚帶動土地節約集約利用。截至目前，全市共有223個工業項目實現縣域內飛地轉移，已達產項目210個，總投資456億元[2]。

1.3 數質并重提升耕地綜合生產能力

深入推進農村土地整治，提高耕地保護水平，改善農村生產、生活條件和生態環境，實現數量管控、質量管理和生態管護“三位一體”。

(1)增加有效耕地面積。對全市現有耕地后備資源進行科學規劃，劃定43個重點片區，有計劃、有步驟推進土地開發整理。不斷完善土地整理復墾開發制度體系，建立項目法人制、工程招投標制、工程監理制、合同管理制、項目公告制、竣工驗收制、資金審計制和廉政責任制，嚴把項目立項標準關、資金管理關、竣工驗收關，確保了項目實施一片、成功一片、受益一片。近年來，實施國家、省、市、縣級土地開發整理復墾項目732個，總規模4.8萬hm2，新增耕地0.8萬hm2，連年保持耕地總量動態平衡。

(2)加強耕地質量建設。加強高標準基本農田建設，2012年建成5.13萬hm2，2013年實施5萬hm2，“十二五”期間全市高標準基本農田面積將達到20萬hm2，總投入14億元。健全耕地質量監督機制，與農委、財政局聯合出臺《臨沂市耕地質量管理工作制度》，在全市設立2000個質量監測點，定期對耕地地力等級進行評價，實現對耕地質量變化的動態監測。

(3)改善生產生態條件。依托農村土地整治項目，建造泵站、蓄水池等水利設施4939處，鋪設農渠、管道1958km，修建田間道、生產路1509km，栽植樹木118萬株，實現田成方、林成網、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，農業生產能力、生態環境明顯改善，土地利用率由整治前的80%提高到95%，土地產出率提高20%以上。

1.4 生態優先加快推動綠色礦山建設

(1)提高礦產開發集約化水平。加快推進礦山整合，全市礦山數量減少到507個，大中型礦山比例提高到48%。積極引導和鼓勵礦山企業開展鈦、鐵、鎂、石英砂等精深加工關鍵工藝技術和低品位、難選冶礦產資源綜合開發利用新技術、新工藝的開發，提高資源節約利用水平。歸來莊金礦等10家礦山被評為全國、全省礦產資源節約與綜合利用示范工程項目。

(2)防治結合改善生態環境。每年安排市級資金1500萬元，專項用于礦山地質環境治理和保護項目，先后實施地質環境治理與生態修復項目36個，申報建設了7個國家、省級礦山地質公園。建立礦山地質環境保證金制度，用經濟手段督促礦山企業按照治理方案的要求組織實施，目前已收繳1.23億元地質環境保證金，山東興盛礦業楊莊鐵礦等4家礦山企業被評為“國家級綠色礦山”。

(3)以地熱資源開發促進清潔發展。在全省率先出臺《地熱資源勘查開發利用規劃(2011-2020)》，大力推進地熱資源開發利用，重點開發以能源利用為主的供暖項目和以休閑、養生為主的旅游度假項目，做大做強溫泉經濟。目前全市溫泉企業年接待規模450萬人次，直接經濟收入6.47億元，實現旅游增加值26億元。全國地熱資源管理現場會在臨沂市召開，國土資源部授予臨沂市“中國溫泉之城”稱號，沂南智圣湯泉被國土資源部命名為省內唯一的全國溫泉開發利用示范單位。

1.5 改革創新加快構建長效管理機制

(1)健全規劃導向和約束機制。編制新一輪土地利用總體規劃修編，到2020年，改造低效用地50%以上，城鄉建設用地總規模控制在20.09萬hm2，人均城鎮工礦用地控制在121m2以內；統籌安排生活、生態和生產用地，設置了14個生態保護區，總面積12.59萬hm2。編制完成新一輪礦產資源總體規劃，到規劃期末，開展綜合利用的礦山達到50%以上，礦山固體廢物綜合利用率達到45%以上，礦山“三廢”達標排放率達到100%。

(2)完善節約集約用地制度體系。堅持落地不忘節地，市政府出臺《臨沂市關于進一步推進節約集約用地的意見》，配套制定了《國有建設用地履約保證金規定》、《金融促進節約集約用地意見》、《國有建設用地批后監管辦法》、《節約集約用地評價考核辦法》等16個規范性文件，形成了“1+16”節約集約用地制度體系。

(3)健全資源開發準入機制。提高辦礦標準，新辦露天礦山鐵礦必須達到60萬t/a，白云巖礦達到50萬t/a，水泥用灰巖礦達到70萬t/a，飾面石材礦達到2萬m3/a，建筑用石料礦達到10萬m3/a。出臺《關于加快礦業結構調整進一步推進礦產資源整合的意見》，明確到2015年底，礦山數量比2012年壓減30%，納入縣域經濟考核范疇，每年進行考核，對未完成任務的暫停新設立采礦權項目。

(4)創新市場化配置資源。在全省率先實行土地使用權、礦業權網上交易，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，截至目前，通過網上交易系統成功出讓土地905宗，面積3599.93hm2，成交價款303.14億元；出讓礦業權83宗，成交價款1.07億元，促進了國土資源市場運行的公開、公平、公正。

2 盤點問題

(1)資源供需矛盾長期存在。臨沂為經濟欠發達地區，工業基礎薄弱，基礎設施欠帳多，隨著工業化、信息化、城鎮化、農業化現代化“四化同步”建設的加快發展，建設用地剛性需求持續增加，省里每年分配的用地指標僅僅能保證城區和一些重點項目，縣域經濟發展受到制約。礦產資源開發“小、散、短、粗”問題比較突出，優勢資源集中度較低，綜合利用、深加工程度不高，沒有形成完整的產業鏈，依托本地資源加工附加值高的終端產品比重低，資源價值尚未得到充分顯現。

(2)后備資源保障能力不足。一方面，建設項目占用耕地現象逐年增多，加之生態退耕、農業結構調整等因素影響，耕地數量減少過快勢頭難以有效遏制。全市土地后備資源較少，人均后備資源僅0.026hm2；土地后備資源中，可供開發為耕地的13.87hm2，且土地質量較差，保持耕地總量動態平衡的難度越來越大。另一方面，深部找礦領域存有較大空白，煤資源已近枯竭，鐵、金等優勢礦種地質勘查程度高，后備找礦靶區少，資源勘查潛力有限。

(3)資源利用方式亟待轉變。農村建設用地占地面積大、布局散亂。2008年全市農村居民點用地總面積17.34萬hm2，占全市土地總面積的52.12%。人均面積高達207m2，超過國家規定最高標準(180m2)的38.6%[3]。工礦企業中標準廠房的比例低，建筑少、馬路寬現象比較普遍。政府對用地單位的后續開發監管不到位，導致了部分用地單位圈占土地、圈而不用現象的發生。相對于全市資源稟賦差、人均占有量低的現狀而言，轉變資源利用方式迫在眉睫。

(4)保護地質環境任務艱巨。一些不法企業受高利潤的驅使，非法采礦、超層越界開采等現象時有發生，地下開采礦山重效益輕投入，既造成了大量的資源浪費、安全隱患，又破壞了良好的生態環境。礦山環境治理多為“末端治事”，走的是“先污染、后治理”的路子，治理成本大[4]。礦山環境地質問題繁雜、新老交錯，保護地質環境任務艱巨。

3 優化路徑

(1)立足挖潛盤活，不斷提升節約集約用地能力。堅持開源與節流并重，把精力更多地用到節約和挖潛上來。著力解決好批而未供問題，部署開展專項清理活動，摸清底子，找出癥結，分類處置。市里對未供面積較大的縣區，將暫停其建設用地報批受理。加快盤活閑置低效用地，嚴格執行國家和省閑置土地處理政策，加大土地二次開發力度，引導項目向園區集中、向空間發展，鼓勵建設多層標準廠房。深入推進土地綜合整治，進一步完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，研究拆遷安置模式，促進級差收益合理分配，爭取農民對舊村改造的認可，使全市土地利用結構不斷優化，用地布局更趨合理，土地利用率逐漸提高[5，6]。強化評價考核，進一步完善激勵約束機制，切實加強土地用途管制和建設用地指標控制，將節約集約用地列入各級政府考核體系，考核結果與領導干部績效掛鉤。

(2)用足用活政策，不斷提升用地保障能力。突出保障重點，圍繞“大項目好項目建設年”，篩選、包裝一批重點項目，最大限度地擠進國家、省用地盤子，爭取用地指標點供支持，緩解用地壓力。科學調控用地計劃，利用土地供應的供需雙向調節機制，優化資源配置，加快經濟發展方式轉變。用足用活沂蒙革命老區優惠政策、兩型社會建設試點、增減掛鉤試點、低丘緩坡開發利用試點和國土資源部基層聯系點“五大政策”，及時研究和把握國家政策動向，結合臨沂市實際，充分釋放政策紅利；同時積極爭取土地規劃評估修改試點、工礦廢棄地復墾利用試點、農村宅基地綜合改革試點，著力拓展建設用地空間。

(3)服務礦業經濟，不斷提升資源支撐能力。圍繞資源強市戰略，加快礦產資源勘查開發和利用。一是增“儲量”，以找大礦、找好礦為目標，組織實施一批重大地勘項目，增強礦產資源對經濟發展的基礎保障作用，特別要把礦產資源儲備制度落實好，盡快制定相關配套措施，推出一批好的礦產開發項目。二是減“數量”，按照全市每年礦山數量遞減10%的目標，認真組織實施礦山整合方案，確保完成市政府確定的2015年前礦山壓減至354座的任務。三是重“生態”，以建設綠色礦山、和諧礦山為目標，嚴格執行環境影響評價制度、環保設施“三同時”制度、礦山地質災害環境評價制度，督促礦山企業增加環保投入，履行環境保護、植被恢復、水土保持、地質災害防治和占用土地復墾等法定義務[7]，加快破損山體、采煤塌陷地、廢棄礦井治理，有效保障礦山安全生產，促進礦業活動與環境協調發展、人與自然和諧相處。

(4)強化執法監管，不斷提升保護資源能力。嚴格履行各級政府耕地保護目標責任制，將規劃確定的基本農田落實到地塊，層層細化分解任務，逐級簽訂目標責任書，真正把政府主要領導第一責任人的責任落到實處。加強科技手段應用，健全數字執法信息系統，完善動態巡查制度，實行執法重心前移，更加注重預防、發現、報告和制止環節的工作，更加注重批、供、用、補、查各環節的銜接互補，全方位、多手段強化執法監管效果，確保違法行為早發現、早制止、早處理，降低行政、經濟和社會成本。全面落實共同責任，建立健全土地管理黨政同責、監管責任定期考核和違法用地制約獎懲機制，提高執法效能。

(5)堅持以人為本，不斷提升保障改善民生能力。與現代城鎮體系建設相結合，加快推進農村土地整治，完善農村基礎設施，打造一批功能齊全、設施完備、產業協調發展的城鎮和中心社區，決不盲目大拆大建和強迫農民上樓。積極探索集體建設用地使用權流轉，納入城鄉一體的土地交易有形市場，試點開展超占宅基地退出、超面積有償使用，從根本上解決超標準占地和“一戶多宅”問題。繼續深化征地制度改革，建立完善失地農民的社會保障機制，適當提高農民補償標準，及時足額撥付補償資金，保證被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障。

參考文獻：

[1] 中國國土資源報采訪組．活地興城“八法”——山東省臨沂市節約集約用地調查[N].中國國土資源報,2008-10-24.

[2] 凝聚節約集約正能量 舒展蒙山沂水新畫卷[N].中國國土資源報，2013-09-06.

[3] 李曉虎,陳軍偉,曾亮.臨沂市節約集約利用土地思考[J].山東國土資源,2011,27(5):56.

[4] 劉建偉,李雪飛,孫連彬.臨沂市資源利用方式與兩型社會建設關系探討[J].山東國土資源,2012,28(6):59-61.

[5] 王時東．城鄉一體化視角下的土地節約集約利用研究[EB/J].2009-01-09,http://www.lrn.cn/zjtg/academicPaper/200901/t20090109_317500.htm.

[6] 李風．節約集約用地方興未艾——我所了解的浙江省土地節約集約利用工作[J].中國土地,2008,(12):48-52.

[7] 劉美玲．招遠市整頓和規范礦產資源開發秩序[J].山東國土資源,2009,25(2)：47-48．