淺談土地財政的成效及改進思路
——以萊蕪市為例

郭文強，徐祥忠,劉文鵬

(萊蕪市國土資源局,山東 萊蕪 271100)

土地財政主要表現為：一是地方政府依靠出讓增量土地創造財政收入[1]，維持財政支出；二是通過出讓工業用地，帶動地方實體經濟發展；三是通過房地產[2]和相關產業的發展，增加地方稅收收入；四是以土地為抵押作為融資媒介獲得銀行貸款，以此來進行基礎設施投資和市政建設。狹義的土地財政一般為第一種表現。

1 土地財政成因

土地財政的形成，與財政體制、干部考核體系及土地的潛在價值有著密切的聯系，主要是地方政府為了在資本的原始積累階段高效率地積聚發展資金，并確保能在維持經濟運行中有持續的資金來源[3]。

(1)稅收體制原因?，F行的財政稅收體制，在當前各項民生支出逐漸加大的情況下，財政困難地區的難題越來越多。發展實體經濟投資大、見效慢，而搞房地產開發，成本低、收益大、見效快，地方政府更傾向于選擇土地財政。

(2)考核體系原因。干部政績考核過分注重GDP和財政收入的數量增長，而不考核以什么樣的代價取得增長，經濟發展的長期性和領導干部任期的短期性之間存在的“時差”矛盾，也導致部分地區寅吃卯糧，提前賣地。

(3)經濟利益原因。房地產業對經濟發展的巨大帶動作用、土地潛在價值所形成的利益驅動，使地方政府和部分企業靠囤積土地和搞地產開發而發財致富，在一定程度甚至會出現“房地產業綁架政府、綁架經濟”的現象，反過來也助推了“土地財政”。

2 政策機理

現行的土地征收、供應、收益分配制度為土地財政的發展壯大提供了條件。比如土地征收制度、土地收購儲備制度、土地集中供給制度，以及土地的招拍掛制度等，都或多或少地為地方政府通過土地創造收益提供了實現的可能。其中，土地征收及收購儲備制度保證了取得土地的低成本，而集中供給和招拍掛又保證了土地高價出讓的現實，在土地保有和二級市場環節，土地使用稅、土地增值稅等可以源源不斷地提供穩定的土地收益，再加上政府規劃掌控，就形成了較大的剪刀差，使土地財政得以順利運行。從萊蕪來看，增量用地的成本主要是支付農民的補償費、新增建設用地有償使用費，畝均成本在7萬元左右；而商住用地招拍掛出讓收益每畝一般六七十萬元，增值近10倍。

3 主要歷史成效

以土地征收、供應制度為核心的土地財政，為城鎮建設積累了大量資金，加快了城鎮化步伐，在很大程度上支持了城市的運行和發展。在土地財政和土地金融形成的近十幾年中，萊蕪市城市建設發展較快，原因之一就在于政府通過經營土地，積聚了較多建設資金。

(1)土地的有效供給支撐了經濟高增長。土地供給與經濟增長相輔相成，一般呈正相關關系，土地供應充足能促進經濟增長，經濟的高增長也會倒逼土地的加速供應。2002年之前，萊蕪市工業化和城鎮化的發展速度比較慢，土地資源的消耗相對較少，速度也不快，每年總用地量一般不足133.33hm2；2002年以來的10年中，萊蕪市工業化和城鎮化進入加速發展階段，對土地資源的消耗也進入快速發展期。2002—2011年，全市新增工業用地達到2286.67hm2，有力保障了工業經濟的快速發展，加快了城市化進程，GDP從2002年的141.9億元增長到2011年的625億元，經濟增幅多項指標在全省名列前茅。萊蕪市加快實施工業化、城鎮化雙輪驅動戰略，在積極審批供應工業用地的同時，加快工業項目固定資產投資，2007—2011年，固定資產投資完成額分別為165.32億元、207.45億元、260.55億元、321.36億元、350.1億元，年均增長23.02%。2011年，萊蕪市城鎮化率達到了52.56%，高于同期全國51.27%、全省50.9%的平均水平，位居全省第7位。

(2)土地的資產化促進了快速的城市化。萊蕪市積極發揮土地的資本、資產功能，大力推進土地的市場化運營，土地資產收益呈逐年上升趨勢：2003年土地出讓收入6.3億元，2007年接近20億元，2009—2011年平均13億元，土地收益占全市地方財政收入的比重一般在25%左右。土地收益量隨國家政策變化呈曲線波動：2007—2011年，土地出讓收入在全市財政總收入中的份額，分別為13.35%，21.71%，28.49%，37.77%，23.72%。

萊蕪市合理二次分配土地收益，政府將土地出讓收入資金主要投向城市配套設施建設以及城市基礎設施建設，解決了快速城市化過程中資金需求不足的問題，也推動了建筑業、房地產業的繁榮，帶動了建材、民用電器、五金、化工等產業的發展。城市經濟快速發展，城市居民的生活質量不斷提高，吸引了大量周邊地區的農民進城務工，帶動了附近農村經濟的轉型與發展。同時將部分資金投向山丘地區土地開發整理項目，改善農村生產生活條件，積極為失地農民辦理養老保險，解除農民后顧之憂，實現了“工業反哺農業，城市支持農村”，這也是“土地財政”的主要體現。

(3)土地的城市化保障了城市規模合理擴張。隨著工業化、城市化進程的加快，大量農民轉移進城，公共基礎設施對土地的需求急劇增加。萊蕪市根據發展實際，近10年來先后征用城市周邊土地、鄉鎮周邊集體土地4846.67hm2，將農村土地轉變為城市用地，建成區面積從2002年的4846.67hm2增加到9646.67hm2，擴張了1倍多，對提高城市品位、增強城市承載能力等都起到了積極的推進作用。

4 對土地財政發展態勢的研判

新時期城鎮化發展呈加快推進態勢，萊蕪作為山東省唯一的“統籌城鄉一體化試點”，城鄉差距相對較小，今后一段時期，城鎮化速度將會明顯加快，以前并不突出的土地財政，可能隨著供地量的擴大相應水漲船高。從全國情況看，現行土地財政政策運行存在的問題及潛在風險已經顯現。

(1)政府收益不可持續。由于土地出讓[4]來錢快，數量大，造成一些地方政府樂于寅吃卯糧、竭澤而漁，而不考慮下一屆政府如何實現財政收入。隨著城鎮化水平的逐年提高并達到一定水平后，城鎮外延擴大趨勢會慢慢趨穩，未來城鎮化發展再依靠新增土地創造財政收入也就不再現實。

(2)導致房價虛高。同時地方政府為了獲取更大的土地收益，千方百計推高地價，導致房價飆升，住房得不到保障引發的社會矛盾將進一步激化。

(3)造成土地粗放利用。目前土地財政主要是依靠賣新增土地創造財政收入，也形成了城市“征地—賣地—收益”的粗放式土地經營模式，既剝奪農民利益，也容易造成城市規模無序擴張和土地資源的浪費。

因此，客觀地講，土地財政在特定時期發揮了重要的作用，但隨著發展變遷，土地財政已亟需改革完善。土地是不可再生的稀缺資源，如果過度依賴土地財政，就會坐吃山空，經濟更無持續發展可言。要從根本上預防和解決當前困局及將來的潛在風險，必須切實落實科學發展觀，加快土地財政運行機制的調整步伐，通過對存量土地的節約集約利用、征收物業稅、房產稅等方式創造財政收入，改變單純依靠新增土地出讓金和房地產稅收為主要土地收入的財政現狀，讓土地財政趨于理性，既體現公平性，也保證政府有持續的、相對穩定的土地財政收入。而且，主觀上也會促使政府平抑地價，同時將力量聚焦到優化市場環境，調整經濟結構，走轉型升級發展之路，將土地財政逐步調整為改善民生的一種方式。

5 土地財政存在的困難和問題

土地財政在促進城鎮化、工業化等方面起了積極的推動作用，但也存在一些困難和問題，亟待解決。

(1)土地出讓制度有待于進一步改進。在現行的土地出讓制度下，地方政府無論以何種方式出讓土地使用權，賣一塊土地，政府就一次性地收取50～70年土地收益，這為地方政府“以地生財”提供了便利。但土地資源有限，且市場有冷暖，土地財政收益也不穩定。萊蕪是一個小城市，受土地財政影響較大，近10年來通過出讓土地獲得政府收益約92.49億元，土地出讓收益最高時一年達20多億元，最低時僅7億元。土地收益年度差距過大，導致部分政府預算項目無法落實，造成工作被動。

(2)土地稅制有待于進一步完善。20世紀90年代，分稅制改革以后，中央上收了大量財權，特別是將增值稅的75%歸為中央政府，2002年以后又將地方稅種中增長較快的所得稅改為中央、地方共享稅。在財政向上集中的同時，地方財政支出責任不僅沒有減少，反而有所增加。不僅需要承擔建設性支出以及為重大工程配套資金、行政性支出，還要承擔各種社會保障支出等，地方財政資金緊張。這在客觀上也加劇了“土地財政”現象。

(3)農民集體土地權益有待于進一步得到保障。十七屆三中全會明確要求要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。但目前集體土地的所有權是不完整的，征地范圍過寬，且具有強制性，在一定程度上是對農民權益的剝奪。征地補償標準雖有所提高，但補償價格依然僅參考土地的原農業用途，沒有合理體現土地財產權益。而且，土地收益的剪刀差過大，從農民手中每畝3～5萬元征得的土地，拍賣到每畝上百萬元，農民有抵觸情緒。

6 改革完善土地財政的建議

鑒于以上問題，土地財政改革緊迫而必要，結合當前實際，提出如下建議：

(1)探索建立耕地保護基金制度，用經濟手段加強耕地保護。建議從每年的土地出讓收入中劃出一定比例，建立中央、省和縣(市)三級耕地保護基金，實行分賬核算，通過異地轉移支付專項用于耕地保護和基本農田建設，使承擔保護耕地任務的地區獲得相應的收益，改變“保護耕地就是保護落后”的現象，提高各級政府及農民保護耕地的積極性，同時遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為。

(2)完善土地稅制，形成科學合理的土地稅收體系[5]。將所有的城鎮建設用地者納入征稅范圍，同時提高城鎮土地使用稅稅率。完善土地增值稅，擴大土地增值稅征收范圍，采取“普遍征收”的辦法，在征收范圍上要能覆蓋引起土地增值的所有對象。提高耕地占用稅稅率，通過稅收杠桿，倒逼企業節約和集約用地，從源頭上減少新增用地。要進一步深化分稅制改革，使地方財政有穩定的稅源，弱化地方“以地生財”的沖動，進而遏制“土地財政”現象。

(3)改革集體土地管理制度，完善集體土地市場。制訂全國統一的集體建設用地流轉辦法，選取部分城市試行出讓、轉讓、出租、作價入股、抵押等多種形式，與國有土地實行“兩種產權，同一市場，統一管理”。集體建設用地用于工業、商業、旅游業、服務業等經營性用途以及有2個以上意向用地者的，應當進入土地有形市場采取招標、拍賣或者掛牌等方式公開交易。同時，積極探索實行集體建設用地使用權抵押和作價入股，進一步增強土地的抵押、流通和兌現等功能。通過打破國有、集體2種產權的二元化結構，在供地時雙管齊下，緩解用地供需矛盾，也以釜底抽薪的形式，減少土地財政發生的可能性。

參考文獻：

[1] 朱秋霞.中國土地財政制度改革研究[M].上海：立信會計出版社，2007.

[2] 高聚輝.伍春來.分稅制，土地財政與土地新政[J].中國發展觀察，2006，(11):25-27.

[3] 邵繪春.“土地財政”的風險與對策研究[J].安徽農業科學，2007,35(13)：4006-4008.

[4] 朱麗娜.石曉平.中國土地出讓制度改革對地方財政收入的影響分析[J].中國土地科學,2010,24(7):23-29.

[5] 滿燕云.“土地財政”難題求解[J].中國改革，2010,(8):18-20.