從失衡到平衡：改革開放以來我國大學(xué)與政府關(guān)系的模式演變

王永義

（南京大學(xué) 歷史學(xué)系，江蘇 南京 210093）

1978年以來，我國進(jìn)入了改革開放時(shí)期。改革是全面的改革，包括經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和相應(yīng)的其他各個(gè)領(lǐng)域的改革。在高等教育領(lǐng)域，改革的一個(gè)重點(diǎn)是大學(xué)與政府關(guān)系變革。可以說，三十多年來，我國大學(xué)與政府關(guān)系堅(jiān)持了一以貫之的改革方向，始終遵循積極穩(wěn)妥的改革路徑，基本形成了大學(xué)和政府良性互動(dòng)、相對平衡的局面，為走中國特色高等教育發(fā)展道路積累了一定經(jīng)驗(yàn)。在有關(guān)討論的基礎(chǔ)上，認(rèn)真梳理改革開放以來我國大學(xué)與政府關(guān)系演變的邏輯和脈絡(luò)，對在新的條件下繼續(xù)完善大學(xué)與政府關(guān)系具有一定借鑒意義。

一、改革開放以來我國大學(xué)與政府關(guān)系演變的四個(gè)階段

觀察1978年以來中國大學(xué)與政府關(guān)系變革的軌跡，我們大致可以將其分為四個(gè)具體階段。這四個(gè)階段既是時(shí)間和形式意義上的，也是實(shí)質(zhì)意義上的。從四個(gè)階段的先后承續(xù)，可以看到大學(xué)與政府關(guān)系的演變大致呈現(xiàn)為二者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系從不平衡逐漸轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)平衡的過程。

（1）1978—1985年。這屬于撥亂反正、大學(xué)恢復(fù)辦學(xué)功能階段。這一時(shí)期主要是廢除“文革”期間的一系列錯(cuò)誤政策，恢復(fù)之前的一些相對正確的做法，具體而言就是恢復(fù)1961年頒布的《高教六十條》所確立的政策范式。相比而言，教育領(lǐng)域及其大學(xué)的撥亂反正要比其他領(lǐng)域要早些。這是因?yàn)猷囆∑皆俅位謴?fù)工作之后，依然主動(dòng)要求分管科技和教育工作，并明確表示愿意當(dāng)教育和科技工作者的“后勤部長”。他在1977年7月就強(qiáng)調(diào)：“要抓一批重點(diǎn)大學(xué)。重點(diǎn)大學(xué)既是教育的中心，又是辦科研的中心。高等學(xué)校的科學(xué)研究，應(yīng)納入國家規(guī)劃。重點(diǎn)學(xué)校首先要解決教員問題。”[1]這一階段，大學(xué)基本教育制度得到恢復(fù)，政府與大學(xué)關(guān)系從無序到有序，實(shí)現(xiàn)了正常化，表現(xiàn)為：大學(xué)恢復(fù)高考，開始正式招生并能夠授予學(xué)位，教師恢復(fù)職稱評定并從事教學(xué)科研，大學(xué)學(xué)風(fēng)得到扭轉(zhuǎn)，在全國范圍內(nèi)恢復(fù)和增設(shè)了幾百所高等學(xué)校。這一時(shí)期大學(xué)的撥亂反正，是黨和政府回歸政治理性的成果，是對“文革”期間大學(xué)運(yùn)動(dòng)辦學(xué)和混亂狀態(tài)的集中整治，體現(xiàn)了政府對大學(xué)的控制力。在當(dāng)時(shí)歷史條件下，政府通過行政權(quán)力直接整頓高校，實(shí)屬理之所在、事之必然。雖然在此期間，個(gè)別大學(xué)和若干省份意識(shí)到并在實(shí)際上也進(jìn)行了大學(xué)與政府關(guān)系的一些微調(diào)，開始進(jìn)行大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)探索，但從總體而言，《高教六十條》當(dāng)中所確立的中央集權(quán)、計(jì)劃管理、嚴(yán)格上下級身份這些大學(xué)與政府關(guān)系最本質(zhì)的特征依然沿襲照舊，幾無變化。

（2）1985—1995年。這屬于政府開始簡政放權(quán)、大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)發(fā)生和擴(kuò)展階段。在大學(xué)恢復(fù)了基本的、正常的辦學(xué)功能之后，就是如何發(fā)揮辦學(xué)積極性的問題了。這就自然涉及大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府只是將大學(xué)作為純粹的管理客體和管理對象，大學(xué)還無法作為一個(gè)獨(dú)立主體運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)改革的起航與加快，越來越要求大學(xué)快速適應(yīng)發(fā)展變化的形勢。1985年我國先后頒布《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》、《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，標(biāo)志著大學(xué)與政府關(guān)系進(jìn)入了問題視野和改革議題。《關(guān)于教育體制改革的決定》直指問題核心：“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計(jì)劃的指導(dǎo)下，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，加強(qiáng)高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會(huì)其他各方面的聯(lián)系，使高等學(xué)校具有主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的積極性和能力。”[2]1986年隨即頒布了暫行規(guī)定予以貫徹落實(shí)。此后，高等學(xué)校活力開始迸發(fā)，獲得了一系列和辦學(xué)直接相關(guān)的具體權(quán)力：有權(quán)在計(jì)劃外接受委托培養(yǎng)學(xué)生和招收自費(fèi)生；有權(quán)調(diào)整專業(yè)的服務(wù)方向，制訂教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱，編寫和選用教材；有權(quán)接受委托或與外單位合作，進(jìn)行科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，建立教學(xué)、科研、生產(chǎn)聯(lián)合體；有權(quán)提名任免副校長和任免其他各級干部；有權(quán)具體安排國家撥發(fā)的基建投資和經(jīng)費(fèi)；有權(quán)利用自籌資金，開展國際的教育和學(xué)術(shù)交流，等等。在此期間，大學(xué)與政府關(guān)系的一個(gè)重要變化還表現(xiàn)在政府開始逐步取消對大學(xué)生畢業(yè)統(tǒng)一分配的制度。大約從1985年前后，國家統(tǒng)一分配制度已有所變動(dòng)，部分大學(xué)畢業(yè)生可以自由找工作，大學(xué)教師也可以在大學(xué)之間自由流動(dòng)，甚至可以到別的部門工作[3]。這些變化意味著大學(xué)必須要為自己的辦學(xué)質(zhì)量獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，也就是說大學(xué)的辦學(xué)和發(fā)展不僅要聽命于上級教育部門的意見和指令，而且越來越要接受社會(huì)輿論的評價(jià)和學(xué)生家長的選擇。社會(huì)評價(jià)決定大學(xué)社會(huì)地位和未來發(fā)展的事實(shí)，客觀上凸顯了辦學(xué)自主權(quán)的重要性。1993年，為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，我國頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》。它明確強(qiáng)調(diào)，在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體。這一表述已是對具象辦學(xué)權(quán)的超越，開始觸及學(xué)校的法人實(shí)體地位問題。可以說，這一階段是高起點(diǎn)、大跨度的改革，其勇氣、魄力非同一般，為以后的改革奠定了基礎(chǔ)、樹立了榜樣。

（3）1995—2012年。這屬于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)從無法可依到有法可依階段，其最大特征就是大學(xué)與政府關(guān)系有了法律文本約束，開始法治化探索，是一個(gè)顯著進(jìn)步。隨著“依法治國”被寫進(jìn)憲法，從黨的政治目標(biāo)成為國家政治目標(biāo)，大學(xué)辦學(xué)日益強(qiáng)調(diào)法治化。1995年《中華人民共和國教育法》、1998年《中華人民共和國高等教育法》頒布。《高等教育法》規(guī)定高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理，強(qiáng)調(diào)校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，并列舉了校長行使的六項(xiàng)職權(quán)。這是我國高等教育立法中的重要里程碑。2011年，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，規(guī)定章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則，這是對大學(xué)依法治校，依法辦學(xué)的進(jìn)一步肯定和深化。此外，1995年以后，我國高等教育管理體制出現(xiàn)重大調(diào)整，大學(xué)與政府關(guān)系改革的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大學(xué)要受哪一級政府，是中央政府還是地方政府管轄而展開。此時(shí)期的大學(xué)合并重組也因此主要是中央和地方高等教育管理權(quán)限的變動(dòng)，而非政府與大學(xué)權(quán)限的調(diào)整。有的學(xué)者所言，出現(xiàn)了改革目標(biāo)的偏移，是從政府管什么、如何管的問題偏移到由哪一級政府管的問題[4]。這種意見有其深刻性、合理性。不過，這種轉(zhuǎn)向也并非完全是偏移，而只是改革重點(diǎn)的暫時(shí)調(diào)整，是對當(dāng)時(shí)高等教育主要矛盾和突出問題的把握和解決。而且，隨后的事實(shí)證明，正是政府管理權(quán)限的調(diào)整，才正確梳理了國家行政管理體系本身存在的問題，為下一階段大學(xué)與政府關(guān)系的持續(xù)變革奠定了基礎(chǔ)。

（4）2012年至今。這屬于從注重管理到強(qiáng)調(diào)治理轉(zhuǎn)變階段。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要深化教育領(lǐng)域綜合改革，推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。特別是黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。過去習(xí)慣管理思維，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)治理導(dǎo)向；過去只強(qiáng)調(diào)四個(gè)現(xiàn)代化，現(xiàn)在還提出治理能力現(xiàn)代化，這反映了新形勢下黨對治國理政規(guī)律性認(rèn)識(shí)的深化。從“管理”到“治理”，一字之差，但其內(nèi)涵與外延卻有了根本變化。“治理”是特定范圍內(nèi)各類權(quán)力部門、公共部門以及社會(huì)組織的多向度聯(lián)系，是相關(guān)主體對于國家社會(huì)事務(wù)的平等參與和協(xié)商互動(dòng)。相對于“管理”在內(nèi)涵上的單一性和硬性，“治理”理念是根本轉(zhuǎn)型和重大進(jìn)步，有利于促進(jìn)社會(huì)參與，激發(fā)社會(huì)活力，更好維護(hù)人民群眾的根本利益。當(dāng)前，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，提高大學(xué)治理能力，真正落實(shí)大學(xué)依法、自主、獨(dú)立辦學(xué)的主體地位，成為大學(xué)改革發(fā)展的主要方向。同時(shí)，辦好中國的世界一流大學(xué)，必須有中國特色，必須扎根中國大地辦大學(xué)，也成為我國大學(xué)的普遍共識(shí)。

二、我國大學(xué)與政府關(guān)系演變的特點(diǎn)及其積累的經(jīng)驗(yàn)

縱觀上述我國大學(xué)和政府關(guān)系演變的路線圖，聯(lián)系政府治理形態(tài)轉(zhuǎn)化路徑，可以看到大學(xué)和政府關(guān)系演變的若干鮮明特點(diǎn)。

第一，從權(quán)力高度集中到權(quán)力適度下放。1952年院系調(diào)整，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的高等教育政策，使得大學(xué)與政府的關(guān)系最顯著的特征就是一種不對稱性，政府包攬統(tǒng)管大學(xué)，大學(xué)成為政府的“下級”和附屬物。1978年以來的改革就是扭轉(zhuǎn)政府的高度集權(quán)化，減少和下放大學(xué)具體管理事項(xiàng)，增強(qiáng)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。從集權(quán)到放權(quán)是一個(gè)漸進(jìn)過程，從招生計(jì)劃到專業(yè)調(diào)整，從教學(xué)權(quán)利和學(xué)術(shù)自由，從人事任免到學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整，這些諸多領(lǐng)域的具體權(quán)力漸漸回歸學(xué)校，同時(shí)政府也逐漸把更多的精力轉(zhuǎn)到對大學(xué)的宏觀管理和服務(wù)上。

第二，從行政約束到法治規(guī)范。法律在改革開放以前更多地被視作一種管理手段，更強(qiáng)調(diào)法律“以律制人”功能，而不是“依法治國”理念。例如在行政法規(guī)上，它以規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和相對一方的義務(wù)為重心，不能平衡地配置行政機(jī)關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。改革開放后，法治的重要性不斷得到突顯，在實(shí)踐上不斷呈現(xiàn)出從“法制”到“法治”的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變。在大學(xué)與政府關(guān)系問題上，大學(xué)逐步實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“單位”到市場經(jīng)濟(jì)的“法人”的轉(zhuǎn)變，從單純行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系逐漸向法律關(guān)系和指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變。政府對學(xué)校的直接行政管理，在許多具體環(huán)節(jié)、領(lǐng)域也轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃和信息服務(wù)等。

第三，從側(cè)重管制到偏重服務(wù)。政府管理既是管制，更是服務(wù)。改革開放以來，“建設(shè)服務(wù)型政府”逐漸成為政府施政目標(biāo)，寓管理于服務(wù)之中不斷成為行政價(jià)值準(zhǔn)則，“中國政府管理體制改革的總趨勢，是管制的成分正在日益減少，而服務(wù)的比重則在日益增多，直至明確提出建立服務(wù)政府。”[5]在大學(xué)與政府關(guān)系問題上，政府對大學(xué)的官僚主義領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和管制模式由于不符合治國理念和社會(huì)發(fā)展實(shí)際而逐漸退出舞臺(tái)，與之相應(yīng)的，政府通過管理創(chuàng)新、職能轉(zhuǎn)變、政務(wù)公開，不斷強(qiáng)化服務(wù)大學(xué)的意識(shí)，放大服務(wù)大學(xué)的功能。

在改革開放以來的實(shí)踐中，大學(xué)與政府關(guān)系經(jīng)過艱辛探索，也積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。概括起來說，主要是以下幾個(gè)方面。

一是大學(xué)與政府關(guān)系變革必須主動(dòng)適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化。大學(xué)與政府關(guān)系的改革，就是既要提高政府效能，又要釋放大學(xué)功能，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展變化。判斷大學(xué)與政府關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)就是這種關(guān)系是否有利于促進(jìn)大學(xué)科學(xué)發(fā)展、提高高等教育質(zhì)量，是否有利于不斷增強(qiáng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力。30多年來，我國成功實(shí)現(xiàn)了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的偉大歷史轉(zhuǎn)折。大學(xué)與政府的關(guān)系也立足這一重大轉(zhuǎn)變，特別是大學(xué)在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等方面積極適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求，不斷加以調(diào)試和拿捏，保證了大學(xué)改革和社會(huì)發(fā)展同頻共振，確保大學(xué)始終充滿生命力和創(chuàng)造力。

二是必須分步驟、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進(jìn)行我國大學(xué)與政府關(guān)系變革，堅(jiān)持改革力度和社會(huì)可承受程度的統(tǒng)一，切實(shí)維護(hù)高校穩(wěn)定與發(fā)展。大學(xué)與政府關(guān)系事關(guān)我國政治體制改革。對于政治體制改革，鄧小平同志曾強(qiáng)調(diào)：“這個(gè)問題太困難，每項(xiàng)改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會(huì)遇到很多障礙，需要審慎從事。”[6]因此，大學(xué)與政府關(guān)系改革，方法要細(xì)密，步驟要穩(wěn)妥，既要敢于擔(dān)當(dāng)，以壯士斷腕的決心堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，又要講究策略方法，因地制宜、試點(diǎn)先行、積微成著，漸進(jìn)式推進(jìn)，努力取得改革新突破。30多年的實(shí)踐說明，高校擴(kuò)大自主權(quán)不是抽象的、盲目的、無序的，而是具體的、歷史的、有序的。擴(kuò)大高校自主權(quán)要與高校提高自身治理能力相結(jié)合，只有高校形成了比較完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，才能具備用好自主權(quán)的條件、能力和品格，這就要求政府放權(quán)與高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度同步進(jìn)行。

三是必須把大學(xué)與政府關(guān)系變革同提高黨在高等教育領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)水平結(jié)合起來。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是我國基本國情和高等教育辦學(xué)宗旨所決定的，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和遵循教育規(guī)律的統(tǒng)一。大學(xué)與政府關(guān)系的每一次優(yōu)化，都是在發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用下實(shí)現(xiàn)的，都是在始終堅(jiān)持正確的政治方向基礎(chǔ)上取得的。事實(shí)證明，大學(xué)與政府關(guān)系的變革必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)黨的基本理論和教育路線確定改革的決策部署，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

三、平衡與張力：完善大學(xué)與政府關(guān)系之路

當(dāng)前，從總體上說，我國大學(xué)與政府關(guān)系已經(jīng)開始步入良性互動(dòng)軌道，但還依然存在問題，甚至潛伏諸多矛盾。由于歷史的巨大慣性，政府部門對高校管得過多過細(xì)的越位現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，保障高校按照教育規(guī)律辦學(xué)的機(jī)制還不成熟。因此，落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)還是一個(gè)沒有完成的任務(wù)，還處在現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)的狀態(tài)。搞好這項(xiàng)改革，不是簡單地在政府與學(xué)校之間進(jìn)行權(quán)力劃分，正如著名法學(xué)家羅豪才在論述行政法時(shí)認(rèn)為：“現(xiàn)代行政法既不是管理法，也不是控權(quán)法，而是保證行政權(quán)與公民權(quán)處于平衡狀態(tài)的平衡法。”[7]大學(xué)與政府的關(guān)系也應(yīng)如此，總的目的是形成既有利于知識(shí)生產(chǎn)又有利于國家發(fā)展的管理體制，也就是說在知識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和政治標(biāo)準(zhǔn)、大學(xué)理念和國家導(dǎo)向、大學(xué)治理和更好發(fā)揮政府作用上達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡、基本對稱的關(guān)系。

第一，政府簡政放權(quán)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督并重：大學(xué)和政府關(guān)系不清，原因固然很多，但追根溯源，主因不在大學(xué)本身，而在于政府及其教育行政管理部門，政府在公共治理中管得過多的問題仍然比較突出，缺位、越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，制約了學(xué)校辦學(xué)的主體性、社會(huì)參與的積極性。因此，政府下一步要激發(fā)自覺意識(shí)和能動(dòng)性，把簡政放權(quán)作為自我革命的“先手棋”和提高治理能力的“當(dāng)頭炮”，凡是由學(xué)校能自主決定的事項(xiàng)一律下放到學(xué)校。只有該簡的簡，該放的放，才能激發(fā)學(xué)校和社會(huì)的需求潛力和發(fā)展動(dòng)力。也就是說，“政府部門絕對不能再像迄今為止的那樣，擺出全能型、萬能型的架勢，將教育改革的設(shè)計(jì)者、指導(dǎo)者、管理者、監(jiān)督者、調(diào)控者、評價(jià)者等多種角色集于一身。”[8]當(dāng)然，政府簡政放權(quán)不是說對大學(xué)不聞不問、放任自流，而是要更好地發(fā)揮政府作用。同時(shí)，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)要全面規(guī)范政府權(quán)力，約束行政管理機(jī)關(guān)客觀上存在的權(quán)力任意性、蠻橫性。高等教育學(xué)家德里克·博克曾說：“總的看來，如果政府隨意地改變自己作出的決定，左右大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)，其結(jié)果將會(huì)損害高等教育的質(zhì)量。”[9]這就需要充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，加強(qiáng)對《高等教育法》實(shí)施情況的監(jiān)督，以及根據(jù)教育改革的需要加快修改完善法律法規(guī)，對相關(guān)條文不夠具體、明晰之處加以充實(shí)豐富，盡早建立一個(gè)較為完備科學(xué)的高等教育法律法規(guī)體系。其中，根本的一點(diǎn)就是公平分配政府及其行政機(jī)關(guān)和大學(xué)的權(quán)利義務(wù)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，并在此基礎(chǔ)上更加注重全面履行職能，更好發(fā)揮政府作用。

第二，從單向到雙向：幾十年來，大學(xué)與政府關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)，主要是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。在此過程中，大學(xué)屬于矛盾的次要方面，更多地是扮演回應(yīng)、配合的角色，其主體性、積極性還沒有充分挖掘。因此，優(yōu)化大學(xué)與政府關(guān)系，要發(fā)揮政府和大學(xué)“兩個(gè)積極性”。對大學(xué)而言，就要秉承大學(xué)基本理念，承擔(dān)起改革主體的責(zé)任，不斷成為有脊梁、有風(fēng)骨的大學(xué)。一是勇于發(fā)出大學(xué)自己的聲音，結(jié)成有立場、有行動(dòng)、有力量的大學(xué)聯(lián)盟，主動(dòng)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督制約，協(xié)同減少政府不必要、不恰當(dāng)、不合法的干預(yù)。二是適應(yīng)公民社會(huì)多元化的實(shí)際，吸納社會(huì)權(quán)力在大學(xué)治理中的作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，出現(xiàn)了許多社會(huì)組織，這些社會(huì)組織和社會(huì)主體以其擁有的社會(huì)資源對國家和社會(huì)有重要的影響力。在著名法學(xué)家郭道暉先生看來，這就是社會(huì)權(quán)力。他主張要以社會(huì)權(quán)力制衡國家權(quán)力[10]。此點(diǎn)對大學(xué)和政府關(guān)系互動(dòng)也有一定參考意義。在現(xiàn)代大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源已多元化的背景下，社會(huì)組織、營利組織或“第三部門”等成為大學(xué)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。此種狀況就使借鑒“多中心治理理論”成為一種可能，就可以探索建立一種政府、社會(huì)組織和高校等多種主體共同參與大學(xué)治理活動(dòng)的制度安排。在這一制度安排中，政府成為治理體系中的一個(gè)組成部分，其決策就要反映其他利益相關(guān)者的愿望，體現(xiàn)和照顧各方利益，從而政府的任性能得到有效約束和消解，進(jìn)而“就可能徹底改變過去政府對大學(xué)實(shí)行單邊治理的治理模式，形成一種利益相關(guān)者廣泛參與、協(xié)商、合作的共同治理模式。”[11]三是加快建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，奠定敢用、會(huì)用、用好自主權(quán)的基礎(chǔ)環(huán)境與基本體制。在當(dāng)前條件下，大學(xué)要加快建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程，健全以教師學(xué)生代表大會(huì)為基本形式的民主管理制度，完善師生權(quán)利、組織框架、決策機(jī)制、學(xué)術(shù)管理等內(nèi)容，逐步形成依照章程管理學(xué)校的體制和氛圍。

第三，保持平衡與張力：在高等教育史上已經(jīng)形成了多種類型的大學(xué)與政府關(guān)系模式，但是這種關(guān)系模式并非是一成不變的，而是呈現(xiàn)為一個(gè)具體的歷史的過程，總體上就是和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持平衡狀態(tài)。例如二戰(zhàn)后，西方大學(xué)與政府之間的關(guān)系隨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，發(fā)生了深刻的調(diào)整，羅馬傳統(tǒng)大學(xué)開始被賦予了公法人資格和更多的自主權(quán)，盎格魯－撒克遜傳統(tǒng)大學(xué)與政府的關(guān)系則日益緊密。相對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式而言，大學(xué)與政府關(guān)系模式是第二位的。雖然是否有“中國模式”還值得討論，但中國特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展與崛起卻是事實(shí)，與此相伴的中國特色高等教育發(fā)展道路正在形成也是有目共睹。在此背景下，我國政府及其大學(xué)要有一種文化自覺、教育自信，遵循高等教育發(fā)展的自身規(guī)律和高等教育現(xiàn)代化的基本要求，以構(gòu)建政府、大學(xué)、社會(huì)新型關(guān)系為核心，以推進(jìn)“管辦評”分離為基本要求，既積極借鑒西方政治文明和現(xiàn)代大學(xué)制度的有益成果，又絕不照搬固定模式，既不走政府完全控制大學(xué)的老路也不走政府大學(xué)二元對立的邪路，而走出一條大學(xué)與政府既有效平衡又凸顯張力的中國道路。

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