完善我國職務犯罪偵查權監督制約機制的思考

全實

（西南政法大學，重慶401120）

完善我國職務犯罪偵查權監督制約機制的思考

全實

（西南政法大學，重慶401120）

我國職務犯罪偵查權的監督制約機制分為內部制約和外部監督兩部分，從形式上看較為完備，但實踐運作中卻存在許多問題，因此進一步完善我國職務犯罪偵查權的監督制約十分必要。當前應以職務犯罪偵查流程為主線，強化內外監督制約的效力，并對職務犯罪偵查活動實行動態監督。同時還需保障犯罪嫌疑人的訴訟權利，強化律師的辯護權，完善同步錄音錄像制度，建立責任獎懲制度。

職務犯罪偵查權；監督制約機制；現狀；完善

檢察機關是我國的法律監督機關，職務犯罪偵查權是專屬我國檢察機關的特殊權力。檢察機關通過行使職務犯罪偵查權，追究相關公職人員的刑事責任，督促公職人員依法行使權力，從而實現其法律監督職責，確保國家法律正確實施。權力缺乏監督制約，必然產生腐敗。職務犯罪偵查權作為一種特殊的權力，也存在被濫用的可能。從目前我國職務犯罪偵查權的行使情況來看，各監督主體對職務犯罪偵查權的監督制約不到位，職務犯罪偵查權被濫用的現象依然存在。因此，只有不斷加強和完善對職務犯罪偵查權的監督制約，才能確保其合法有效地運行。本文從剖析我國職務犯罪偵查權監督制約機制的現狀入手，明確完善我國職務犯罪偵查權監督制約機制的必要性。他山之石，可以攻玉，通過借鑒國外對職務犯罪偵查權監督制約的做法，筆者提出了完善我國職務犯罪偵查權監督制約機制的對策，以期為保障我國職務犯罪偵查權的合法行使貢獻綿薄之力。

一、我國職務犯罪偵查權監督制約機制的現狀

（一）當前我國職務犯罪偵查權的監督制約機制

近年來，檢察機關為了保證職務犯罪偵查權的正確行使，建立了較為完善的監督制約機制。

1.內部監督制約機制。內部監督制約機制可分為橫向和縱向兩個方面。縱向主要是上級檢察機關對下級檢察機關的領導和監督，橫向則是檢察機關各職能部門之間的相互制約和監督。

（1）上級檢察機關對下級檢察機關的縱向監督。縱向監督主要表現在下級檢察機關逮捕措施的采取必須報上級檢察機關審查決定；不起訴、撤案必須報上級檢察機關批準；線索受理、初查、立案偵查、偵查終結、處理結果都要報上級檢察機關備案；上級檢察機關發現下級檢察機關的決定錯誤的，應及時指令下級檢察機關進行糾正。

（2）檢察機關各職能部門間的橫向監督。我國檢察機關內部堅持“受案、偵查、審捕、起訴”相分離原則，偵、捕、訴由不同的部門負責。案件線索管理中心（舉報中心）負責職務犯罪案件的線索受理、移送和分流；偵查部門（反貪污賄賂局和反瀆職侵權局）專門負責案件偵查；對立案、報捕、偵查和偵查羈押的監督職責由偵查監督部門承擔；公訴部門對是否起訴、不起訴進行審查；控告申訴部門負責對不立案、撤案決定進行復議復查；監所檢察部門對逮捕的變更、撤銷以及是否超期羈押進行監督；財物部門統一管理涉案贓款、贓物；紀檢、監察部門負責查處偵查人員的違紀違法行為。這樣就在檢察機關內部實行案件偵查與線索管理、逮捕審查、偵查監督、起訴、控告申訴、時限審查、贓款財物管理、監所監察與監督工作相分離，形成各部門各司其職，相互制約的格局［1］。

除上述監督制約機制外，檢察機關還通過偵查工作集體決策；偵查部門負責人輪崗；對職務犯罪嫌疑人的訊問全程同步錄音等措施，加強對職務犯罪偵查活動的監督。

2.外部監督制約機制。權力的監督制約模式不外乎有四種，即“權力制約權力”、“權利制約權力”、“輿論監督權力”、“社會監督權力”［2］181。我國通過吸收這四種權力監督制約模式的內核，構建了具有中國特色的職務犯罪偵查權外部監督制約機制。

（1）黨的領導和監督。我國的職務犯罪偵查堅持黨的領導，大案要案需向黨委請示報告；職務犯罪偵查活動依靠各級黨委、政法委和紀委的協調，妥善處理各種復雜問題。黨的領導干部的職務犯罪行為通常由紀委先行調查，然后再轉交檢察機關偵查。

（2）人大及政協的監督。人大及其常委會通過聽取檢察機關的工作報告，選拔任免各級檢察長，對職務犯罪偵查工作進行考察或視察等方式進行監督。這是“權力制約權力”的監督模式。政協委員通過參加黨委和政府有關部門組織的司法調查和檢查活動，應邀擔任檢察機關特約監督員等方式，對職務犯罪偵查活動進行民主監督。

（3）人民法院的監督。人民法院通過審判活動對職務犯罪偵查活動進行監督。其監督方式有：證據審查；要求偵查人員補強證據；宣告被告人無罪等。

（4）犯罪嫌疑人與律師的制約。我國的刑事訴訟法于2012年作了重大修改，加強了對犯罪嫌疑人的權益保護，律師辯護權也得到了極大保障。強化犯罪嫌疑人和律師的辯護權有利于督促偵查人員依法辦案，保護犯罪嫌疑人的合法權益。這是“權利制約權力”模式的體現。

（5）社會輿論的監督。最高人民檢察院每年都會發布當年職務犯罪案件及其偵查工作的簡報。各級檢察機關對于重大職務犯罪案件也會通過媒體進行通報。新聞媒體常對一些公職人員違法違紀行為進行曝光，督促檢察機關職務犯罪偵查活動依法進行。新聞媒體的監督屬于“輿論監督權力”的模式。

（6）人民監督員的監督。為了加強對檢察機關查辦職務犯罪案件的外部監督，最高人民檢察院從2003年開始試行人民監督員制度，并于2010年在檢察系統全面推行。按照規定，人民監督員主要對檢察機關的“三類案件，五種情形”①“三類案件”是指檢察機關擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務犯罪案件。“五種情形”指：應當立案而不立案或者不應當立案而立案；超期羈押；違法搜查、扣押、凍結；應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定；檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等情形。進行監督，提出監督意見。人民監督員制度，是極具中國特色的監督制度，體現了司法民主，是“社會制約權力”模式的體現。

（二）我國職務犯罪偵查權監督制約機制存在的問題

從形式上看，目前我國職務犯罪偵查權的監督制約體制是比較完備的，實踐中也取得了一定成效，但仍存在許多問題。

1.內部監督制約不到位，外部監督缺乏剛性。我國的檢察獨立是指機構整體的獨立，上下級檢察機關之間是領導與被領導的行政管理模式。上下級檢察機關處于同一個系統內，都以控訴犯罪為目的，所以上級檢察機關對下級檢察機關很難進行實質性的監督。檢察機關內部各職能部門處于同一機關，業務上聯系緊密，人員間相互熟悉，礙于工作需要和人情往來，他們之間的監督制約也很難真正落實。外部監督中的人大、政協監督多為非常態化的監督；新聞媒體、人民監督員的監督只是一種輔助性的監督，缺乏強制力，檢察機關擁有較大自由的決定權，因此外部監督缺乏效力。

2.注重事后監督，輕視事前監督。“我國在自偵案件的偵查監督中，檢察機關主要通過審查批捕、審查起訴兩個環節實行偵查監督，這兩個環節實質上只是通過審查偵查結果來進行監督，而通過當事人申訴、控告監督也主要是在當事人獲得自由后，這時違法結果早已發生。”［3］

3.一些具體制度還不完善。比如人民監督員制度和非法證據排除規則。人民監督員制度的依據只是最高人民檢察院的內部規定，缺乏同法律相同的效力；人民監督員的選任條件還不完善，監督效力缺乏強制性［4］。非法證據規則雖已在我國刑事訴訟法中得到了確立，但規定較為籠統，具體內容還需兩高的司法解釋進行細化。

二、完善我國職務犯罪偵查權監督制約機制的必要性

加強和完善職務犯罪偵查權的監督制約機制仍是十分必要的。主要基于以下原因：

（一）“人性本惡”理論和權力的特殊性所決定

權力本質上是一種力量，能夠給權力擁有者帶來利益和享受。西方倫理觀認為，人天生是自私和貪婪的動物，具有追逐和濫用權力的原始沖動。因此，當作為“本惡”的人擁有權力后，就會無限制行使權力滿足自己的私欲，權力存在被濫用的極大危險。英國的約翰·阿克頓勛爵曾言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”法國思想家孟德斯鳩早就指出：“有權力的人容易濫用權力，而且把權力用至有界限的地方才休止，這是一條千古不易的真理。”“要防止濫用權力，就必須用權力約束權力。”防止權力濫用的最好辦法就是加強對權力的監督和制約。為了保證職務犯罪偵查權的合法合理行使，維護公民的正當權利，必須對其進行監督和制約。

（二）職務犯罪偵查權的特點和對傳統觀念的匡正

職務犯罪偵查權具有主動性、職權性、強制性的特點。職務犯罪案件的偵查多是權力與權力的對抗，對抗性越強，權力擴張的本性就越容易被激活［5］。受我國歷史傳統和政治文化等因素影響，人民群眾對公職人員貪污賄賂等犯罪案件深惡痛絕。在社會和民眾的“正義”觀念里，人們通常會對“貪污犯”不按程序偵查和處理的行為采取較為寬容的態度，這樣就容易導致辦案人員在“正義”之名下濫用權力，刑訊逼供。如果不加強職務犯罪偵查活動的監督制約，偵查活動將會陷入以不法懲治不法的惡性循環。

（三）懲治司法腐敗的現實需要

職務犯罪的社會影響十分惡劣，人民群眾對貪污腐敗現象深惡痛絕。與普通犯罪相比，職務犯罪有其特殊性，其犯罪嫌疑人是國家公職人員。他們往往具有較高的學歷，豐富的社會閱歷和經驗，許多人身居領導崗位，擁有較大的權力和復雜的關系網。當他們被調查時，多采取托人求情，金錢賄賂，政治施壓等各種方式阻礙、逃避偵查。有的辦案人員經不住誘惑或者壓力，包庇、放縱職務犯罪。司法腐敗和司法不公會嚴重損害人民群眾的合法利益，破壞司法權威和公信力，制約職務犯罪偵查的目的和功能的發揮。加強和完善職務犯罪偵查權的監督制約，確保監督者自身素質“過硬”，是提高職務犯罪偵查力度和司法公信力，尊重和保障人權，確保司法權力良性運作，促進法治中國建設的迫切需要。

（四）提高職務犯罪辦案質量的內在要求

一些學者和司法官員認為，當前我國的職務犯罪偵查活動對遏制和打擊貪污腐敗現象成效不大。相比公安機關的刑事偵查而言，檢察機關職務犯罪偵查的辦案力量和偵查手段嚴重不足，法律授權較少。如果再強調對職務犯罪偵查活動的監督制約，必然會降低職務犯罪偵查的效率，影響檢察機關打擊職務犯罪的效果。因此，他們主張弱化或架空對職務犯罪偵查權的監督制約。筆者認為，不能以司法實踐中檢察機關打擊職務犯罪活動的成效高低來否定監督制約的存在必要。職務犯罪偵查活動與對其的監督制約并非純粹二元對立的矛盾，而是辯證統一的。加強對職務犯罪偵查活動的監督制約，可以督促偵查人員嚴格依法取證，從而提高職務犯罪案件的偵查質量和勝訴率；反之，缺乏監督制約的檢察機關為了及早破案，可能采取刑訊逼供等非法取證手段，那么到了法庭審理階段，非法證據就可能會被排除，從而導致偵查機關多次補充偵查甚至法院的無罪判決，其最終結果只能是偵查活動的更加低效。重大、復雜案件移送審查逮捕或偵查終結前，可以報經檢察長批準后通知偵查監督、公訴部門派員介入偵查［2］190－193。偵查監督部門和公訴部門可對偵查部門取證和法律適用等問題提出意見，督促偵查部門依法取證。

2.完善黨的領導方式，強化人大及政協對職務犯罪偵查權的監督。對于職務犯罪偵查活動，地方黨委應當依法依紀進行監督，禁止黨委領導干擾職務犯罪的偵查活動。目前人大和政協的監督存在條款過于原則，缺乏可操作性；監督剛性不足，監督權虛置；被監督者法律責任不明，監督權威缺少等問題。可以考慮在人大和政協建立專門的監督機構和監督員，并授予監督員一定的司法性調查權和處理權。不斷完善監督立法，推進人大和政協監督權的法制化。進一步細化人大和政協的監督程序；嚴格被監督者的法律責任。檢察機關應自覺接受人大和政協的監督，主動通報檢察工作情況。在加強人大和政協的監督時，應明確人大和政協的監督與偵查機關獨立辦案的界限，保障偵查活動依法獨立進行。

3.加強審判機關對職務犯罪偵查權的制約。有觀點認為應將檢察機關自偵案件的逮捕決定權劃歸法院。筆者認為應著力對現有的審判機關監督制約機制進行完善，而不能單純將檢察機關的逮捕決定權劃歸法院①主張將檢察機關自偵案件的逮捕決定權劃歸法院的理由是：逮捕決定權是一種裁斷性權力，檢察機關不能同時擁有追訴權和裁斷權。法院與職務犯罪案件的偵查沒有直接利害關系，法院行使逮捕決定權能夠將逮捕決定權與偵查權和起訴權分離，有利于實現控辯平等。這樣既符合刑事訴訟的基本理念和要求，也有利于實現權力制約和程序正義，加強對職務犯罪偵查權的外部監督。筆者認為，不應將檢察機關自偵案件的逮捕決定權劃歸法院，理由如下：如果將檢察機關自偵案件的逮捕決定權交由法院，那么就會出現法院既行使逮捕決定權，又行使審判權，集批捕權和審判權于一身，這樣就會破壞權力之間的平衡和制約。法官如果先前同意了逮捕，那么在審判階段就很難做到公正裁決，因為法官會為了證明逮捕的正確性而做出有罪判決，不利于保障犯罪嫌疑人的權利。另外，將檢察機關自偵案件的逮捕決定權劃歸法院將會涉及憲法和刑事訴訟法的修改，制度成本高，缺乏可行性，也不符合在我國的政治體制和司法體制。。應加強對檢察機關撤訴權的制約，取消法院的撤訴建議權，規定檢察機關撤訴必須得到法院許可，廢除延期審理后法院有權決定撤訴的規定。加強對檢察機關抗訴權的制約，進一步明確抗訴的條件，嚴格限制對被告人不利的抗訴，限制再審抗訴的期限［2］192。

4.重視輿論監督，推行陽光檢務。檢察機關應當高度重視新聞媒體對職務犯罪偵查活動的監督，積極應對和合理引導媒體的報道。媒體對偵查人員違紀違法行為的報道，檢察機關應及時調查，快速回應。陽光是最好的防腐劑。檢察機關應當完善職務犯罪偵查公開制度。明確職務犯罪偵查公開的內容、范圍、途徑和方式；完善主動公開和依申請公開制度［7］。檢察機關定期向人大、政協、新聞媒體和民眾通報有關職務犯罪偵查的工作部署以及偵辦情況。

5.完善人民監督員制度。目前的人民監督員制度只是由最高人民檢察院內部規定的，尚無明確法律依據。應推動人民監督員制度立法。可以將人民監督員在刑事訴訟法中加以規定或者制定單獨的《人民監督員法》。完善人民監督員的選任條件和選任方式，提高人民監督員的素養和能力；擴大人民監督員的監督范圍，提高人民監督員監督的強制效力。

（三）強化律師的辯護權，保障犯罪嫌疑人的訴訟權利

筆者認為，當下加強對犯罪嫌疑人訴訟權利和律師辯護權的保障，不妨從以下幾個方面著手：一是確立自白任意性規則，賦予犯罪嫌疑人不受強迫自證其罪的權利，嚴厲禁止偵查人員采用強制性手段強迫犯罪嫌疑人提供自己有罪的供述。取消刑訴法中關于犯罪嫌疑人、被告人如實供述義務

三、我國職務犯罪偵查權監督制約機制的完善

筆者認為，完善我國職務犯罪偵查權的監督制約機制，應以職務犯罪偵查流程為主線，從強化內外監督制約入手，實現對偵查活動全程的動態監督。同時必須保障犯罪嫌疑人的權利，強化律師的辯護權，完善同步錄音錄像制度，建立責任獎懲制度。

（一）以職務犯罪偵查流程為主線，完善內部監督制約機制

1.加強線索管理和立案監督。筆者建議規定舉報中心接到舉報后，必須將舉報內容錄入信息庫，并報送上級舉報中心備案。設定信息庫的線索只有上級檢察機關才有權刪除，這樣可避免舉報中心“有線索不移送、瞞案不報”的情況。偵查監督部門應當對偵查部門的立案情況進行監督。偵查部門初查后決定立案或不立案的，都應報送偵查監督部門備案審查，偵查監督部門認為偵查部門應當立案而沒有立案或者不應當立案而立案的，有權提出糾正建議，并監督執行情況。

2.完善對偵查活動的監督制約。逮捕是最嚴重的強制措施，因此必須受到嚴格審查和限制。偵查監督部門對需要逮捕犯罪嫌疑人或者延長羈押期限、重新計算羈押期限的，應及時審查并提出意見［6］。強化上級檢察機關對職務犯罪偵查活動的監督，需落實逮捕決定權上提一級制度，逮捕犯罪嫌疑人必須報請上級檢察機關審查決定。上級檢察機關認為下級檢察機關的辦案活動確有錯誤的，應要求其立即糾正。

3.完善審查起訴的監督制約。公訴部門對偵查部門移送起訴或不起訴的案件要進行嚴格審查。對于不符合起訴或不起訴條件的，應及時與偵查部門交換意見，認為應當移送而沒有移送的，應報經分管檢察長同意后建議偵查部門移送起訴。公訴部門認為需要補充偵查的，報經分管檢察長同意后退回偵查部門補充偵查。偵查部門應在法定期限內及時補充偵查。

（二）注重事前監督，強化外部監督的效力

1.完善職務犯罪偵查介入制度。職務犯罪偵查介入制度是發揮事前監督功能的一種重要手段。職務犯罪偵查部門對之規定。二是完善犯罪嫌疑人的合法權利遭侵犯后的救濟程序。“無救濟則無權利”。犯罪嫌疑人、被告人及其家屬、被害人等訴訟當事人對偵查人員在偵查中的不當行為可向法院起訴，法院依法審查并作出是否合法的裁決。適當擴大國家賠償的適用范圍，降低適用的條件。三是進一步強化律師的辯護權。加強對辯護律師的人身安全、身份和執業的保障。可以借鑒國外的“訊問律師在場權”的合理要素，規定律師可以有訊問在場的權利。

（四）充分利用技防優勢，完善訊問同步錄音錄像制度

實行訊問職務犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像可以發揮技防的優勢，實現對偵查訊問全過程的監督，防止訊問過程中出現違法辦案、侵犯人權的行為。當前訊問同步錄音錄像制度還存在許多問題，需進一步完善。一是明確同步錄音錄像的適用范圍，明確規定哪些案件，什么情形下采用同步錄音錄像。二是要對訊問同步錄音錄像制作程序進行規范，明確違反相關程序規定的追責和處罰程序。進一步規范訊問地點，對訊問全程進行錄制，實行審訊、錄制、保存相分離［8］。三是規定對違反錄音錄像規則取得的證據視情況予以排除。

（五）建立責任獎懲制度，提高辦案質量

有責任才有壓力，有壓力才有動力。可從三個方面完善職務犯罪偵查責任獎懲制度：一是完善考核制度，健全評比、記功表彰制度。對于嚴格依法辦案或對偵查貢獻突出的偵查人員應給予記功表彰，多次受獎的，要給予晉級晉職獎勵。二是嚴格違法違紀責任追究機制［9］。對職務犯罪偵查活動要進行實時監控，一旦發生違法違紀行為的，應及時處理；除了追究行為人的責任外，還應追查辦案小組負責人、偵查部門負責人以及分管領導的相應責任。三是加強對違法違紀事件的經驗總結。通過對違法違紀事件的成因分析，并增強對偵查人員的教育管理，從根源上預防違法違紀事件的發生。

［1］姚志清.我國職務犯罪偵查監督機制評析及模式選擇［J］.政治與法律，2006，（4）.

［2］張兆松，張利兆.檢察論叢［M］.北京：法律出版社，2011.

［3］葉曉龍.論檢察機關自偵案件的偵查監督［J］.中國刑事法雜志，2003，（5）.

［4］馮興吾，劉文輝.論職務犯罪偵查監督［J］.中國刑事法雜志，2010，（4）.

［5］王江華，李新.中國檢察（第13卷）［M］.北京：北京大學出版社，2010：50.

［6］朱孝清.職務犯罪偵查教程［M］.北京：中國檢察出版社，2006：255.

［7］張節兵.我國檢察機關職務犯罪偵查權監督制約機制探析［J］.法治論壇，2010，（4）.

［8］張紅梅.檢察機關訊問同步錄音錄像改革的回顧與展望［J］.國家檢察官學院學報，2012，（5）.

［9］朱孝清.我國職務犯罪偵查體制改革研究［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2008：274.

［責任編輯：王澤宇］

Reflection on the Improvement of Supervision and Restriction Mechanism of Chinese Duty Crime Detection Power

QUAN Shi

The supervision and restriction mechanism of China's duty crime detection power is comparatively perfect nowadays, but many problems still exist. Thus, it is of great significance to make further improvement on such supervision and restriction system. Dynamic supervision can be enforced in the process that based on the career crime investigation and intensifying internal and external supervision at the same time.Moreover,measures should be taken to guarantee the rights of the suspect and intensify lawyer's right to defense, improve system of synchronous recording and establish responsibility system of rewards and punishments.

power of duty crime detection;supervision and restriction mechanism;present condition;improvement

DF792

：A

：1008-7966（2014）04-0108-04

2014-04-11

全實（1988-），男，四川遂寧人，2012級偵查學專業碩士研究生。