淺析我國環境稅立法問題

金熙哲

（中國政法大學，北京100088）

淺析我國環境稅立法問題

金熙哲

（中國政法大學，北京100088）

環境稅在西方發達國家有較長的發展歷史。我國長期以來環境稅缺位對經濟社會發展和國際地位提升的負面影響日漸明顯。黨的十八大報告首次單篇論述生態文明，使開征環境稅再次成為人們關注的焦點。霧霾治理、水污染防治、土壤修復的現實壓力也倒逼環境稅改革步伐加快。我國環境稅在立法層次、立法原則和具體制度設計等方面需要進一步完善。

環境稅；立法；環境保護

2012年黨的十八大首次提出生態文明建設并把它寫入新修訂的黨章，美麗中國和中國夢也成為年度熱詞。在這種背景下開征環境稅再度成為公眾熱議的話題。在政策推進和試點進行的同時，環境稅的立法層面工作也應當加快推進。

一、環境稅及其法律特征

（一）環境稅的概念和性質

環境稅也常被稱為“生態稅”或“綠色稅”。它是針對當前越來越嚴重的生態環境問題而提出的一種新的稅種。環境稅的性質是一種補償生態環境遭受破壞的費用。環境稅的本質是國家依據公權力借助于稅收手段對社會財富的二次分配，這種分配的法理依據在于國家對環境資源擁有主權[1]。在關于環境稅的研究中不同學者對環境稅研究的切入點或者說角度不同，因而對環境稅的內涵有著不同的理解。通說認為，環境稅是指國家為了保護環境、合理開發利用自然資源，對實施污染破壞環境、過度開發利用自然資源行為的個人或組織，根據其對環境造成污染破壞的程度以及對自然資源開發利用的程度所征收的專項用于保護環境與資源的稅的總稱。

（二）環境稅的法律特征

1.科學技術性。征收環境稅不論是從立法層面還是征收層面來講都具有鮮明的科學技術性[2]。首先在于環境本身的物理化學屬性保護起來需要大量技術的應用；其次在稅目、稅率設計和污染損害測定計算以及其他方面的牽連上看，也必然涉及一系列的技術問題。

2.稅款專用性。環境稅的價值目標是可持續發展，這也是它的深層基因。這決定了它的重要使命就是為改善環境而服務。環境問題不僅關乎當代人的生存發展，對未來的人類的發展也影響重大。所以，必須強化并以法律的形式固定下環境稅稅款的專用性，使其更好地服務于環境保護和可持續發展，不可挪作他用。因此環境稅稅收是一種專用性稅款。

3.環境保護性。環境稅最為顯著的特征就是環境保護性。環境稅首先是一種稅收，因此增加財政收入也同樣是它的一項基本作用但卻不是它的主要目的。它的主要功能是通過稅收的征收和使用依法規范人們的行為，控制和減少單位和個人對環境的危害。這樣才能更好地實現環境稅保護環境的基本宗旨。

（三）環境稅的歷史發展

1.環境稅的產生階段。環境稅在一開始的時候也被稱為庇古稅。阿瑟·塞西爾·庇古是英國著名的經濟學家，他的代表作是《福利經濟學》。在這本書中庇古率先提出要對危害環境的行為進行征稅，這是一次全新的突破。環境稅剛產生的時候許多國家仍然是以行政管理方式作為治理環境的主要手段，在治理環境中環境稅并沒有受到充分的重視[1]。

2.環境稅的初步發展階段。進入到20世紀60年代，伴隨著科技的進步經濟發展十分迅猛。迅猛變化的還有日益惡化的環境。在這種背景之下環境稅逐漸成為世界范圍內許多國家加緊研究的課題。隨著可持續發展思想的產生，在其推動下環境稅漸漸為一些國家所接受并日益成為實現可持續發展戰略的重要工具之一。但是，在當時除了在污染嚴重的領域得以應用外環境稅并沒有得到大范圍推行。原因是征收環境稅和商業的逐利性之間存在著很深的矛盾。

3.環境稅的全面發展階段。20世紀90年代在國際社會的積極推動下環境稅已經取得了飛速的進展并取得了大量的研究成果。在此期間許多國家的環保政策顯示，越來越多的間接措施正漸漸取代直接的干預手段成為政府的首選。慢慢地，各個國家開始認識到環境稅法律制度的發展和完善的重要性。在歐洲一些國家已經從零散的環境稅立法開始進入到對本國稅收法律制度進行全面地、徹底性改革，實現稅制“綠化”的階段。

二、我國環境稅立法的必要性

（一）內部因素

1.解決環境污染嚴重的問題。有研究表明，每年由于環境污染和生態的破壞給我國帶來的直接和間接經濟損失達到了國內生產總值的近一成。就全國范圍而言，目前主要污染物的排放在總量上還是居高不下。在嚴峻的環境形勢面前要遏制住環境污染和生態破壞，消除其不良影響就必須采取有效措施，其中盡快開征環境稅是一個剛性選擇[2]。

2.解決環保經費不足的問題。最近幾年政府逐年加大環保經費的投入，但仍填補不了巨大的資金缺口，環保工作舉步維艱。我國若能借鑒西方發達國家的做法征收環境稅并專款專用，使得環保經費有穩定的來源則無疑為環境保護和改善以及可持續發展注入新的活力。

3.解決環境收費混亂的問題。縱觀我國環境資源領域內的財政制度以費為主政出多門管理混亂。我國的環境收費制度正越來越飽受質疑。要解決目前這種混亂局面環境稅立法就必須加緊推進。

（二）外部因素

1.阻擊國外污染物的需要。經濟全球化的今天，發達國家也在努力解決本國環境污染問題，通常做法是將國內的污染行業或者產品向外國轉移、生產。我國的環境標準相對較低，且作為發展中國家承擔的減排任務少；而另一方面發達國家的減排任務嚴峻且費用高昂。因此，我國很容易成為國外污染企業甚至污染物的轉移目的地。通過環境稅立法提高環境標準，可以有效阻止國外污染物向國內轉移。

2.融入國際經濟的需要。1992年聯合國環境與發展大會通過了《關于環境與發展的里約宣言》。該《宣言》呼吁各國制定關于污染和其他環境損害的責任，和賠償受害者有關法律，并要求各國應該努力促使內部負擔環境費用。一些西方發達國家據此建立起有關污染的防治、生態環境的保護的專門性稅法。而我國卻仍采用相關法律中規定一些輔助性的環境保護費用的做法。我國是WTO成員國，依據WTO協議相應完善國內法律制度是一項我們應當履行的國際義務。開征環境稅不僅是履行國際義務，更有助于我國企業生產的產品融入國際市場，阻止那些容易使環境遭受污染的國外產品在我國肆虐橫行，從而保護我國環境。

3.應對新貿易保護主義的需要。當今世界正處于波瀾壯闊的全球化進程中。許多國家對從其他國家進口的產品制定了相當嚴格的環境標準，從而實現對可能造成環境損害或威脅的產品的限制乃至禁止，以維護本國的環境利益。簡單地說，一國出口的產品由于缺少相應法律制度的規制，它的生產成本中不包括損害環境的成本，總成本的降低使得產品可以有一定的價格優勢沖擊進口國市場。作為應對措施進口國會對這些產品征收反傾銷稅。這種貿易保護主義對我國的一些外貿產業產生了不小的沖擊。

三、國外環境稅立法

美國《二氧化硫法案》規定，稅率根據各地二氧化硫的濃度達到不同的等級而不同。具體為達到一級標準的地區,每排放一磅硫征收15美分；達到二級標準則按每磅硫10美分征稅；二級以上地區則免征硫稅。這樣的安排有利于促進生產者改進技術選擇更為清潔的原材料和能源。1987年國會相繼建議對一氧化硫和一氧化氮的排放進行征稅。逐漸地，美國建立起較為完善的環境稅體系。

在整個世界范圍內，德國的水污染稅制度算是比較健全的。德國自1981年開征環境稅。它以單個市民一年的污染額度為一個單位實行一個稅率。自開征以來水污染稅的年稅額達到20億馬克以上，這樣一筆不小的稅收收入除了用于支付管理支出外，其余部分大都用于修建環保設施、清潔技術的研發應用、相關人員的培訓等，很好地實現了對環境稅稅收的專款專用，也因此獲得了巨大的效益。

四、我國環境稅立法若干問題的建議

（一）立法層次問題

根據我國《憲法》和《立法法》規定，征稅的事項只能以法律的形式加以確立。顯然，要開征環境稅就必須制定或修改法律。因此環境稅立法最好是通過全國人大或全國人大常委會經法定程序制定頒布專門法律。唯有如此，才能盡快結束混亂的環境稅費體系，有力掃除生態文明建設中的阻礙，構建更為完善的稅制。其他的國務院行政法規或部頒規章都無法從根本上解決目前所面臨的環境問題，只能是治標不治本的延緩政策或者前期準備，最終還是要通過全國人大或全國人大常委會以法律形式加以固定。

（二）立法原則問題

環境稅的基本原則是指，在環境稅法律制定、實施、解釋等過程中貫穿其中的必須堅持的基本指導思想和基本準則。在國外經過多年的環境稅立法實踐一些重要的立法原則正越來越受到人們的普遍認可和接受。對這些寶貴經驗和優秀成果我們要積極借鑒和發揚，立足我國國情確定適用于我國需要、體現中國特色的基本原則，用以指導我國的環境稅立法和環境稅制度設計。

1.稅收法定原則。稅收法定原則是稅法的一項重要原則。環境稅同樣不能例外。目前，我國現有的環境收費制度過于分散繁雜，要改變這一狀況更要堅持稅收法定原則。其基本要求是：環境稅的征稅主體、納稅主體、征稅對象、稅率、繳納方式、期限、稅收減免、爭議解決途徑、責任追究等內容都要通過法律將其確定下來。只有這樣，才能確保在各個環節都能依法進行實現公平正義。

2.稅收公平原則。稅收公平原則是指，環保稅的開征要根據每個納稅人的污染行為、經濟狀況公平合理征收，所有依法應當繳納稅款的納稅人都在法律面前一律平等不得遭遇不公正的對待。稅收公平并不等同于稅收平均。公平是考慮差別基礎上的公平，只有按照污染的輕重不同確定稅率輕重不同才是真正的稅收公平。環境是大家共有的人人都對環境負有責任。

3.稅收中性原則。稅收中性原則的出發點是保護納稅人的利益，努力做到不讓納稅人承擔過多的經濟風險，也是為了讓環境稅可以更為順利地推行。根據稅收中性原則，納稅人繳納環境稅之后可以通過補償、補貼等形式或者以減少其他相關類型稅收的方式從政府那里獲得補償。同時、避免征稅重復。這樣可以減少納稅人的負擔，把環境稅的負面影響降到最小。

4.稅款專用原則。現階段我國環保基金不足的問題還不能在短期內解決，設立專項基金有利于污染的治理和環境的保護、改善。只有我們確立和堅持稅款專用原則，把環境稅稅款全額用于支付環境保護方面的開支，才能使環保資金有充足的穩定的來源，推動環保事業健康穩定發展。因此要綜合考慮整個國家或地區的總體環境狀況，在宏觀水平上確立專款專用原則。

5.循序漸進原則。環境稅比較先進的西方國家無一例外地選擇了一種循序漸進、穩妥推進的發展路徑。循序漸進原則是它們在構建本國環境稅制度時普遍遵循的一項基本原則。我國開征環境稅要結合自身國情先局部個別、再廣泛普遍，穩扎穩打、逐步推進，在時機成熟時再考慮系統完備的環境稅立法。然后再根據時代發展變化逐步將其完善和發展。

6.生態保護原則。環境稅與其他稅種的不同之處在于，它有力地反映了人類治理污染、保護改善環境的堅定決心和良好愿望。我們呼吁環境稅立法就是為了更好地規制人們的環境污染損害行為，更好地保護生態環境和自然資源的合理開發利用，更好地保障后代發展的權利不受當代人的剝奪和侵犯。因此，我們要在環境稅中樹立生態保護觀念，在利益沖突面前環境稅要優先保護環境利益。

（三）具體制度設計問題

建立一個完備合理的環境稅稅制，不僅需要正確的指導思想和基本原則的規范指引，更為關鍵的是，建立符合社會發展需要的制度體系。

1.調整現行稅制中不利于環境保護的稅種。一是資源稅，對于資源稅，除了擴大征稅范圍還應提高稅率。目前，我國資源稅稅率還是過低，納稅人為自己污染環境的行為而付出的代價不足以扭轉行為人的經濟行為。因而，應當適當提高資源稅稅率，這樣有利于更好地保護環境和資源。二是消費稅，針對消費稅，首先是要適當擴大征稅的范圍，把一些環境污染較為嚴重的消費品納入消費稅征稅范圍[3]。其次，是對石油制品中是否含有鉛、硫等污染物質而實行區別標準，區別對待，以促使生產者改進技術，開發生產清潔能源，減少碳硫重金屬等污染物的排放量。再次，是在農業領域內開征必要的消費稅如化肥等農業生產資料。這樣，有利于保護農業的生態安全和食品安全。最后，也是應當提高稅率以適應經濟社會的發展變化。特別是對一些對不可再生資源消耗大的產品應當課以重稅。

2.改革排污收費制度。目前，我國排污收費制度正顯露出越來越多的不合理，急需改進的地方。比如財政管理不透明、資金監管混亂等。改革排污收費制度的第一要務是對排污收費實行規范化管理，資金收支透明，使其在預算中盡快反映出來。要實現規范管理需從以下幾方面入手：第一，對排污收費標準進行改革。綜合考慮多因素進行收費，實行零起點收費。讓排污費提高到排污者支付不起，不敢亂排污或者主動治理污染的水平。第二，強化監督。首先是要加強行政管理層面的監督和負責，其次是通過制度設計讓人民群眾、企事業單位的監督常態化。第三，改革排污費用途安排。設立專門基金切實做好專款專用的工作。第四，強化法律責任。嚴抓管理部門和工作人員在事故中的責任和稅款使用的透明公開，堅決加大對不法行為的打擊力度。

3.開征獨立型環境稅。2005年國家曾提出過三種環境稅方案：一種是獨立型環境稅方案；一種是融入環境稅方案；還有一種是稅費方案。筆者認為第一種方案最好。在還沒有獨立的環境稅的情況下，采用這種選擇更有利于環境稅活力的釋放，更適合我國的實際情況更好地促進社會發展。

第一，碳稅。在資源稅的基礎之上,對含碳、硫、氮的燃料進行征稅，把它納入到環境稅體系中。近幾年，越來越頻繁的霧霾天氣使得征收碳稅越受到人們的熱議。因為碳是所有燃料中產生熱量的主要物質，也是環境中過多的二氧化碳的主要來源，征收碳稅不僅可以減少空氣中的二氧化碳的濃度，也有利于順帶減輕燃料中硫和氮的排放量，可謂一舉多得。

第二，垃圾稅。不同地區的垃圾、不同處理方式的垃圾應當分別制定有差別的固定稅率，從量計征。人們常說垃圾有時候是放錯了地方的寶，只要恰當處置垃圾還是有可能變廢為寶的。因此，可以視情況區別對待。

第三，水污染稅。我們都知道，地球上擁有廣闊的海洋，但淡水資源是十分稀缺的。而且，隨著科技的進步，海洋的污染問題也是十分嚴重。為了人民的生命健康和人身安全，征收水污染稅是我們必須邁出的堅實一步。水污染稅當從量征收，這樣才能切實控制污染物的排放保持水體健康。

［1］孫天華.關于環境稅立法的思考［D］.廣州：華南理工大學，2011.

［2］叢中笑.環境稅論略［J］.當代法學，2006，（6）.

［3］王曦，秦天寶.關于入世后的環境保護法律對策［J］.上海環境科學，2001，（1）.

［責任編輯:李 瑩］

On China's Legislation of Environment Tax

JIN Xi-zhe

Environmental taxes has a long history in western developed countries.The negative impact of the long absence of environmental tax in China's economic and social development and international status risen has gradually obvious.Report of the party's18 first single discusses the ecology civilization,and levying environment tax has once again become the focus of attention.Smog control,water pollution control and remediation of soil pressures have forced environmental tax reform was accelerated.Environmental taxes in China should be further improved at the legislative level,the legislative principles and specific system design.

Environmental taxes;Legislation;Environmental protection

DF01

：A

：1008-7966（2014）04-0008-03

2014-05-13

金熙哲（1974-），男，黑龍江海倫人，博士研究生，黑龍江省司法廳干部警務處副處長。