非全日制用工工傷保險制度的困境及其解決

根據《中華人民共和國勞動合同法》第68條規定，我國關于非全日制用工的定義主要采用時間限制標準，工作時長符合該標準的即為非全日制用工，具體標準又分為日工時和周工時。盡管非全日制用工形式與全日制用工形式在工作時間上的要求有所不同，但其在實質上仍符合勞動關系基本特征。相比全日制勞動關系具有的較強的人格從屬性、經濟從屬性及組織從屬性，非全日制用工方式則更加靈活，具體表現為：其一，勞動關系主體變化?！肮椭鞒霈F了分化，一個勞動者受到多個雇主控制”,①董保華：《論非標準勞動關系》，載《學術研究》2008年第7期，第53頁。每個雇主都有權對同一勞動者進行指揮監督、組織管理。勞動者自主分配勞動力，形式上表現為分割工時，“從一而終”的傳統就業觀念正在改變。勞動者有最大的自由和彈性選擇合適的一家或幾家用人單位并向其提供勞動，并可以通過工時分配最大程度自愿就業。其二，勞動關系穩定性降低。“雇員越來越習慣于變換雇主和經歷周期性的失業?！雹赱英]菲力普·李維斯、阿德里安·桑希爾、馬克·桑得斯著：《雇傭關系——解析雇傭關系》，高嘉華、曹金華、鄧小濤、聶婷等譯，東北財經大學出版社2005年版，第47頁。勞動者的流動性削弱了雇主的控制。相應的，雇主也不愿多花費財力對這部分流動勞動力的人力資本進行投資，勞動者技能的提升及未來發展需要其自身的努力，故而很難對某一用人單位產生歸屬感。其三，法律對于非全日制用工方式規制采取寬松政策。如建立非全日制勞動關系可以不簽訂書面勞動合同，雇主可以隨時終止用工，無需支付經濟補償等。

根據非全日制用工工時標準，筆者對《2013年中國勞動統計年鑒》采用時間標準即日工作時間不超過四小時、周工作時間不超過24小時，選擇以周工作時間為統計單位的數據進行觀察。根據周工作時間（小時）為1—8、9—19、20—39、40—48、48+的分類，觀察周工作時間（小時）1—8、9—19兩個區間的城鎮就業人員，粗略估計2012年至少有1.7%的城鎮就業人員從事非全日制工作，①見《2013年中國勞動統計年鑒》表1-62，按行業、性別分的城鎮就業人員工作時間構成中每周工作1—8小時及9—19小時的城鎮勞動者人數占總城鎮就業人員人數比分別為0.5%和1.2%。非全日制用工多見于農林牧漁業、服務業、建筑業②同上表，每周工作時間構成在1—8小時及9—19小時的城鎮勞動者中，按行業所占人數比排序前幾位分別為：農、林、牧、漁業，居民服務、修理和其他服務業，房地產業，建筑業，信息服務業，餐飲和住宿業。，這些行業因與生活息息相關，其中牽涉人、事、物較為繁雜，其傷亡人數也不容小覷。香港地區數據表明，③見《2011年中國勞動統計年鑒》表12-9，分行業職業傷害情況。死亡率占到前幾位的行業分別為建筑業、電力、天然氣及水、交通運輸和倉儲、制造業。但是從受傷人數上看，受傷人數最多的行業為批發零售和餐飲、旅館業，其次是團體、社會和個人服務，再者為建筑業。澳門地區數據表明，④見《2011年中國勞動統計年鑒》表13-9，分行業職業傷害情況。受傷人數占到前幾位的行業為旅館及餐飲業、建筑業、批發零售及修理業。臺灣地區數據表明，⑤見《2011年中國勞動統計年鑒》表14-6，分行業職業傷害情況。受傷人數占到前幾位的行業為制造業、建筑業、批發零售和餐飲、旅館業、團體、社會和個人服務業。由此可見非全日制勞動者面臨的勞動風險應當受到重視。

從現行法律規定看，非全日制勞動者已經被納入到工傷保險制度的保護之下。盡管非全日制用工具有的某些特性，可能會引起其在保險繳納、賠付和漏繳責任等方面與《社會保險法》的規定不協調，但是這些不協調都可以在《社會保險法》及其配套法規的框架內得以解決。因此容納非全日制勞動者參加工傷保險，享受工傷保險待遇，不僅具有理論上的合理性，也具有實踐上的可操作性。

一、非全日制勞動者工傷保險征繳困境及其解決

（一）征繳困境：流動性與程序化管理不協調

1.繳費途徑單一，申報周期固定造成申報難

工傷保險由國家強制向用人單位征收，由用人單位獨立按照本單位職工工資總額，根據社保經辦機構確定的費率繳納。繳費單位必須按月向社會保險經辦機構申報應繳納的保險費數額，經其核定后，在規定的期限內繳納工傷保險費。具體為“用人單位應當自用工之日起三十日內為其職工向社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記?！雹蕖吨腥A人民共和國社會保險法》第58條第1款。這一規定極易造成非全日制勞動者無法主動申報工傷保險的困境：即工傷保險的賬戶僅以用人單位為主體，而非全日制勞動者在一個月內可能頻繁流動，其所享有的自主申報途徑在此無法實現，⑦《中華人民共和國社會保險法》第58條第2款，自愿參加社會保險的無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加社會保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員，應當向社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記。工傷保險費的征繳仰賴用人單位的參保登記和保險費數額申報，⑧《社會保險費申報繳納管理規定》第8條，用人單位應當自用工之日起30日內為其職工申請辦理社會保險登記并申報繳納社會保險費。未辦理社會保險登記的，由社會保險經辦機構核定其應當繳納的社會保險費?；谀壳爸挥胁豢煽沽δ茏鳛檠悠谏陥蟮睦碛?，⑨《社會保險費申報繳納管理規定》第9條，用人單位因不可抗力，不能按期辦理繳費申報的，可以延期申報；不可抗力情形消除后，應當立即向社會保險經辦機構報告。社會保險經辦機構應當查明事實，予以核準?？赡茉斐缮陥笾芷趦攘鲃拥膭趧诱叽嬖诼┍５目赡?。再者由于工傷保險與勞動關系的緊密結合，在實際的核準中勢必會涉及相關勞動關系的證明問題，缺乏強有力的書面證據往往阻礙了勞動者維權目的的實現。

2.信息更新滯后造成查詢難

依據《社會保險法》第37條的規定：“社會保險經辦機構應當及時、完整、準確地記錄參加社會保險的個人繳費和用人單位為其繳費，以及享受社會保險待遇等個人權益記錄，定期將個人權益記錄單免費寄送本人”。雖然依照現行法律規定，我國已實現全國統一的個人社會保障號碼①《中華人民共和國社會保險法》第58條第3款，國家建立全國統一的個人社會保障號碼，號碼為公民身份號碼。，但對個人社會保障記錄還亟待完善。根據筆者對部分地區的調查，僅在北京市、合肥市等實現了社保賬戶五險合一地區的勞動者可以在其個人社保賬戶中的月結項目明細中查詢到工傷保險繳費的記錄。尤其是當非全日制勞動者存在多個雇主時，部分雇主欠繳工傷保險費的情況將很難被察覺；雇主的變動所帶來的不能及時參加工傷保險登記的可能性將意味著勞動者將在個人權益記錄中缺少該項險種記錄。

（二）解決征繳困境的對策

事實上這種困境的解決方案隨著《社會保險法》及相關配套法規的制定、施行和修改已經初見框架。解決征繳困境，可以采取以下對策。

1.建立“兩條線”管理模式。兩條線指的是設立企業內部機構和社保經辦機構兩個管理主體；實行社保經辦檔案與個人權益手冊兩條權益信息記錄查詢方式。在這種模式下，用人單位將要承擔制作內部工傷保險征繳記錄留存并備份給非全日制勞動者的義務，而非全日制勞動者將能在社保賬戶記錄中看到所有單位為自己繳納工傷保險費的情況，同時還可持有單位為自己繳納社會保險的內部繳費記錄。當勞動者調動工作崗位時，其所持有的記錄隨之轉移、更新，社保經辦機構的記錄將在下一個用人單位為其登記社會保險時更新。詳言之：

（1）用人單位將其為申報周期內結算工資的非全日制勞動者繳納的工傷保險費設為專項支出標注在賬目明細中并列明勞動者姓名、工資數額、工傷保險費。每次結算工資均做上述統計，并將相應記錄文件告知勞動者，于月結劃賬時將該賬戶中累計金額列入單位賬戶一同繳納給社保機構同時附上相應記錄文件供社保經辦機構審閱。

（2）社保經辦機構將記錄文件納入單位繳費記錄，并將工傷保險繳費情況也錄入個人繳費記錄，負責制作并保存“個人權益記錄”，②《社會保險個人權益記錄管理辦法》第2條，本辦法所稱社會保險個人權益記錄，是指以紙質材料和電子數據等載體記錄的反映參保人員及其用人單位履行社會保險義務、享受社會保險權益狀況的信息。定時將個人權益記錄單發給勞動者。③《社會保險費申報繳納管理規定（草案）》第16條，社會保險經辦機構應當為用人單位和職工建立繳費記錄，每年至少一次將繳費情況告知用人單位和職工，并負責繳費記錄的安全保密和保存完整。用人單位和職工有權按照規定查詢繳費記錄。前者所稱記錄文件指結算工資時職工本人應得工資數額，及所有單位應為其繳納的工傷保險費的金額等。在申報周期內只要用人單位記錄文件中有記錄，即視為該勞動者已參加工傷保險。申報過后則以社保經辦機構繳費記錄為準。用人單位以該非全日制勞動者在本單位一個月內累計應得工資的總額作為其本人工資，用人單位據此支付相應的工傷保險待遇。工傷保險基金以一個月內勞動者所有本人工資總和為標準支付相應工傷保險待遇。此處“本人工資”在《工傷保險條例》第64條精神的引導下應當認為是勞動者發生工傷或遭受職業病損害的當月應當為其繳納工傷保險費的各個用人單位，在社保經辦機構參保時登記在其名下的所有繳費工資的總和。

2.加快改進社會保險信息系統，實現工傷保險基金省級統籌。《工傷保險條例》第11條規定：“工傷保險基金逐步實行省級統籌?！薄渡鐣ｋU法》第75條規定：“全國社會保險信息系統按照國家統一規劃，由縣級以上人民政府按照分級負責的原則共同建設?！睂崿F工傷保險基金的統籌有利于厘清多個雇主間的責任，保護非全日制勞動者的合法權益，實現對工傷職工最大限度的救濟。

二、非全日制勞動關系工傷保險賠付困境及其解決

（一）寬松政策與工傷風險分配不協調

“相比較于全日制勞動者，對非全日制用工勞動者的保護需求在某些方面比較少。盡管對他們的保護是不可或缺的?！雹賈ller/Loritz/Hergenr der,Arbeitsrecht,6.Auflage,C.H.Beck,2008,S39.勞動者更大的自由性及雙方從屬性的弱化注定更加強調公平而非加重強勢資方義務。工傷保險作為一種保障勞動者權益、分散企業風險，促進社會經濟協調穩定發展的制度安排，只有符合時代發展的要求才能順利推行并實現其作用。秉承對非全日制用工寬松管理的政策，需要在以全日制用工為藍本的工傷賠付內容上有所調整。

（二）解決賠付困境的對策

在繳納工傷保險前提下，根據《社會保險法》第39條的規定，結合非全日制用工特點，我們認為用人單位應當承擔以下工傷待遇賠付責任：

1.五級、六級傷殘職工按月領取的傷殘津貼。用人單位對于勞動者所受勞動傷害承擔無過錯責任，傷殘津貼作為對勞動者傷殘的補償應當為所有傷殘職工享受，雖然非全日制勞動者工作時間短，流動性大，但“雇傭人對于受雇人負有保護之義務，此義務與受雇人之忠實義務相對立，有勞動契約之身份的關系所生之特別義務。即雇傭人對于受雇傭人之生命健康等應加以庇護”②史尚寬著：《勞動法原論》，臺灣正大印書館1978年版，第45頁。，故而不能減少用人單位應承擔的責任。

2.發生工傷單位與工傷職工終止或者解除勞動合同時，勞動者應當享受的一次性傷殘就業補助金。非全日制用工的勞動關系雙方可以隨時解除合同且用人單位無需支付經濟補償金。而在與工傷職工解除勞動合同時，用人單位則有義務支付一次性傷殘就業補助金。非全日制用工的靈活性及便捷性決定了勞動力的流動性，而工傷勢必影響非全日制勞動者的擇業，甚至使其長期處于失業狀態，規定用人單位需承擔解除合同的就業補助金一方面可以緩解工傷職工的生存壓力，同時也有利于抑制用人單位解除工傷非全日制勞動者勞動合同的任意性，提高其履行勞動保護義務的意識。

在用人單位未為非全日制勞動者繳納工傷保險的情況下，其所應參照支付的保險待遇則應當包含所有工傷保險基金應支付待遇項目及用人單位應支付待遇項目?？紤]到非全日制用工的特色，更加突出勞動契約的合意性，因而在工傷待遇支付問題上，在不違反法律規定的前提下，應當允許非全日制勞動者與用人單位協商一致，達成一次性支付協議。應當注意到，此時的一次性支付協議不僅僅體現私法自治，更應當依強制力傾斜保護勞動者權益?！疤葘⑺椒ㄗ灾卧獠粍拥芈鋵嵱趧趧雨P系中，實會造成勞工勞動存續保護利益（Bestandsschutz des Arbeitsverhatnisses）或勞工存續保障請求權（anspruch auf bestandsschutz）與雇主企業經營保護利益（undernehmenschutz）基本權無可避免之沖突問題，如此在完全未干涉之前提下，反將導致雇主恣意行使解雇權利之不公平、不爭議之窘惡?；趧趧诱咛貏e保護之必要性，契約自由原則上自然必須給予特別限制?！雹坂嵣性骸?勞動合同法>的功能與制度價值分析》，載《深圳大學學報》2008年第3期，第75頁。一次性支付與長期支付并存，推進工傷職工社會化管理可以作為今后的改革方向。

三、非全日制勞動關系工傷保險費漏繳的責任分擔

《工傷保險條例》第62條規定：“依照本條例規定應當參加工傷保險而未參加工傷保險的用人單位職工發生工傷的，由該用人單位按照本條例規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。用人單位參加工傷保險并補繳應當繳納的工傷保險費、滯納金后，由工傷保險基金和用人單位依照本條例的規定支付新發生的費用。”《社會保險法》第41條④《社會保險法》第41條，職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險經辦機構可以依照本法第六十三條的規定追償。規定了用人單位未依法繳納工傷保險費的情況下工傷保險基金的墊付制度，即職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇；用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付；從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還；用人單位不償還的，社會保險經辦機構可以依法追償?！渡鐣ｋU法》第42條規定了第三人原因造成工傷情形下的先行支付制度，即由于第三人的原因造成工傷，第三人不支付工傷醫療費用或者無法確定第三人的，由工傷保險基金先行支付；工傷保險基金先行支付后，有權向第三人追償。前者屬于法定的墊付義務，“后者屬于保險代位權的先行支付義務，是以社會保險法律關系的存在為前提的。倘若無社會保險法律關系的存在，則同樣有前者一樣的問題?！雹汆嵣性骸豆ｋU條例的新近修改與理念更新》，載《中國工人》2011年第4期，第22頁。另2011年7月1日施行的《社會保險基金先行支付暫行辦法》第8條規定：“用人單位未按照第7條規定按時足額支付的，社會保險經辦機構應當按照社會保險法和《工傷保險條例》的規定，先行支付工傷保險待遇項目中應當由工傷保險基金支付的項目?！庇缮鲜龇l可知，目前對于用人單位未為勞動者繳納工傷保險的情況主要的解決原則可以簡述為：“誰漏誰補繳，誰漏誰賠償”，用人單位漏繳須支付勞動者全部應得工傷保險待遇項目，用人單位怠于支付的，工傷保險基金應先行支付應屬于工傷保險基金支付的待遇項目，再向用人單位追償。工傷保險基金以其“應得本人工資”為基數標準支付待遇，此處“應得本人工資”指的是勞動者發生工傷或遭受職業病損害的當月應當為其繳納工傷保險費的各個用人單位，在社保經辦機構參保時登記在其名下的所有繳費工資的總和。由于非全日制用工存在多重勞動關系，依據繳費情況的不同，責任的分擔會有所差別。茲舉一例，假設非全日制勞動者甲分別與A、B、C 三家用人單位形成勞動關系，甲遭受工傷。所謂“誰漏誰補繳、誰漏誰賠償”指的是，三家公司任何一家或幾家存在漏繳工傷保險費的情況，那么無論漏繳者是不是發生工傷事故的直接單位，它都應當就其漏繳保險費給勞動者造成的工傷保險待遇的損失向工傷職工作出賠償，而后再為其補繳工傷保險費。如果它恰巧是與工傷直接相關的單位，那么其還需再承擔由用人單位支付的工傷保險待遇。當用人單位不支付保險待遇時，工傷保險基金先行支付待遇所依據的本人工資，也應當采取“應得本人工資”，其支付后分別向一家或幾家用人單位追償。

以“應得本人工資”作為工傷保險待遇賠付標準的理由主要在于，從甲的角度看，在社會保險基金賬戶中包含著A、B、C 三家用人單位分別為甲繳納的工傷保險費，那么當甲在任何一家單位遭受工傷時，雖然其他單位對于甲的工傷沒有保障義務，但其與甲建立非全日制勞動關系即是在事實上認可了甲可以與其他用人單位建立勞動關系，若甲在一個用人單位遭受工傷，則可能影響甲與其他單位的勞動關系，并存的其他單位應為此影響承擔風險。因此，甲仍應從社會保險基金賬戶中按A、B、C 三家單位繳納工傷保險費時的“應得本人工資”享受工傷保險待遇。

四、結論

工傷保險作為社會保險之一種，其實質在于分配勞動風險，通過使雇員獲得補償的方式分散雇主風險，同時保護雇員權益?，F有制度雖然將非全日制勞動者納入保護范圍，但實踐中由于程序的阻礙而使得這種保護難以實現。非全日制用工形式在很多行業大量存在，是市場經濟發展的結果，如果相關制度缺失或者不合時宜都會造成市場成本的增加，阻礙非全日制用工的合理發展。基于完善非全日制用工工傷保險制度的現實意義，我國應針對目前非全日制勞動者在參加工傷保險、享受工傷保險待遇過程中遭遇的征繳困境、賠付困境、責任分擔問題，建立“兩條線”管理模式，推進工傷保險賬戶統籌；減少用人單位支付待遇項目；按“誰漏誰補繳，誰漏誰賠償”的原則分擔用人單位的責任。