論基層民事檢察多元化監督在新時期的完善

修改后的《民事訴訟法》于2013年1月1日正式實施?！睹袷略V訟法》修改前，抗訴監督是民事訴訟監督的唯一法定形式，既蘊含著監督對象和監督方式的唯一性，也意味著監督主體必須上提一級，從而造成了基層人民檢察院民事監督工作的輔助性和非主流性，可謂“基層民事檢察的依附時代”。新修改的《民事訴訟法》第208條增加了檢察機關對調解書的監督、對審判人員違法行為的監督，第235條確定對執行活動的監督，迎來了民事檢察監督職能的多元化時代。這些規定改變了檢察機關，特別是基層人民檢察院的工作格局和工作重心，基層人民檢察院一躍成為民事檢察監督最重要的主體?？梢哉f，修改后的《民事訴訟法》確立了“基層民事檢察時代”。然而，修改后的《民事訴訟法》實施一年來，基層民事檢察工作并未因職能的明確化、獨立化和多元化而提高辦理案件的數量和效果，反而迎來了巨大的挑戰和考驗，其中原因及解決對策值得思考。

一、基層民事檢察多元化監督格局的初創階段：失落與陣痛

2013年，全國各級檢察院依法對生效裁判、調解書提出抗訴或再審檢察建議15538件，對審判中的違法情形提出檢察建議18398件，對民事執行活動中的違法情形提出檢察建議41069件①參見《2014年最高人民檢察院工作報告》，http://lianghui.people.com.cn/2014npc/n/2014/0310/c382480-24592900.html，下載日期：2014年5月1日。。在基層人民檢察院的數據分析方面，以重慶市A區人民檢察院（以下簡稱A區檢察院）的數據作為分析樣本。2013年，A區檢察院受理監督申請案件9件，其中申請對一審裁判文書進行監督的案件5件，發出再審檢察建議2件，審判人員違法行為檢察建議2件，執行檢察建議1件。這些數據既反映出修改后《民事訴訟法》對民事檢察監督結構的影響，也折射出基層民事檢察所面臨的新情況和新問題。

（一）裁判結果監督職能嚴重萎縮

基層人民檢察院一直沒有對裁判結果監督的抗訴權。修法前，基層人民檢察院在實際工作中可以通過建議提請抗訴辦理二審裁判監督案件和通過提起抗訴和協商發出再審檢察建議的方式辦理一審裁判監督案件，但是這種案件監督職能具有較強的依附性和輔助性。修法后，基層人民檢察院只能辦理一審裁判監督案件，且主要通過法定的再審檢察建議的方式。這雖然突出了基層人民檢察院的獨立主體地位，但是也基本宣告了基層人民檢察院裁判結果監督職能的破產。事實上，修改后的《民事訴訟法》實施一年來，全國基層人民檢察院裁判結果監督案件大幅度減少，提起抗訴案件大幅下滑，再審檢察建議采納率極低，主要表現在以下幾個方面：

一是基層人民檢察院裁判文書監督案件的案源大量下降。相較于修法前的“倒三角”監督格局下的案源不足，隨著建議提請抗訴所針對的二審裁判監督的剝離，基層人民檢察院成為二審裁判案件的無權審查主體，基層人民檢察院裁判監督的案源更是急劇下降，案源數越來越成為履行該職能的致命瓶頸。以A區檢察院為例，2013年該院全年新受理有權監督的裁判結果案件5件，較前五年平均受理數下滑超過70%。二是優先使用再審檢察建議及其效果較差。無論是《監督規則》第83條規定的適用，還是其他相關的各種工作文件，都提倡和重視以再審檢察建議這種新方式來實現同級監督。但是再審檢察建議效力甚是柔性，相較于抗訴方式，監督效果大打折扣。2013年7月，A區檢察院向同級人民法院發出兩件再審檢察建議，人民法院于2014年5月才予以回復，且以上級人民法院裁定駁回監督申請的理由拒絕受理。當然，這是最高人民檢察院對基層人民檢察院案件監督定位的轉變所必然伴隨的陣痛。據初步統計，在全國范圍內，2013年人民法院對再審檢察建議的采納率下降超過10個百分點②孫加瑞：《新民事訴訟法有關檢察制定的若干問題》，載《國家檢察官學院學報》2014年第2期，第44頁。?？梢哉f，在全國范圍內，對于習慣于辦理裁判結果監督的基層人民檢察院將面臨著全面調整工作重心、轉變工作思路的挑戰。

（二）民事檢察監督新職能、新方式難以奏效

據《全國檢察機關貫徹執行修改后民事訴訟法情況的調研報告》顯示，基層民事檢察工作薄弱的現象較為突出，主要表現在新職能監督上未達到預期。③最高人民檢察院民事行政檢察廳：《全國檢察機關貫徹執行修改后民事訴訟法情況的調研報告》，載《民事行政檢察指導與研究（第13集）》，第102頁。由于法律對于審判程序違法行為監督、執行監督等新職能的規定較為原則，新職能的范圍、方式、手段在制度上都有待進一步明確。在相關的司法解釋、法檢協作意見未及時頒布和簽訂的情形下，新職能的履職和新方式的應用在基層人民檢察院的實踐中面臨著三個方面的巨大挑戰。

1.民事檢察新職能監督案源匱乏?；鶎尤嗣駲z察院雖然通過多種渠道宣傳新職能，但社會公眾對此仍然還有一個逐步適應的過程。違法行為監督案件和執行監督案件雖較修法前有所增長，但目前該兩類監督案件在大多數基層人民檢察院受理的案件中并未占有其應有的份額。A區檢察院全年僅受理2件違法行為監督案件和2件執行監督案件。就全國范圍來看，新職能的履行狀況存在地域分布不均勻的問題，如2013年全國各級檢察院共提出執行檢察建議4萬件，云南就有1萬多件。而很多基層人民檢察院執行監督案件受理數和提出檢察建議數均為空白。如果將對裁判結果的監督和新的法官違法行為監督與執行活動監督比作基層人民檢察院踐行民事檢察職能的“三駕馬車”，新馬車是羸弱的?？傮w上，由于2013年基層人民檢察院裁判結果監督案件量的萎縮及其職能的削弱以及審判違法監督案件和執行監督案件也極為有限的狀況，導致很大一批基層人民檢察院的民事訴訟案件辦理的規模和效果難以達到新法實施前的水平。

2.新職能的順利履行及新方式的效果均依賴于人民法院的配合。檢察機關在刑事訴訟中既有訴訟職能又有監督職能，因而法院和檢察院在刑事訴訟中的關系是較為融洽的，但在民事訴訟中雙方的利益不同，沖突較大，關系難以融洽。事實上，法院和檢察院對檢察監督職能的認識存在諸多不一致，特別是檢察監督這些新職能被視為對法官及其工作的不信任，因而被監督的法院和法官對其具有天然排斥感和抵觸性情緒。裁判結果監督因有十余年的經驗積淀和較為完善的法律規范，加之法院判決書、裁定書及調解書等監督對象具有更強的可辨別性，檢察機關對人民法院的裁判結果的監督已經無需過多地依靠人民法院的配合。而檢察監督新職能除了“新”的原因外，法律的規定及規范性文件都較為原則，違法行為監督和執行監督所針對的行為具有證據難以固定及法官自由裁量權過大、違法行為因素較為多元等多重特性，因此檢察監督新職能的履行，特別是監督程序的完善必須依靠法院和檢察院雙方的密切配合。新職能監督存在諸多問題，特別是工作程序亟待規范，主要體現在：各個檢察機關提起監督的程序不統一，人民法院是否按時反饋的表現不一且反饋形式不規范。隨著《人民檢察院民事訴訟監督規則》的頒布，檢察監督的程序得以規范，制定人民法院接受監督的程序及反饋程序的規范就顯得特別迫切。例如，A區檢察院2013年向同級人民法院發出的2件違法行為監督案件有1件至今未回復（檢察機關在送達時，該業務庭庭長明確表示拒絕回復）；發出的1件執行異議監督案件至今未回復（與審監庭、立案庭多次溝通，即便人民法院事實上已糾正該案執行中及執行異議中存在的問題）。

3.基層人民檢察院應對新職能、新情況的能力不足。全國檢察系統通過培訓、學習、專項行動、與法院聯合檢查等多種行動開展新職能履職活動，特別是隨著最高人民檢察院《監督規則》的發布和實施，更是掀起了學習和實踐熱潮。最高人民檢察院及各級人民檢察院在2013年都歷史性地設立了多個民事訴訟法修改與民事檢察監督的研究課題，但是專門研究基層人民檢察院的民事檢察監督的課題較少，相關研究散見于普遍性問題研究中。從某種意義上講，《民事訴訟法》修改對基層人民檢察院的沖擊在理論研究和實踐準備上均有所欠缺。同時，由于監督實踐非常有限，檢察官的監督能力未能得到顯著的提高，消化新法和新規則所需的漫長進程與現實的迫切需要之間難以彌合。例如，2013年A區檢察院受理了一件涉案7 千余萬的執行監督案件，其中人民法院裁定保全當事人近6 千萬的財產沒有法律依據，即便A區檢察院民行干警臨時查閱了大量的法律法規，與當事人及其代理人的多方溝通，與人民法院也多次商討、協調，但由于對執行監督的理論知識儲備不足和實踐經驗的匱乏，未能對該案進行有效的監督。

二、基層民事檢察多元化監督格局的歷史起點：成效初顯

（一）基本形成民事檢察多元化監督的共識

檢察監督權之所以被導入民事訴訟領域，最初目標在于控權，即希望通過與審判權同屬公權力的檢察監督權來制衡和監督審判權，以達到公正司法、高效司法、廉潔司法的制度性目標。檢察監督權介入民事訴訟后所產生的制度性效果便是矯正了失衡的訴訟體制和訴訟模式，使民事訴訟體制和模式找到了具有時代特征和國別特征的新的發展支點。①湯維建：《民事檢察監督制度的定位》，載《國家檢察官學院學報》2013年第2期，第34頁。隨著審判人員違法行為監督和執行活動監督的入法，對這些領域是否應予監督的爭論和博弈暫時終結。這些監督職能的法定化不僅確立了法檢的協同原則，也共同致力于規范和保護審判公權力在各個環節的運用，而且也使得檢察監督的目的更加多元，包括純潔司法環境、凈化訴訟秩序、維護司法正義②肖建國：《民事強制執行與檢察監督》，載《國家檢察官學院學報》2013年第1期，第163頁。。盡管如此，人民法院對檢察監督多方位介入的正當性并非沒有質疑。當前，檢察機關大都將監督理念和辦案模式的轉變放在了最為重要的位置，而且檢察機關也通過多種形式向人民群眾、法律工作者、人大代表、政協委員廣泛宣傳民事檢察職能，力求在監督范圍、手段和方式上形成共識，尋求良好的工作大環境。

（二）多元化監督實踐蹣跚起步

第一，監督職能實現了多元化。雖然新監督職能的履行情況未達到基層檢察機關的預期，很多基層人民檢察院新職能工作開展非常滯后，但是從2013年全國檢察機關違法行為監督和執行監督的數據來看，這兩塊業務數據整體上初具規模。由于違法行為監督和執行監督的監督主體是基層人民檢察院，可以說基層人民檢察院的監督職能在2013年總體上實現了跨越式的多元化發展。特別是部分地區通過專項監督活動或聯合執法行動等途徑卓有成效地推動了基層民事檢察工作的開展，為全國基層人民檢察院民事檢察工作樹立了榜樣和信心。而且這些由上級檢察機關統一部署監督工作取得良好效果的經驗表明，上級檢察院對基層人民檢察院獨立職責的有力指導發揮了非常積極的作用。

圖一：2012年與2013年全國辦理的民事行政檢察案件結構對比（數據來源：2013年、2014年最高人民檢察院工作報告》）

與此同時，不同級別的檢察機關的民事檢察監督案件的辦理任務分布也更趨于科學合理，民事檢察“倒三角”的辦案模式基本呈現扭轉趨勢?！睹袷略V訟法》修改前，以抗訴為唯一法定方式的民事檢察監督的辦案重心是基層人民檢察院以外的各級人民檢察院。修改后《民事訴訟法》所確立違法行為監督和執行監督職能，由于規模最龐大的審判活動和執行活動的實施主體是基層人民法院，這兩類監督案件的辦案重心自然向基層人民檢察院轉移。因此形成了基層人民檢察院與上級人民檢察院不同的辦案任務重心分配：基層人民檢察院重在辦理違法行為監督案件和執行監督案件，附帶辦理有限的一審裁判結果再審檢察建議案件；上級人民檢察院重在辦理裁判結果監督案件，并辦理少量的違法行為監督和執行監督案件。這樣的轉變均衡了各級民事檢察的辦案任務，使得各級民事檢察的資源和力量均得以調動和充分利用。隨著裁判結果監督案件的萎縮，在不久的將來，基層人民檢察院將成為履行民事檢察職責的主要機構。

圖二：基層院與上級院民事檢察辦案結構分布走勢

（三）檢察機關的監督程序較為規范

2013年11月實施的《監督規則》較好地明確了民事檢察監督的方式、程序和手段。在《監督規則》發布前，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則（試行）》、最高人民法院、最高人民檢察院《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》（關于民事審判活動部分失效）、最高人民法院、最高人民檢察院《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知（試行）》（已失效，以下簡稱《執行試點通知》）、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》及《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》等規范性文件對修法后民事訴訟監督的程序提供了有益的支持。雖然存在理解不一致、適用不統一等缺陷，但卻為各基層人民檢察院創造性地開展工作提供了依據。即便《監督規則》實施后，對于規則未規定的程序或規定過于原則的內容，上述有效的規范性文件仍然具有參考性。

必須指出的是，上述文件不能成為開展民事檢察工作的不當羈絆。上述有效的試行文件所確定的監督方式和內容因與《民事訴訟法》不一致，均應依照修改后的《民事訴訟法》和《監督規則》執行。例如，實施新修改的《民事訴訟法》之后，執行檢察的試點工作己經結束，《執行試點通知》也完成其使命，自然失效。但高民智發表文章所反映的最高人民法院的看法則不然，提出：“在最高人民法院、最高人民檢察院沒有公布新的指導性意見之前，《執行試點通知》的規定仍應繼續施行。需要特別注意的是，隨著新《民事訴訟法》的正式施行，《執行試點通知》的適用范圍也要相應地從試點省區市擴大到其他非試點地區，逐步適用于全國范圍……”①高民智：《關于民事執行法律監督制度的理解與適用——人民法院貫徹實施新民事訴訟法系列文章之九》，載《人民法院報》2012年12月24日，第4版。。高民智文章的主要精神是將執行檢察監督的范圍限制在《執行試點通知》中的五項內容，該指導意見及嚴格按照該文指導實踐中各基層人民法院的做法明顯違背《民事訴訟法》第235條所確立的對民事執行活動進行全面監督的立法目的。

三、基層民事檢察多元化監督格局的發展路徑：實用主義

（一）監督職能：兩項新職能須發揮領跑作用

原裁判結果監督職能與新職能的共同作用方能使訴訟權力得以有效的制約和平衡，但是基層人民檢察院的首要任務應當是違法行為監督和執行監督?；鶎尤嗣駲z察院的案件監督雖然通過檢察建議的法定化具有了獨立性，但是，隨著人民群眾對訴訟權利更加重視，一審終審案件必然逐年減少，以及再審檢察建議的效力等原因，個體的基層人民檢察院有權監督的裁判結果監督案件在四級檢察機關中必定仍然是“倒三角”的下端。相反，違法行為監督、執行監督將更加注重程序監督和事中監督，使基層人民檢察院成為新職能監督體量最大的主體和監督前沿，處于“正三角”的下端。同樣處于三角的下端，其體量和作用卻大相徑庭，顯而易見，基層人民檢察院的未來在于違法行為監督和執行監督，基層人民檢察院必須促使三駕馬車中新職能后來居上。要實施新職能監督必須解決三大突出問題：一是必須解決案源瓶頸，二是盡快彌補監督能力的欠缺，三是爭取人民法院的理解和協作。

（二）監督實效：檢察機關的多方協同和人民法院的逐步認可

我國的民事檢察制度在全世界的檢察制度中獨樹一幟，且當前民事檢察，特別是基層民事檢察的發展所面臨的問題非常具體和新穎，很難通過他山之石找到捷徑，必須依賴監督者和被監督者的良性互動，即監督者以積極的方式推進法律所確定的新職能，而被監督者以規范司法和敢于接受監督態度迎接新約束。

實現基層民事檢察的主體作用，需要檢察系統縱向和橫向的協同。首先，上級人民檢察院應當成立的違法行為監督和執行活動監督專門的業務指導部門，用于業務培訓、業務指導、工作措施等的統一部署，實行民事訴訟監督的辦案資源的一體化。審判人員違法行為監督和執行活動監督的主體是基層人民檢察院，主要的工作任務必須由基層人民檢察院承擔，因而必須強調基層人民檢察院的獨立性、主動性和積極性。但是，由于過去很長一段時間，基層人民檢察院民事檢察工作的依附性特征決定了基層人民檢察院很難獨立地在短時期內打開工作局面。基層民事檢察工作的培育和發展離不開上級人民檢察院的支持和協同。如果上級人民檢察院仍然遵循依附或者放任的思路，基層人民檢察院的民事檢察工作必然會面臨較長一段時間的停滯期。所以，在尊重和發動基層人民檢察院民事檢察獨立性的基礎上，上級人民檢察院在其履職能力、工作措施和方法的提升和統籌上均大有作為。其次，民事檢察必須融入檢察工作的全局，加強與控告申訴部門、案件管理部門、職務犯罪偵查部門等的協作，形成推進基層民事檢察工作的合力。

人民法院作為民事檢察的被監督對象，在監督效果上，卻能顯示巨大的能動性和影響力，其態度和思路很大程度上決定了檢察監督工作的效果。在違法行為監督和執行監督的初級階段，原則上應當以監督突出問題和典型對象為重點。對于那些人民群眾反映激烈和緊迫的重大問題，檢察監督具有更強的正當性，人民法院的接受度較高，因而對這樣的案件進行監督的效果較為明顯。在監督事項與監督措施的選擇上，應符合比例性原則，對于那些不具有重大性的違法行為案件所做出的檢察建議的內容和措辭應更加地有禮有節?；鶎尤嗣駲z察院應與被監督法院多溝通、協商，確保人民法院對監督的問題有更全面和充分的認識與了解。

雖然民事檢察主要是對審判權和執行權等公權力的濫用行為進行監督，但也不完全排除人民檢察院可以對人民法院特定的審判活動或執行活動進行支持或協助。有學者強調，基于訴訟合作主義的理念，檢察監督也包含支持和保障的內涵。如果將民事檢察監督簡單地理解為檢察機關對人民法院的單向制約和糾錯，不利于兩者間的溝通與和諧。檢察機關可以在特定情形下幫助人民法院排除其外界對司法的干預，從而保障人民法院獨立公正行使權力。例如，我國在查明被執行人財產方面嚴重依賴于人民法院的調查，但由于我國債務人財產信息不透明、極為分散，且債務人轉移財產、逃避債務的手段多樣，法院查明財產的手段非常有限，法院的調查難度很大，因而導致大量的執行案件因為找不到財產而無法實現執行。針對這種人民法院通過自身力量無法找到被執行人財產的情形，檢察機關可以考慮借鑒法國檢察機關情報收集的方式介入執行。在法國，先由執行官查找債務人財產，由于執行官手段有限，查不到的可請求檢察官查找。①肖建國：《民事強制執行與檢察監督》，載《國家檢察官學院學報》2013年第1期，第160頁。這既可以說是一種有原則的妥協，也是檢察機關有效地利用和激活自身民事檢察資源不可或缺的一種方式。更進一步，檢察機關還可以在此基礎上為我國公民信用制度、機制的構建發揮重要的作用。

（三）監督程序：完善人民法院的接受和處理程序

民事檢察監督的目的是規范民事審判活動和執行活動，從本質上講，法院和檢察院具有目標的同質性而非對抗性。我國檢察機關的民事檢察監督的正當性屢遭質疑，即便在《民事訴訟法》修改時進一步強化民事檢察監督的立法仍未完全消減這些質疑。在實踐中就表現為人民法院對檢察建議接受程度不高、處理程序不完善、消極作為、變相化解等情形?！睹袷略V訟法》修改時，由于未明確抗訴以外的檢察建議的效力，因而未確定人民法院對檢察建議的接受和處理程序。修法一年多來，檢察機關在轉變監督觀念、調整監督格局、完善監督程序上下足了功夫。但與近兩年來行政機關的規范力度相比，司法機關的規范力度和司法進步是滯后的，人民法院對民事檢察監督的拖延、拒絕以及接受和處理程序的不完善已嚴重制約了民事訴訟的規范。針對違法行為監督、執行監督等民事監督新領域，檢察機關介入的正當性已毋庸置疑，人民法院應當積極應對，至少保證在接受和處理程序上的流暢，可以考慮參照辦理抗訴案件的程序進行處理。檢察機關也要進一步強化與人民法院的溝通，規范調卷，固定證據、調查核實等普遍性問題，并就違法行為監督和執行監督進行專項的程序對接。

當然，作為民事檢察發展的責任主體，檢察機關還應當進一步構建民事檢察良性運轉的機制。例如，法院和檢察院協同的平行對話機制，當事人意思的縱向反饋機制、全面協作的立體監督機制等②陳丹、宋宗宇：《從監督到制約：民事訴訟檢察監督關系構造與機制構建》，載《理論與改革》2014年第1期，第165頁。。同時，可以清理、廢止一批與現行法律，尤其是與《民事訴訟法》、《監督規則》不相適應的司法解釋和批復，如《執行試點通知》、《最高人民法院關于檢察機關對民事調解書提出抗訴人民法院應否受理問題的批復》、《最高人民法院關于如何處理人民檢察院提出暫緩執行建議問題的批復》等文件。

（四）監督能力：檢察官需具備與民事檢察獨立性相適應的素質

構建基層民事檢察多元化格局，必須依靠一定規模的素質良好和責任心強的基層檢察干警。當前，絕大多數基層人民檢察院在民事檢察干警的人員配備、力量結構等方面仍然有很大的提升空間。在先配齊民事檢察力量還是先嘗試性地開拓職能的悖反矛盾中，雖不是最優卻更具現實性的方案是：首先用活現有干警，努力履行與現有力量相匹配的監督職責，盡可能有成效地監督一批案件。為保證多元化監督格局的構建和發展，在增強民事檢察外部多方面協調的同時，民事檢察干警必須苦練內功。例如，開展地市級以上的崗位練兵活動，增強干警能力提升的實戰性；除集中學習各項業務知識和技能外，還必須強化基層人民檢察院相互間的交流和學習，將某一具體基層人民檢察院的成功監督案例和經驗轉化為基層人民檢察院的共同財富。另外，應加大法院和檢察院之間的人員交換和流動的力度，有利于審判思維和檢察思維的碰撞和互通，形成標準統一的司法共同體。