“五個共同”功能視角下的平潭綜合實驗區管委會構造創想

為了推進兩岸區域合作，平潭綜合實驗區（以下簡稱實驗區）的開放開發將實施兩岸“共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益”的合作新模式（以下簡稱“五個共同”兩岸合作新模式）。根據該模式設計者的初衷，平潭綜合實驗區管委會將具體負責推動實踐這一獨特模式，因此平潭綜合實驗區管委會的建構模式及實際運行成效將對“五個共同”兩岸合作新模式的推進進程與落實程度產生直接影響。故筆者認為，從理論角度對平潭綜合實驗區管委會建構進行理性思考，并不能隨著當前實踐的簡單界定而戛然終止，反而應隨著實驗區開放開發實踐的發展而不斷深化，并以其研究成果“反哺”實踐，進而促進“五個共同”兩岸合作新模式得到全面、有效的貫徹落實。基于此考慮，筆者對平潭綜合實驗區管委會的構建進行了如下思考，形成了一得之見，以求教于方家，冀望收拋磚引玉之效。

一、“五個共同”兩岸合作新模式概述

（一）“五個共同”兩岸合作新模式的內涵

“五個共同”即在平潭綜合實驗區實行兩岸“共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益”的合作新模式，其內涵就是兩岸同胞全過程、全方位參與平潭開放開發，合作建設共同家園。①福建省委常委、副省長陳樺2012年2月14日在國新辦新聞發布會上的發言，http://www.pingtan.gov.cn/show.aspx?ctlgid=456721&id=2624，下載日期：2014年7月28日。其本質特征是“主權統一、治權共享、以我為主”。即在主權統一的前提下，實驗區的兩岸同胞可以逐步由經濟領域共同管理，向社會領域乃至政治領域共同管理過渡，實現治權共享。②平潭綜合實驗區建設法制保障課題組：《平潭綜合實驗區總體發展規劃法制保障若干問題研究》，載《海峽法學》2012年第2期，第101頁。

“五個共同”是在主權統一前提下探索兩岸合作新模式的大膽嘗試。該構想對平潭綜合實驗區的兩岸共同規劃、共同開發、共同管理，實現了兩岸之間廣度最寬深度最大的融合與交流。“主權統一、治權共享、以我為主”的理念能夠在平潭綜合實驗區營造出讓臺灣地區投資者產生更深認同感的經濟、社會環境，從而為兩岸合作交流制度創新探索更為有效的路徑。

“五個共同”的核心內涵是兩岸共同參與?！拔鍌€共同”旨在吸收兩岸先進的規劃、開發、管理觀念，吸納兩岸對平潭開放開發的建議和意見，集中兩岸人民的共同智慧，吸引臺灣行業公會、園區機構、財團、企業及臺灣知名人士等積極參與平潭的投資經營及產業園區或臺灣居民社區的管理，以共同推動平潭綜合實驗區的建設與發展并從中獲得雙贏。兩岸人民是平潭綜合實驗區開放開發的共同參與主體。

（二）“五個共同”兩岸合作新模式的特點

上世紀90年代以來，為了深化改革，國務院針對各地經濟社會發展的不同情況和要求，批準設立了一大批綜合改革試驗區，包括“經濟區”、“綜合改革試驗區”、“新區”、“綜合配套改革試驗區”等等。據不完全統計，截止2014年11月，國務院已經批準了12個全面型的“綜合配套改革試驗區”③12個全面型的“綜合配套改革試驗區”具體為：上海浦東新區綜合配套改革試點、天津濱海新區綜合配套改革試驗區、重慶市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區、成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區、武漢城市圈全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區、長株潭城市群全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區、深圳市綜合配套改革試點、沈陽經濟區國家新型工業化綜合配套改革試驗區、山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區、廈門深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗區、黑龍江“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區。、5個“綜合改革試驗區”④5個“綜合改革試驗區”具體為：浙江義烏國際貿易綜合改革實驗區、溫州市金融綜合改革試驗區、廣東省珠江三角洲金融改革創新綜合試驗區、泉州市金融服務實體經濟綜合改革試驗區、泉州莆田民營經濟綜合改革試點區。和11個國家級“新區”⑤11個國家級“新區”具體為：上海浦東、天津濱海、重慶兩江、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區、廣州南沙新區、陜西西咸新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區、四川天府新區。。

與上述區域所實行的改革措施相比，實行“五個共同”兩岸合作新模式的平潭綜合實驗區具有如下不同之處：

1.時代背景方面。平潭綜合實驗區是在兩岸關系和平發展大趨勢之下，為順應兩岸全方位交流合作的潮流，實現從經貿領域合作轉向尋找區域合作試點的有益探索而被提出并設立的。而綜合配套改革試驗區則是在改革開放已進行了20多年，社會主義市場經濟體制處于不斷完善階段，改革進入了綜合配套階段，亟需對人口、資源、社會、環境、政府管理職能等多方面關系進行統一調整這一背景下，被提出并于2005年正式見諸政策的。

2.實施主體方面。“五個共同”合作新模式的實施主體既有大陸居民，又有臺灣同胞，甚至還有港澳居民和其他外國人士。而綜合配套改革試驗區或新區的實施主體則主要為大陸居民。

3.內容方面?！拔鍌€共同”合作新模式下兩岸同胞既全過程參與，又全方位參與。適用的對象包括兩岸經濟、文化、社會等領域交流合作，屬綜合實驗。但其“先行先試”亦應被限定在政策實踐方式的領域之中，其在政策制定層面的創新則空間有限，只能在政策實施模式的方面尋求更多的創新和突破。①熊文釗、鄭毅：《試論平潭綜合實驗區的性質、法律地位及若干立法問題》，載《海峽法學》2012年第3期，第5頁。后者則側重于經濟體制的改革創新，其不僅可以在政策實踐方式方面進行創新，還可以突破現行政策，進行政策內容的合理創新。

4.原則方面。對于平潭綜合實驗區而言，只要符合“一國兩制”的根本方針，符合憲法的原則和法律的基本精神，有利于綜合實驗區發展的改革，有利于促進兩岸合作交流，有利于維護臺海地區和平，有利于祖國和平統一，就可以大膽去嘗試，去創新，甚至可以一定程度地逾越現行法制框架。而綜合配套改革試驗區、新區等則必須在大陸現行立法規定的范疇內開展改革創新活動，不得與現行法律規定相違背。

5.目的方面。平潭綜合實驗區旨在為新時期兩岸合作探索新領域、開拓新內容、摸索新路子，為促進兩岸融合提供新鮮經驗、奠定堅實基礎。而綜合配套改革試驗區或新區等則是要在現有改革獲得巨大成功的基礎上推動中國經濟發展中一些重點領域、關鍵環節和社會綜合體制方面的改革取得實質性突破，促使形成具有國際競爭力的區域，創造推動區域經濟協調發展的新體制、新機制、新模式，為全國改革開放提供可復制、可推廣的經驗和示范。

6.面臨的困難方面。平潭綜合實驗區難在“共同管理”，包括由誰管理、管理什么和如何管理。②孫春蘭：《努力建設兩岸同胞的共同家園—平潭綜合實驗區開發建設的調查與思考》，載《光明日報（理論版）》2012年1月10日，第15版。目前突出表現在如何創新合作方式，推進實驗區與臺灣區域實行有效對接、進行密切的合作共建。而綜合配套改革試驗區或新區面臨的困難則在于如何理順改革過程中各個層次主體的相互關系，建立改革中統籌兼顧、公平高效的體制機制。

通過上述比較，可以歸納出“五個共同”兩岸合作新模式具有如下特點：

1.適用領域的廣泛性?！拔鍌€共同”兩岸合作新模式涵蓋經濟、文化、社會、政治等多領域，必須創新經濟、社會、行政等管理制度。

2.適用對象的高度敏感性?！吧媾_無小事”。“五個共同”以對臺為主要著力點，其敏感度可想而知。

3.探索內容的復雜性?！拔鍌€共同”合作新模式是在中國特色社會主義法律體系已經形成、大陸涉臺立法已經初步形成體系的時代背景下進行，需要突破眾多現行立法規定。

4.合作情況的全面性。兩岸同胞在實驗區的合作貫穿于實驗區開放開發的全過程，涵蓋實驗區建設的各領域。其中，“全過程參與”是指從實驗區的發展規劃到具體領域的項目開發建設、經營管理和利益共享，兩岸同胞都全面參與；“全方位參與”是指兩岸開展經濟、社會、行政管理等領域的廣泛合作，這也是構建兩岸共同家園的核心價值所在。③李鴻階、林在明：《平潭兩岸共同家園建設定位與推進策略——基于兩岸“共同家園”的理念和戰略層面》，載《福建金融》2012年第10期，第6頁。

二、當前實驗區實踐“五個共同”兩岸合作新模式的具體進展

經過四年多的艱辛努力，目前，實驗區的基礎設施已明顯完善、生態環境大為改觀、體制機制創新取得新進展、產業發展初具規模、對臺交流合作不斷深化。下一階段，實驗區的建設將進行“四個轉變”，即從基礎設施建設為主向產業發展為主轉變，從全面展開向重點突破轉變，從相對粗放管理向規范管理轉變，從以資金投入為主向投入和體制機制創新兩手抓轉變。④蘭鋒：《堅定不移，全力推進在推進兩岸深度融合中發揮更大作用》，載《福建日報》2014年4月19日，第1版。

（一）機構建設方面

為了推進實驗區開放開發工作，中共福建省委、福建省人民政府決定并經中央機構編制委員會批準設立了平潭綜合實驗區管委會以及其他機構，共同推進實驗區開放開發事宜。其中實驗區管委會居龍頭地位。

2013年7月25日，福建省第十二屆人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《福建省人民代表大會常務委員會關于加快推進平潭綜合實驗區開放開發的決定》（以下簡稱《決定》）第3條規定，平潭綜合實驗區管理委員會是省人民政府的派出機構。

根據《決定》第3條規定，按照省人民政府的授權，平潭綜合實驗區管理委員會依法行使設區的市人民政府經濟社會管理權限以及中央、省人民政府特別賦予的管理權限，統一領導和管理實驗區開放開發。

根據《中共福建省委辦公廳、省人民政府辦公廳關于印發平潭綜合實驗區管理體制方案的通知》（閩委辦【2010】74號），平潭綜合實驗區管委會的主要職責為：負責探索和實踐兩岸交流合作先行先試體制、機制，負責制定平潭綜合實驗區經濟和社會發展規劃并組織實施，負責投資、國土資源、建設、交通、環保、經濟貿易等行政管理，承擔有關社會管理和公共服務職能。

此外，根據開放開發的工作需要，管委會經批準相繼設立了“一辦、兩部、九局、三中心、三片區局”等職能部門以具體負責實驗區開放開發相關事宜。其中，“一辦”指管委會辦公室；“兩部”指臺灣工作部和黨群工作部；“六局”指經濟發展局、環境與國土資源局、交通與建設局、公安局、財政金融局、社會事業局；“三個片區管理局”指澳前片區管理局、金井灣片區管理局和潭城片區管理局；“三中心”指國庫支付中心、招投標中心和行政服務中心。同時，各職能局各自根據開展工作需要又下設了一批業務局處，如環境與國土資源局下設規劃局、房地產交易中心等；經濟發展局下設統計局、安監局和招商局；交通與建設局下設有森林園林局和森林公安局，等等。

同時，為了理順實驗區管委會及其職能部門與所轄的平潭縣政府及其職能部門的關系，避免因行政層次的增加而造成責權不一、影響行政效率的負面影響，實驗區目前正在進行“區縣整合”，冀望通過“虛縣實區”、“強區虛縣”的方式，采取由管委會組成人員兼任平潭縣及其各部門領導的形式，使管委會既在縣中又在縣外，實現區縣的融合，做到既發揮區的主導作用又發揮縣的主體作用，既實現權力的合理化配置又有效利用縣的合法化地位。

（二）“五個共同”兩岸合作新模式推進方面

共同規劃方面：在充分吸收境內外尤其是臺灣中興工程顧問公司規劃成果的基礎上，形成了總體發展規劃，且已經國務院批準。共同開發方面：圍繞建設兩岸共同家園的定位，堅持“三多”，即堅持多層面、多形式、多主體對接；突出“三中”，不僅對接大財團、大企業，更注重對接臺灣中下層民眾、中小企業、中南部民眾；力推“三放”，即探索實施“放地、放權、放利”模式①放地，就是在平潭劃定一些區域，由臺灣的市縣或者機構按照總體規劃來進行開發或者和我們共同開發。放權，就是在放地的區域里由臺灣同胞來進行管理，在其他一些區域請臺灣同胞來參與管理。放利，就是要讓到平潭來的臺灣同胞和臺灣的企業以及和平潭合作的臺灣的市縣和機構獲得實實在在的利益。。2011年以來注冊臺資企業從4家增加到140家，投資總額超過37億美元。其中，宸鴻科技已經正式投產，臺達電子、冠捷科技也已入駐。由臺灣世新大學與福建師范大學合辦、設在平潭實驗區創辦海峽旅游學院已經正式招生。共同管理方面：面向臺灣招聘管委會副主任和5名區直部門副職，已有300名臺灣專才在平潭創業就業。此外，在平潭就業生活的臺胞從最初的幾十人增加目前的1000多人，有300 余位臺胞在平潭購房、近200名臺生在平潭就學?？档屡_胞社區建設正在推進中，康德文化廣場·臺灣夜市已正式開業運營。

三、當前實驗區實踐“五個共同”兩岸合作新模式過程中面臨的法律問題

目前，“五個共同”兩岸合作新模式在平潭并沒有得到實質性的全方位推進，究其原因，系存在如下問題：

（一）實驗區管委會方面

管委會具備什么樣的行政主體資格，決定了管委會應具有的法律地位，也決定了管委會以何種名義進行行政管理以及承擔行政責任的主體等問題。①陳振明、李德國、樊曉嬌、鄭陽錫、張璐：《平潭實驗區行政主體資格與管理權能的界定》，載《東南學術》2014年第2期，第27頁。當前，作為福建省人民政府派出機構的定位，給平潭綜合實驗區管委會在行使上述閩委辦【2010】74號文所規定的職權，帶來一系列負面影響：一方面，作為派出機構，實驗區管委會并不能以自己的名義獨立行使職權，而只能以福建省政府或平潭縣政府的名義做出行政行為。但實踐中有時為了提高行政效率，管委會又不得不越俎代庖，自行對所轄行政事項做出決策迅速、程序簡化的反應，從而導致超越派出機構權限的現象經常發生。另一方面，作為派出機構，實驗區管委會并不能以自己的名義獨立對其行政行為承擔法律責任，而只能由福建省人民政府或平潭縣政府為其行政行為的法律后果“買單”，這反過來會導致如下后果：一是福建省政府及其組成部門在對實驗區管委會決定授權時不得不進行謹慎斟酌、反復考慮，以盡量減少因自己的授權而為管委會行為“買單”的可能性，使實驗區管委會無法獲得更為自由的授權權限來開展工作。在行使行政職權的過程中，往往因需呈報省政府及其部門而導致運轉不順暢，無法滿足實驗區快速發展形勢而提出的行政高效要求。二是不利于調動和發揮原有平潭縣政府及其工作人員的積極性，造成目前實踐中廣泛存在的“大量的事沒人干，大量的人沒事干”現象。再一方面，管委會的職責范圍缺乏明確法律依據，存在權力內容易于變動的風險。目前，管委會的權力主要依靠省政府及其部門的行政決定，權力具體內容含糊，權力邊界不明，往往會在實踐中造成一個行政區域內管轄事項的積極沖突或消極沖突②邢亮、于靜濤：《平潭綜合實驗區管委會的建構模式探析》，載《海峽法學》2011年第4期，第11頁。。

（二）臺灣方面參與不足

上文已述，兩岸同胞全過程、全方位地參與實驗區的開放開發是“五個共同”兩岸合作新模式的核心。而要在平潭實踐并最終實現完全意義上的兩岸“共同管理”，必須有兩大指標支撐：即“共同管理”的主體和客體。“共同管理”的主體要求有相當數量的臺灣主體參與共同管理，且參與管理的深度、廣度和高度要達到一定的程度；“共同管理”的客體要求有足夠規模的臺灣民眾在平潭投資興業、就業生活。③黃仁雁：《頂層設計兩岸“共同管理”平潭綜合實驗區研究》，福建農林大學2013年公共管理專業碩士學位論文，第1頁?！拔鍌€共同”兩岸合作新模式的全面推進，離不開臺灣方面的積極參與和主動作為。然而，自實驗區設立以來，始終處于福建省“一頭熱”的境況，究其原因主要在于：

1.臺灣行政當局態度不積極。對于平潭綜合實驗區的態度，臺灣當局首先是保持沉默，2012年3月后又將實驗區開放開發視同大陸推行“統戰”的策略，加上擔心被“攻擊”、“矮化”的顧慮，“陸委會”、“經建委”相繼作出系列負面回應，并對臺灣組織機構與個人到平潭綜合實驗區進行投資等方面提出警示性建議，還祭出“兩岸人民關系條例”中有關懲罰性規定的“大旗”，要對在實驗區任職的臺灣居民進行處罰，以遏制臺灣地區居民參與實驗區事務管理。因為根據臺灣地區“兩岸人民關系條例”第33條之規定，臺灣地區居民不能擔任“陸委會”公告禁止的大陸黨務、軍事、行政或具政治性機構的職務，臺胞到平潭綜合實驗區擔任公務員，會受到臺灣當局的法律制裁。④《臺禁止臺灣人大陸擔任公職，最高可罰50萬》，http://www.s1979.com/gangaotai/201002/041713904.shtml，最后訪問日期：2014年7月28日。實踐中，臺灣當局也確實據此處罰過在大陸任職的臺灣居民。2012年，臺灣地區“國安局”曾證實有169名臺灣人在大陸擔任黨政軍職，“陸委會”最后只開罰一人的做法引發綠營不滿。最后，“陸委會”對一名任職于廈門高新技術創業中心副主任的臺灣人，在2013年12月開罰10萬元新臺幣。①向蕾：《綠營不滿陸委會放過“掛職者”》，載《環球時報》2014年10月13日，第10版。由于臺灣島內特殊的政黨政治生態，加之選舉效應考慮，以及統派團體在島內勢力的式微和“統一”言論的非主流化，臺灣地方市縣以及其他政黨方面，也普遍存在或“被抹紅”、或“被統戰”、“被矮化”之類顧慮，使得其對實驗區的開放開發采取“冷處理”方式，反應平淡。

2.臺灣地區民間積極性不高。目前雖然到實驗區考察、洽談尋找投資機會的臺灣組織和個人越來越多，但其多是企業、社團、個人或研究團體，而且最終落地的項目仍然相當有限。就臺灣地區居民個人而言，從某種程度上說，臺灣地區專業人才選擇在大陸就業和生活，是以放棄臺灣地區可以取得的較高權益為代價的。而且此種狀況在短期內恐怕難以改變，這顯然大大地遏制了臺灣專業人才赴大陸就業的熱情。迄今為止，臺灣地區重要團組700多批次、超過1萬人次到平潭考察洽談，但在平潭落地的臺資企業僅有278家，實際居住在實驗區范圍內的臺灣居民約1000多人，在平潭購房的臺胞約有300名、在平潭就學的臺生有近200名。這與全面推進“五個共同”兩岸合作新模式的要求還有較大差距。

四、全面推進“五個共同”兩岸合作新模式對實驗區管委會功能的特殊訴求

平潭綜合實驗區管委會構建的特殊意義在于管委會是實現兩岸“共同管理”、深度合作的重要載體，②于靜濤、陳明添：《公法人路徑下平潭實驗區管委會組織架構的思考》，載《海峽法學》2012年第4期，第42頁。其重要作用是探索建立合作方式靈活、合作主體多元、合作渠道暢順、合作效果顯著的新機制，為兩岸交流合作開辟新路、拓展空間、提供示范。③戎章榕：《平潭的兩岸“共同管理”如何破題》，載《統一論壇》2012年第3期，第19頁。因此，在實驗區開放開發和落實“五個共同”兩岸合作新模式的全過程中，實驗區管委會除了應履行前文所引用的閩委辦【2010】74號文所賦予的職責，具體行使實驗區開發建設和經濟管理、公共管理和社會管理、人事和人力資源管理、財政資金管理等職能之外，其實際上還應當承擔如下幾種特殊功能：

（一）兩岸管理合作平臺功能

按照《發展規劃》設定的發展定位，實驗區將發展成為兩岸交流合作的先行區，其管理主體應有兩岸參與就成為題中應有之義。而且平潭作為“比特區還特”的綜合實驗區，創新點和突破點要體現在共同管理上。④方易：《平潭綜合實驗區治理機制創新的思考》，載《東南學術》2014年第2期，第42頁。因而，實驗區的合作管理絕不能簡單地理解為從實驗區管委會中拿出個把職位以聘用個別臺灣地區居民，也不能僅滿足于實驗區管理機構已吸納個別來自臺灣地區的雇員的現有層面。合作管理應當是一種在互信互利基礎上的兩岸利益訴求的平衡表達，兩岸主觀能動性的共同發揮，兩岸管理智慧的共同結晶。⑤于靜濤：《平潭綜合實驗區“共同管理”主體架構的形成性思考》，載《海峽法學》2011年第2期，第28頁。故，作為實現兩岸“共同管理”、深度合作的重要載體的管委會，從其成員構成方面講，不宜采取簡單吸收臺灣地區居民、組織或由臺灣地區居民、組織充當顧問依附于現行管委會的形式，它必須而且應當成為兩岸參與主體平等表達各自意志并遵循少數服從多數的民主原則對管理范圍內的事務進行決策的組織機構。借助于該平臺的有效運作，兩岸相關具體合作事項的對話主體、對話層次、對話方式、協商事項的確定等，才能得以確定并順利進行。

（二）保障服務功能

由于歷史的原因，兩岸分隔已有60多年，在這過程中兩岸同胞各自形成了不同的價值觀念和行為習慣，在兩岸合作進行實驗區開放開發的整個過程中出現這樣或那樣的情況或問題，乃至產生異議和分歧，都屬意料之中。為此，作為實現兩岸“共同管理”、深度合作的重要載體的管委會，必須承擔起服務型政府所應當承擔的管理、保障、服務等功能，并為實驗區開放開發營造良好發展環境，尤其是優良的投資軟環境。管委會應當力圖杜絕行政機關常有的機構臃腫、人浮于事、推諉扯皮、低效運轉、官僚作風等問題，應當享有履行職責所必須的完整職權授權及其立法保障。其應當獲得包括對管轄區域內的行政組織進行編制、規制的行政組織權和適當的獨立決策權、財政權、人事任免權以及外部交流與合作的權力等在內的行政自主權。同時，管委會的機構設置必須遵循《發展規劃》所提出的精簡、統一、效能原則，盡可能減少行政的中間環節，縮短行政流程，以提高行政效率。

（三）綜合協調功能

上文已述，兩岸之間在價值觀念、行為習慣等方面存在差異，故兩岸在合作推進實驗區開放開發過程中不可避免地會在處理具體事務方面產生分歧。因此，管委會責無旁貸地應當承擔溝通合作各方觀點、消除彼此間分歧、尋求各方共識的功能。另一方面，必要的政策優勢是實驗區開放開發順利推進且取得成效的重要推動力。因此，實驗區落實“五個共同”兩岸合作新模式的過程乃至實驗區開放開發的整個過程同時也是管委會不斷向有關方面爭取優惠政策的過程。在該過程中，管委會需要妥善處理與相關各方的關系，尤其是建立與臺灣合作方的良好互信，實現有效溝通；積極爭取國家有關部委、省政府及其所屬部門的支持；協調與來自大陸、港澳臺、國際的投資者以及各方建設者的合作；化解潛在的或者已經發生的各類糾紛。

五、法定機構定位下平潭綜合實驗區管委會建構設想

（一）機構遵循原則

1.臺灣方面參與原則。前文已述，“五個共同”兩岸合作新模式的核心價值在于臺胞的全程參與和全面參與，如果臺灣民眾在實質性參與方面缺席，則實驗區將與普通的經濟開發區毫無區別，“五個共同”兩岸合作新模式也就失去了存在的必要性。

2.依法設立原則。法定機構存在的前提是有一部專門為其量身定制的法規，且該法規對其設立（包括目的、適用范圍、組織機構等）、權利權力、職責任務、管理運作、財務管理、監督管理等內容都做出了詳細而明確的規定。因此，筆者建議，福建省在未來的平潭綜合實驗區條例立法中應當對實驗區管委會的上述內容作出明確規定，以為其有效運轉提供必須的規范依據。

3.科學決策原則。管理學大師赫伯特·A·西蒙曾經說過，“管理過程就是決策過程”①[美]赫伯特·A·西蒙著：《管理行為》，詹正茂譯，機械工業出版社2004年版，第6頁。。實驗區管委會的一項重要職權就是對落實“五個共同”兩岸合作新模式以及實驗區具體開放開發過程中涉及的事務進行決策。一旦決策失誤，將耽擱實驗區落實“五個共同”兩岸合作新模式的進程，并對該決策所涉范圍內的兩岸實驗區建設者的切身利益帶來不必要的甚至是無可挽回的損失。為了最大限度地避免決策失誤，減少決策帶來的損失，實驗區管委會的決策應當確立決策過程中的協商民主機制，廣開言路，集思廣益、及時反饋、擇優采納，以民主之程序保障決策之科學②杜力夫：《論兩岸區域合作中的“共同管理”》，載《“一國兩制”研究》2012年第2期，第112頁。。

4.程序正當原則。程序正義是實質正義的保證?！靶问降恼x（或作為規則性的正義）卻排除了一些重要的非正義。因為如果假定制度確實是正義的，那么執政者應當公正不阿，在他們處理特殊事件中不受個人、金錢或別的無關因素的影響就是十分重要的事情。”③[美]約翰·羅爾斯著：《正義論》，何懷宏、何包剛、廖申白譯，中國社會科學出版社1988年版，第59頁。沒有合法、公開、公正、科學的管理程序，就無法保證管理內容的科學性和公正性。④杜力夫：《論兩岸區域合作中的“共同管理”》，載《“一國兩制”研究》2012年第2期，第113頁。平潭綜合實驗區由具有不同價值觀念、行為方式的兩岸同胞合作進行的管理，如果再缺失合法、公開、公正、科學的管理程序，管理層內部矛盾將難以控制和化解，共同管理的科學性和有效性自然也無從保證。

（二）機構組織形式

基于《發展規劃》對于實驗區發展目標的特殊定位和全面落實“五個共同”兩岸合作新模式所產生的對實驗區管委會所應承擔功能的上述特殊訴求，基于我國當前行政組織法的理論和現行行政組織的范疇似乎無法找到與之相匹配的行政主體。而兩岸在實驗區開放開發過程中的利益并不完全一致，雙方之所以進行合作，只是因為能夠從中找到各自利益的契合點，而讓實驗區開放開發有序推進并從中獲益則是雙方利益的“最大公約數”。在當前海峽兩岸特殊政治關系的背景下，針對當前實驗區開放開發中必須形成強政府——大政府新格局的要求，既必須加強政府能力，又必須發展壯大社會力量以理順政府與企業以及社會之間關系的現狀，為全面推動落實“五個共同”兩岸合作新模式，有必要借鑒西方國家已經大量采用的“公法人”制度，并對照其要求對現行實驗區管委會進行相應的改造，從而最大限度規避兩岸政治關系波動對實驗區全面落實“五個共同”兩岸合作新模式可能帶來的負面影響，為實驗區管委會踐行“五個共同”兩岸合作新模式贏得盡可能大的靈活空間。具體而言，對平潭綜合實驗區管委會可以采取“委員會”的公法人架構模式。委員會的形式具有依法設立、獨立運作并規范治理等特點，能集思廣益，對問題有較周全的考慮。同時，各方面的利益和需求可在委員會內反映出來。更加重要的是，權力在委員會內受到制約而至平衡，能夠防止個人專政等現象出現。其適用于因多方利益代表的存在，需要實行集體決策的組織。因此，作為兩岸合作重要載體的實驗區管委會應當嘗試采取委員會制的架構方式——由大陸和臺灣地區駐平潭代表人員共同組成“管理委員會”來實施日常管理。①于靜濤、陳明添：《公法人路徑下平潭實驗區管委會組織架構的思考》，載《海峽法學》2012年第4期，第47頁。

（三）機構成員來源

當前，臺商投資企業協會這一臺商組織在臺商投資集中的地域已經具有一定的社會影響力，但臺商協會與地方政府之間有效的互動管理機制尚未完全建立，二者之間的博弈尚未完全實現與共同管理對應的權力配置形式和權力運作方式。②曾麗凌：《論兩岸區域“共同管理”的現實推進及相關問題》，載《福建警察學院學報》2012年第6期，第102頁。按照《發展規劃》的設想，未來實驗區應發展成為臺商投資集中區和臺胞聚居區，臺胞在實驗區總人口中將占有相當比重。同時，擔任法定機構這一公法人的工作人員不屬于大陸公務員范疇，因而臺籍人士擔任實驗區管委會的管理人員原則上不受臺灣地區法律限制③汪家黁：《平潭綜合實驗區建設之共同管理論綱》，載《發展研究》2012年第11期，第127頁。，從而為臺灣地區居民參與實驗區管委會日常管理提供了可能。故，作為兩岸同胞行使管理實驗區事務平臺的實驗區管委會在其人員構成中除了有大陸居民外，還應當具有一定比例的臺胞。而且，為了確保臺灣居民的權益能得到重視和有效體現，管委會組成人員中臺灣方面的理事應不少于理事總數的三分之一。

六、結語

平潭綜合實驗區實施“五個共同”兩岸合作新模式，為兩岸和平統一和融合發展提出了一條創新思路、描繪了一條探索途徑、建設了一個實踐平臺，是一個偉大的創舉。④黃仁雁：《頂層設計兩岸“共同管理”平潭綜合實驗區研究》，福建農林大學2013年公共管理專業碩士學位論文，第37頁。為了降低兩岸合作的敏感度，消除因兩岸關系波動而影響實驗區落實“五個共同”兩岸合作新模式，吸引更多的臺灣居民、組織參與實驗區建設，針對實驗區當前推進“五個共同”兩岸合作新模式過程面臨的問題，決策者有必要解放思想，突破傳統思維定勢，沖破現行行政主體理論的框架，大膽引入法定機構這一新制度，并對實驗區管委會進行必要的改造，以適應實際工作的需要。