民國時期天津社會救助立法之救助措施述論

陳晶

（中國政法大學，北京100088）

民國時期天津社會救助立法之救助措施述論

陳晶

（中國政法大學，北京100088）

民國時期天津社會救助立法中的救助措施，借鑒西方先進法制成果，逐步趨向制度化、體系化，同時受其特有的地緣文化影響，表現出獨特的商業文化色彩。雖然這些救助措施受歷史條件所限還存在一些問題，但已建構起日后天津社會救助的基本模式。

民國；天津；社會救助

清末民初的中國，正經歷著巨大的社會轉型。一方面，受西方文明的影響，社會中的許多機制開始移植西方模式。另一方面，傳統文化依然在實際中發揮著重要的作用。受其影響，這一時期的法制在借鑒西方文明成果的同時，更是注重與原有文化傳統的融合，以期盡可能達到最大限度的“中西合璧”。以當時的社會救助立法為例，民國時期政府參照西方的社會救助模式制定了一系列法律法規，并在其基礎上設置了相應的政府管理機構，構建出基本西化的運作模式，但同時對于傳統中許多已經存在的慈善賑濟等社會救助措施，政府亦通過立法加以保留。本文選取民國時期天津社會救助立法中的救助措施一項內容進行研究，力圖從法制的角度再現民國政府在紛繁復雜的社會變革中，面對中西兩種法律文化傳統相互作用，在法制層面對社會救助事務進行的調控，為當前我國政府推行的社會保障機制改革及社會救助立法提供相應借鑒。

一、民國時期天津社會救助立法概況

社會救助，又稱社會救濟，是指“國家和社會對由于各種原因而陷入生存困境的公民，給予財物接濟和生活扶助，以保障其最低生活標準的制度”［1］。民國時期，社會動蕩不安，災害頻發，人民生活貧困交加。為抵御各種災難，保障國民的基本生活水平，民國政府采取了一系列救助措施，如設立各級救助機構、頒布社會救助相關法律法規等。民國時期天津地區的社會救助立法發展，可大致分為兩個階段。

（一）中華民國臨時政府至北洋政府時期天津社會救助立法

中華民國成立初期，并未設立專門的賑災救助機構，有關社會救助的事宜主要由內務部民政司負責。這一時期有關社會救助方面的中央立法，主要包括1914年頒布的《修正內務部官制》，1915年《游民習藝所章程》等。1920年華北五省發生特大旱災，北洋政府設立督辦賑務處作為賑災最高機關，專門負責賑濟災荒，后賑務處改為督辦賑務公署。從這一時期至南京國民政府成立，有關社會救助的中央立法主要圍繞賑務處制定，如1923年5月頒布的《賑務處暫行章程》，1924年《督辦賑務公署組織條例》等。

這一時期天津社會救助立法主要表現為，政府內務部門關于遵行以上中央立法的訓令以及相關的專門立法。1921年頒布《取締災民規則》，1915年黎育堂與天津游民習藝所合并為天津市教養院，1920年華北五省旱災期間成立災民孤兒院等官辦救助機構，制定相關機構簡章和辦事細則等。

（二）南京國民政府時期天津社會救助立法

南京國民政府成立后，在社會救助方面繼承了北洋政府時期的相關機構和制度，并對其進一步發展完善。這一時期社會救助立法開始進入民國以來社會救助立法發展的鼎盛時期。受到這一立法進程的影響，這一時期的天津社會救助立法，除了政府遵行中央機關社會救助法律法規的相關訓令，如社會部《社會部令為抄發社會救濟法及有關法并轉飭遵照》、《社會部轉發善后救濟署辦理直接救濟章則辦法》，還頒行了種類繁多的單行立法。如1931年冬季臨時賑災時為推行廉租房政策制定的《貧民樓舍出租章程》，1935年《防旱防蝗工作救濟辦法》，1936年市救濟院擴大救濟事業時，由社會局制定的《擴大救濟事業組織規程》，1946年《救濟本市貧寒求助市民暫行辦法》，1947年《災振查放辦法》，1948年《天津市難民救濟實施草案》、《處置難民過境辦法》等。

民國時期，中國社會救助立法已逐步趨于系統化、體系化，并開始逐步形成日后中國社會救助的總體模式。而民國時期天津地區社會救助立法，受其商業發達的地緣文化影響，也相應地表現出官民互助，以及與商會等社會團體聯系密切等特點。

二、民國時期天津社會救助立法中的救助措施體系

社會救助按照救助類型，可分為院內救助和院外救助。院內救助，是指救助對象離開自己處所，到救助設施內接受留養救助；院外救助，是指救助對象不離開自己住所而得到救助。

（一）院內救助

民國時期天津社會救助立法中，雖然院內救濟和院外救濟采取的救助方式不同，但在救濟內容方面都涉及現金救助、實物救助、醫療救助、職業介紹等。如1936年《天津市救濟院組織規則草案》規定：“各部對于院民之待遇以能便溫飽知足為限度。”［2］可見有定額的實物救助是院內救助內容中的重要組成部分。而根據同年5月公布的《天津市救濟院收容辦法》，凡在救濟院參加習藝所工作滿3年，且在習藝所服務滿1年的，可由救濟院代為介紹職業。這一規定亦體現了院內救助中職業介紹方面的內容。

院內救助因涉及對象不同，立法規定各異，但各項救助措施的共同特點是在救助的同時強調教養的實行，注重救助與教養相結合。1943年《社會救濟法》規定：“無業游民和不良婦女，予以收容，并附加知識和技能訓練，矯正其不良習慣。”［3］根據民國頒行的《天津市救濟院組織規程》，天津市救濟院下屬的安老所負責培訓尚有勞動能力的老年人從事“糊紙、編制、紡紗、飼養等”［4］工作；殘疾教養所教育殘疾人“識字、文藝、公民嘗試、音樂、吸取繪畫及其他各項藝術等”［5］。

民國社會救助中強調教養與救助結合的原因在于貧困救助與災害救助的不同性質。由于災害往往具有突發性、不穩定性，因此在災害發生時，只能采取發放賑米、賑資等補救措施。而貧困者的救助，涉及面廣，牽涉時間長，在應急的同時必須考慮如何從根本上使貧困狀況有所改變。在救助的同時，授予其相應的職業技能，使其經過一段時期的救濟后，能漸次脫離社會救助，依靠自身所學自謀生路，保證自己的生活，這正是貧困救助的關鍵所在。1937年5月，時任天津市救濟院院長的劉孟揚曾在《救濟院告總院暨各所同人書》中，關于社會救助的指導思想作出以下論述：“地方救濟事業，往往都偏于養而忽于教，以為對于貧苦誣告的人能供給衣食住，就是盡了救濟的添置，所以普通的見解都說救濟事業是疏于消極的”，“須知道救濟事業并不是消極的，實在是積極的”［5］。由此可見天津地區院內救助中對于救助與教養結合的重視。

（二）院外救助

民國時期自然災害頻發，導致大量災民產生。如1931年發生的全國大水災，“遍及十六省，災民達七十余萬”。動蕩的時局更是使得百姓生活猶如雪上加霜。1933年華北戰事發生后，武清、寶坻、寧河、三河各縣大批難民涌入天津，聚集東局子，僅該處難民收容所收容的難民就超過了30000余人［8］。面對災害頻發且受災規模較大、涉眾較廣的現實，傳統的在救濟設施中進行固定救濟的院內救濟模式顯然已不能適應。加之戰亂使得國家積貧積弱，沒有足夠的經濟實力舉辦大規模的救濟設施，因此采用臨時性、針對性強、效果顯著的院外救濟模式，就顯得十分必要。這一時期天津地區社會救助立法中涉及的院外救助措施包括食物救濟、現金救濟、醫療救濟、提供廉租房、以工代賑等。

1.急賑

急賑，是指政府將救災錢糧和其他物品直接發放給災區，借以賑濟災民的活動。由于急賑其具有組織便易、針對性強且能迅速緩解災害造成的傷亡的特點，在民國社會救助事務中得到廣泛的應用。在各種急賑措施中，冬賑是一種重要的形式。冬賑是指每逢冬季，由政府或各種慈善團體舉辦的對下層貧民和災民進行救助的活動。由于天津地處華北地區，每至冬季天寒地凍，常有乞丐因不敵嚴寒凍斃街頭的情況發生，因此冬賑成為民國時期天津社會救助中的常規措施。

粥賑是冬賑時經常采取的一種賑濟方式。粥賑一般是以“粥廠”的形式組織。粥廠是由政府出資或社會資金募集，在冬季或災荒年份在交通便利及重要人口集散地搭蓋席棚為貧民或災民免費提供粥食的救助措施。如1926年天主教總堂在錦衣衛橋、西于莊等處設立粥廠，救濟戰區難民。舉辦粥廠時，除了施粥，很多組織還發放棉衣棉褲等御寒物資，以及提供住宿場所等。如慈善機構開設的暖廠，專供貧戶冬季取暖，抵御寒冷所用。正是這些設施為當時饑寒交迫的底層民眾提供了食餐果腹、擋風避寒的場所，因此粥廠的舉辦得到廣大民眾的支持。

2.廉租房

廉租房屬于一種住宅救濟措施。住宅救濟是指為救助對象提供一定的居住場所的救助措施。由于救助對象往往貧困無依，維持生計尚且困難，更不用說負擔安居所需費用，因此多數起居簡陋，更有甚者因無擋風遮雨之處而露宿街頭。國民政府為解決這一問題，在《社會救濟法》中專門規定了“住宅之廉價或免費供給”的救濟方法，由政府舉建一部分平民住宅，免費或廉價租于貧民居住。

但是由于這一救濟措施耗費經費較大，加之民國時期內外交戰，導致實際用于社會救助的經費不足以大規模舉辦這一措施，因此廉租房措施只是在天津等經濟實力較為雄厚的地區才得以推行。20世紀30年代天津第一貧民救濟院首次推出廉租房，立法規定該住房“專為低價賃與貧民居住”［6］，凡“有正當職業即有家屬者”，即允許其租住。這一措施得到了較好的反響，在推出之后幾年內陸續得以推行。

3.工賑

工賑，亦稱以工代賑，是政府利用災民從事疏浚河道、鋪設公路、開挖水渠、植樹造林等工程，借以賑濟災民的一種措施。工賑制度在清朝已有適用，但真正得到確立并為政府大規模采用則是在北洋政府時期。由于難民中存在大量青壯年人口，這些人口具有相對較強的勞動能力，如果能夠適當加以利用，一方面節省了國家為建造這些工程投入的公共資源，另一方面也在很大程度上實施了災民自救，可謂“事關實惠，款不虛糜，防患恤災，一舉兩得”［7］，因此在民國時得到政府的大力提倡和推廣。實行工賑的主要方式包括興辦工廠、興修水利、鋪路建橋等。民國時期天津地區的立法，側重于對市政工賑事業的規定。如《工賑部以工代賑實施計劃》規定工賑項目設計的工程包括“馬路、河工、濟渠、河壩、橋梁、樹株及其他”［8］。

三、民國時期天津社會救助立法中救助措施特點

民國時期天津社會救助立法中的救助措施，受到時代背景的影響，表現出移植西方先進制度、逐步趨于系統化等特點。同時，在商業發達的地緣文化影響下，也展現出濃厚的商業文化色彩。

第一，以商人階層為代表的社會力量在社會救助措施的實施方面發揮了重要作用。民國時期，天津地區商業文明發達，各種商會組織密集。商人階層基于其特有的價值觀，往往能夠認識到貧富差距過大對商業流通所造成的不利影響，因此基于其自身利益的考慮，商人階層往往樂于舉辦慈善事業。許多商業機構除了組織專門的賑濟活動如粥賑、冬賑等，還對政府組織的官方救濟事業提供了大量的支持，如1920年旱災期間，天津商會曾聯系上海災工收容所，將30名災童送至上海厚生紗廠做工，以解決他們的生活問題，1932年，這批災童重返天津，天津商會又出面協調天津紗廠聯合會，為災童的安置進行協調。

除了商人階層在社會救助措施中發揮的作用，其他社會力量如宗教組織、婦女團體等也在社會救助措施的實施方面發揮了很大的作用，如佛教居士林連續數年舉辦的粥廠，基督教男女青年會組織會員在戰時收容難民及災童等。1930年10月，天津社會各界在政府等領導下成立了“天津市慈善事業聯合會”，其在日后的社會救助事務中發揮了巨大的影響，如1931年其所屬的各個慈善團體經辦的粥廠達到7處，食粥人數據不完全統計達到了180萬。民國時期天津社會救助措施，可謂做到了對全社會各種力量的總動員，效果明顯。

第二，在立法實施過程中一系列具有商業色彩的救助措施得到進一步適用。以工賑措施為例，1921年由上海幾大工廠聯合組織的北方工賑協會，曾在天津留養所招收了600名13至18歲的災童，送至上海各工廠當學徒，該協會規定衣食由該會負責，期滿即回本地工廠做工。同年，天津華源紡紗廠也在滄縣、鹽山一帶災區招募了200余名年齡在15歲到20歲的災童進廠做工。

招募災童的做法，一方面解決了部分災民的生活困難；另一方面，由于接收災童只需解決其衣食問題，不需支付其相應勞動報酬，因此工廠也在一定程度上接收了廉價的勞動力，從而節約了勞動成本，獲得了一定的利潤。這固然反映出資本剝削的一面，但在當時的社會環境下，確為災童提供基本的生存條件，為國家社會救助事務分擔了部分壓力，是天津地區獨有的商業慈善傳統的重要體現。

四、民國時期天津社會救助立法中社會救助措施評析

民國時期，中國的社會救助事業正處在一個承上啟下的時代。一方面，封建時代盛行的那種認為民眾為君主私物，將社會救助事業取決于君主仁德的思想已隨著封建制度的滅亡煙消云散。另一方面，中華民國建立后，隨著權利義務觀念的不斷普及，民眾對政府的認識和定位亦發生轉變。一系列效仿西方社會的諸如社會保險等制度和措施，也開始通過立法的形式得以確立。民國時期天津社會救助立法中規定的一系列救助措施即是對這些先進立法經驗借鑒的重要體現。

當然，受歷史條件限制，這些救助措施也存在一些問題。如部分措施規定尚不健全、立法規定與實踐之間存在一定差距、救助措施實施過程中存在貪污現象等等。這些問題的存在，在很大程度上阻礙了這一時期天津地區社會救助事業的發展。但總地來說，民國時期天津社會救助立法中的救助措施已較為健全完善，逐步趨向系統化、專門化，建構起了日后天津社會救助事業的基本模式，為當代天津社會救助事業的發展打下了堅實的基礎，其成就仍是值得肯定的。

［1］楊紫 .經濟法［M］.北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999：531－532.

［2］救濟院一般章則［B］.天津市檔案館.401206800－J0116－1－000445.

［3］社會救濟法［G］.//革命文獻第99輯.北京：中央文物供應社，1978：59－60.

［4］中華民國法規大全（一）［Z］.上海：商務印書館，1936：803－804.

［5］天津救濟事業［B］.天津市檔案館.401206800－J0211－1－003741.

［6］民國以來歷次重要災害紀要（1917－1939年）［B］.中國第二歷史檔案館.

［7］鄧云特.中國救荒史［M］.上海：商務印書館，1937：342－343.

［8］救濟本市貧寒求助市民暫行辦法［B］.天津市檔案館.4012

06800－J0038－1－000120.

［責任編輯：李 瑩］

OnReliefM easuresin SocialAssistanceLegislationofTianjin in theRepublicofChina

CHEN Jing

During theperiod ofthe republicofChina,reliefmeasuresin socialassistance legislationofTianjin draw lessonsfromwesternadvanced legalsystem,gradually incline toinstitutionalizationand systematism.Meanwhile,influenced by theuniquegeographicalculture,themeasuresshow an unique commercialculture characteristics.Although limited byhistoricalconditions,therearestillsomeproblemsof these rescuemeasures,theyhaveconstructed thebasic modelofTianjinsocialassistancein thefuture.

theRepublicofChina;Tianjin;Socialassistance

DF01

：A

：1008-7966（2014）06-0142-03

2014-08-26

陳晶(1987-)，女，山西洪洞人，2014級法律史專業博士研究生，主要從事中國法制史、行政法的研究。