垂直管理體制的行政法研究

張茵

（上海交通大學凱原法學院，上海200300）

垂直管理體制的行政法研究

張茵

（上海交通大學凱原法學院，上海200300）

垂直管理體制，作為我國政府行政體制改革進程中一種重要的機構組織形式和調節中央與地方關系的常態手段，其運行屬于行政組織法規制的內容。垂直管理部門的設立與變更，以及垂直管理機構與上級職能機構和地方政府的關系應當在法律規范的框架內運行。對于垂直管理的模式，應當有相關法律法規或者是規范性的文件進行指導，并對其進行后續行政監督。

垂直管理；行政組織法；央地關系

垂直管理體制是我國中央與地方政府組織形式中重要的一種，是調解央地府際關系重要手段。改革開放以來，在經濟領域和社會管理的各個領域，為有效發揮政府職能，中央與地方不斷創新努力構建更適恰的政權體制。有關政府機構設立或取消垂直管理的變革屢見不鮮。以市場監管領域為例，2008年食藥監部門率先取消垂直管理，實行屬地管理。2011年國務院辦公廳下發48號文，要求取消工商、質監的垂直管理。然而海南省在2013年12月下發《海南省人民政府關于省級以下食品藥品監督管理體制改革的意見》，成為“唯一一個經由國務院批準的保留垂直管理的省份”[1]。食品藥品監管與工商質監管理職能結合，并重歸國家的垂直管理，成為部分學者對改革的預測[2]。在行政監管的領域，十八屆三中全會決定第36條規定：“各級紀委書記、副書記的提名和考察，以上級紀委會同組織部門為主”，學者認為這一舉措是朝著中央紀委監察部垂直管理的邁進[3]。不難看出，垂直管理，是政府機構改革的重要手段，同時也是行政組織法規制的重要內容，垂直管理部門與上級機關和地方政府的關系應當在法律規范的框架內運行。

一、垂直管理的概念與類型

垂直管理與屬地化管理是相對的，是上級行政部門對下級行政部門在特定領域的直接控制，是中央政府通過把對人事、財政、物資和信息等資源的控制權收歸國家或省一級，下級部門直接受上級部門的領導，而不再受地方政府控制，在該領域自上而下垂直統一的行政管理體制。在計劃經濟時期，中央控制了全國上下所有的資源流動和配置，并無中央權力和地方權力的區分。垂直管理制度，是在改革開放以來，出現地方自治權之后才產生的，并逐漸在我國的行政管理體制中發揮出巨大的作用。北京大學的李成言教授指出，目前垂直管理的部門，已占到行政權力部門的50%左右，比例還呈上升趨勢（見圖1）[4]。

圖1 垂直管理部門數量變化趨勢示意圖

改革開放以來，我國在很多領域中推行了垂直管理的行政機構改革。實踐中的改革創新，都是源于經濟發展的內在驅動[5]。這些垂直管理部門所在的行政領域以及發揮的行政權責也具有各自的特點。通過分析，可以簡單歸納為以下幾種：

1.需要跨地方區劃的宏觀調控部門。需要跨地方區劃進行宏觀調控的行政領域，往往與國計民生有著緊密的聯系，不僅僅重要而且更表現為單單依靠一個地區很難解決，需要跨行政區域的合作?！氨３趾暧^經濟穩定，幣值穩定、物價穩定、就業穩定等事權應該主要由中央政府來掌握。”[6]我國此類的宏觀調控部門包括：中國人民銀行、海關總署、鐵道部、民航總局、外匯管理總局。它們都在改革開放不久即實現了垂直管理體制的改革，是我國政府當中第一批適用垂直管理的部門，在實現中央宏觀調控中發揮著重要的作用。

2.專門性管理部門。我國行政機構可以分為職能性和專門性兩類，專門性機構管理的范圍則一般集中在某一行業，帶有很強的行業特征。與職能性機構相比，專門性機構一般是在經濟發展的過程中新設立的，其管理職責的范圍相對狹窄集中在某一行業，該機構的管理人員必須具備很強的專業能力，要求機構本身具有一定的獨立性，應當依據自身的技術手段或者是專業能力做出判斷，其管理活動也不可被輕易干擾、替代。對于此類專門性部門，上下一體垂直管理的體系更有益于保持其專業性和獨立性。目前，我國政府機構中，具有此類突出特點的部門包括：中國保險監督委員會、中國證券監督委員會、國家電力監管委員會及中國銀行業監督管理委員會。它們同屬于國務院直屬的事業單位，在各自的專門領域發揮著專業監督的作用。

3.市場執法和監督部門。在那些具有市場特征的政府部門，違紀、違令現象比較嚴重，垂直管理能在一定程度上解決中央政府政令不通的困境。為了實現正常的市場執法和監督，避免地方利益驅動下地方政府對自己市場監管權力的放任，在執法監督部門實行垂直管理，可以使其地位更加獨立，擺脫了來自地方經濟發展的壓力，發揮管理職能時也會更公正有力。正是出于以上利益分析，我國在工商管理、質量檢驗檢疫、食品藥品監管、環境保護等部門實施過垂直管理的改革，并且它們的體制都是省以下垂直管理。

4.特殊社會監督部門。除了市場執法與監管部門之外，地方利益還困擾著一些社會監督部門。地方政府為了招商引資而降低對投資項目的安全評估標準，為了解決地方財政問題而出現的土地尋租行為，以及地方統計信息數據造假等現象，開始使中央對這些特殊的社會監督部門進行垂直管理的體制改革，以期制衡地方利益避免地方政府的干擾和壓力。這樣的部門包括，國家煤礦安全監察局、國家統計局以及國土資源部門。

二、垂直管理的設立變更及組織法依據

我國憲法第89條規定了國務院的十八項職權范圍，其中第三項為：“規定各部和各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會的工作”；第四項為：“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。這兩項分別確立了國務院對各部、各委員會和地方政府的領導關系。第十三和第十四項規定了改變或者撤銷各部、各委員會和地方政府的不適當的決定和命令。不難看出，國務院對行政機構職權劃分的總括性權力以及對各部、各委員會和地方政府的監督權?！秶鴦赵航M織法》第八條規定：“國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，經總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定”。第十條規定：“各部、各委員會工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，應向國務院請示報告，由國務院決定。根據法律和國務院的決定，主管部、委員會可以在本部門的權限內發布命令、指示和規章。”設立或變更垂直管理的機構，與第八條各部、各委員會的設立、撤銷或合并有所區別，因此不需要全國人民代表大會的決定。更進一步地，組織法規范中亦并未明文規定設立、變更垂直管理體制和機構的權力主體是國務院或是相關國家部委，但毫無疑問，垂直管理的設立或變更應當經過國務院的批準。筆者對海關、國稅、工商、保監、銀監等12個部門①這12個部門分別是海關、國稅、工商、保監、證監、質監、藥監、電監、銀監、國土資源、統計、環保，其中有些部門是全國垂直管理，如：海關、國稅、保監、證監、電監、銀監；有些部門是省以下垂直管理，如：國土資源。有些垂直管理的體制并未完全形成，如：統計部門只設立了省以上的垂直管理，省以下為雙重管理，環保部門只是設立了垂直管理的派出機構—監督中心與監督站，并未完全實現垂直管理。有些已經廢除了垂直管理的體制，如：藥監、工商、質檢。但筆者把它們都統一納入本文的垂直管理設立與變更的考察。設立和變更垂直管理的規范依據進行了考察，大體反映出以下樣貌：

首先，由國務院下發關于體制改革的決定。這在垂直管理體制的設立和變更中是非常普遍的，上述十二個行政機構無論是中央一級垂直管理還是省一級垂直管理，機構改革均由國務院發布的通知、決定或批復啟動、主導。

其次，垂直管理體制的部門規章化。國務院下發的決定或通知，往往是非?；\統的。對于垂直管理機構人、財、物、職權等相關細化的規定由各部、各委員（對于省以下的垂直管理，即各省）再行發布新的通知，有的部門會制定相關的部門規章。1995年5月1日，國家稅務總局下發了《國家稅務局系統垂直管理暫行規定》，確立了國家稅務局系統在機構設置、人員編制、干部管理和經費等方面實行國家稅務總局垂直管理的領導體制。垂直管理體制的部門規章化，使得機構改革的進行得以體系化展開，派出機構的設立有章可循，其與上級職能機關和地方政府的關系也會較為明晰。

再次，垂直管理體制的行政法規化。2005年國務院常務會議通過了《電力監管條例》，其第二章是監管機構的規范，第六條確立了“國務院電力監管機構根據履行職責的需要，經國務院批準，設立派出機構。國務院電力監管機構對派出機構實行統一領導和管理”的制度。相比部門規章，行政法規的法規范位階更高，因此由行政法規確立的垂直管理體系更具正當性、合法性。在派出機構電力監管局與地方政府發生沖突的情況下，依照《電力監管條款》第10條“電力監管機構及其從事監管工作的人員依法履行電力監管職責，有關單位和人員應當予以配合和協助”，派出機構獨立于地方的地位更為穩固，其職能的行使也更有保證。

最后，在特別領域的法律中確認垂直管理體制?！吨腥A人民共和國海關法》第3條②《中華人民共和國海關法》第3條規定：“國務院設立海關總署，統一管理全國海關。國家在對外開放的口岸和海關監管業務集中的地點設立海關。海關的隸屬關系，不受行政區劃的限制。海關依法獨立行使職權，向海關總署負責。”、《中華人民共和國保險法》第9條③《中華人民共和國保險法》第9條第2項規定：“國務院保險監督管理機構根據履行職責的需要設立派出機構。派出機構按照國務院保險監督管理機構的授權履行監督管理職責。”、《中華人民共和國證券法》第7條④《中華人民共和國證券法》第7條第2項規定：“國務院證券監督管理機構根據需要可以設立派出機構，按照授權履行監督管理職責。”分別確立了海關、保監和證監部門的垂直管理體制。而2007年頒布的《食品安全法》第九條①《中華人民共和國食品安全法》第9條規定：“縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核?！眲t明確了“地方政府負總責”的制度。這些特別領域法的主要內容并不是為了調整行政主體之間的關系，故不能稱之為組織法。但是出現在其總則中的這些規定為垂直管理體制提供了成文法上的根據。需要注意的是，并不是所有的領域都適合通過制定特別法的規范確立垂直管理體制，以上的三個領域明顯屬于宏觀調控部門或者專業性管理部門。

除上述部門規章、行政法規和特別法之外，實踐中更多的情況是通過決定、通知等其他規范性文件的形式，設立、推動或變更、取消垂直管理的體制建設。關于垂直管理的設立或變更的決定，與我國政府部門職能的實現緊密相關，是行政組織規范的重要內容。有學者指出，對于中央與地方、上級政府與下級政府之間事權劃分問題，其他國家多以法律的形式予以確認。而我國的目標也應當著眼于實現中央對地方權限劃分的具體化、法制化，構建和諧、良性的府際關系[7]。

三、垂直管理部門與上級機構和地方政府之間的關系

（一）縱向觀察：垂直管理體系上下級的關系

1.上下級間業務上的指導關系。在我國即使是雙重領導的部門，下級部門也必須接受上級機關業務上的指導或領導?！兜胤浇M織法》第66條規定：“省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導。”

這在實踐中具體表現為：第一，下級機關對業務范圍內的重大事項有通報的義務；第二，下級機關在工作中的問題可以請求上級機關的指導和幫助；第三，上級機關掌握更多的信息和物資資源，有一定程度的分配權力；第四，上級機關可以通過行政規章、通知、意見、實施辦法、公告等方式指導下級的業務工作。

2.上級機關在人事、財務、資源方面的控制權。由于下級機關的人事財務權利由地方政府控制，即使上級機關可以通過行政規章等手段指導下級工作，當地方政府和上級機關的意見出現分歧時，下級機關一定會聽從地方政府的意見，從這個角度來說，雙重領導體制的決定權實質掌握在地方政府的手里。垂直管理則大大改觀了這種情況，中央部、委、局全權負責下屬垂直機構的人事任免、工資福利、經費和日常工作。地方政府對上述事項和垂直部門的日常運作無權干涉。除此之外，對于垂直管理部門的機構編制，也主要由上級機構編制部門和業務主管部門核定管理，地方編制部門乃至政府、黨委起到監督的作用，無法直接干預。

以《國家稅務局系統垂直管理暫行規定》中的詳細規定為例，在機構配置方面，實行統一領導，分級管理；在人員編制方面，各省、自治區、直轄市國家稅務局的人員編制由國家稅務總局核批。省、自治區、直轄市國家稅務局以下各級稅務機關自然減員的補充工作由各省、自治區、直轄市國家稅務局負責；在干部管理方面，省、自治區、直轄市國家稅務局副廳(局)級以上的干部和副省級城市國家稅務局的局長由國家稅務總局管理。省、自治區、直轄市國家稅務局按照分級管理、下管一級的原則，制定本地區的干部管理辦法。上級稅務機關發現下級稅務機關任免干部不當時，有權糾正或者撤銷其決定。國家稅務局系統實行干部交流制度；在經費和工資管理方面，國家稅務局系統的經費實行分級核算，逐級管理的原則，對地方人民政府制定的工資、福利、津貼標準等有關規定如需參照執行，由省、自治區、直轄市國家稅務局報國家稅務總局批準后實施。

（二）橫向聯系：垂直管理部門同地方政府的關系

1.垂直管理部門與地方政府間的監督合作關系。雖然我國法律并未明確規定地方政府對垂直管理部門實施監督的具體措施，但是由于直管部門仍然是在地方推行工作，其行政職能的實現不能脫離地方政府的支持。另一方面，地方政府為了配合中央的政策和工作，以期從中央獲得更多的資源和政策傾斜，也會主動輔助垂直部門的管理工作。以省級政府為例，實踐中的一般做法是領導分工負責制，每個領導負責聯系若干個由中央政府垂直管理的部門。比如，在山東省，由省長負責聯系國家稅務局，副省長聯系中國人民銀行濟南分行[8]。可以說，任何一個垂直管理的部門都有專門的地方政府領導負責聯系工作。此外，自20世紀90年代開始，“地方政府負總責”作為一項管理制度，在很多領域采用，呈現逐步加速之勢。這是為了更好地實現地方政府的社會管理和公共服務的職能，而對地方在組織責任和個人領導責任兩個層面進行的約束和要求。

2.垂直管理部門與地方政府間的矛盾。消除地方利益對行政行為的不良干擾是垂直管理制度在某些領域設立的初衷。但是，即便已經設立了垂直管理部門，其職能的行使仍然需要地方政府的配合，與地方利益之間的矛盾并沒有得到根本上的消除。首先，雖然直管部門在人事、財務、物資等方面直接由上級機構領導，但是由于部門設立在當地，在土地、政府支持等方面還是要求助于當地政府。直管部門與當地政府的矛盾首先仍然是行政監管和地方利益之間的矛盾。

其次，大范圍的垂直管理會限制當地政府的管理權限范圍。我國對地方政府同中央政府的設計都是“全能型”的，每一個地方政府都可以說是對中央的翻版，對轄區內的各種行政事務具有廣泛的管理權。《地方組織法》第五十九條中規定了縣以上人民政府的職權有10項，與《憲法》第89條規定的國務院的18項職能相比只少了8項，而這8項也多是外交、國防等政府對外職能。此外，《憲法》第一百零七條規定也傳達了地方政府對區域內各領域行政事務負總責的原則。因此，垂直管理部門的增多，必然意味著地方政府行政管轄權的縮小，使地方政府的行政管理效率大打折扣，也可能會與垂直管理部門在某些領域的行政管理權限上產生爭執。

再次，垂直管理部門在辦公條件及經費的來源和保障與地方其他機構不同，會引發同層級行政部門之間的“形式”上的不平等。“垂直管理會使所在部門變強”，在某些地域、某一時期成為各機構紛紛呼吁自身進行垂直管理體制改革動因之一。相同層級機構間的實際待遇的差別，會引發其他部門的不滿，從而影響垂直管理部門與地方政府的關系。

四、結語

從實證層面分析，在改革開放后的幾次機構改革中被廣泛適用的垂直管理體制，有效地調整了中央與地方的關系，對發揮我國各層級政府的行政職能起到了積極作用。垂直管理的體制，有利于中央政策的統一施行，有利于提高專業領域行政監督的效率，同時對遏制地方保護有著積極的影響。

但是，垂直管理體制不可能解決我國行政體制的所有問題。首先，我國憲法和組織法中對中央和地方權限劃分的規定很不明確，地方政府在一定程度上是中央政府的“翻版”，需要對所在行政區劃內的事務全面管理。如何在組織規范上，較為清晰地理順直管部門與上級職能部門和所在地方政府之間的關系，只靠“朝令夕改”的決定與通知是不夠的，應創設相關的部門規章、行政法規或者是特別法。其次，值得反思的是，越高的行政權就越純潔嗎？垂直管理會強化部門利益，現階段，地方政府和人大的監督機制不能有效實現，上級集權的直管部門行使行政權缺少必要的“看守”。垂直管理機構的行政權腐敗更難以察覺，利益追逐操控權力不僅不會被制止，反而有可能愈演愈烈。再次，垂直管理無法從根本上遏制地方保護。地方政府不能履行自己的市場監管職能，在很大程度上是因為地方政治生態的失衡，使政府不能夠直接代表當地人民的根本利益，反而會受大的經濟集團影響。遏制地方保護主義，應當從法律法規的角度建立人民利益的訴求機制，使地方政府能夠真正代表人民，真正服務于人民。而垂直管理體制回避了這一問題，并未能從根本上對政治生態進行改善，只能起到暫時過渡與緩和的作用，不適合長久使用。

垂直管理的體制構建可參考以下關鍵因素：（1）具有跨區域的性質，也即全國性的事務。這里考察的是該項政府職能的外部效應，如果一種政府職能的外部效應是跨區域的，則更適合用垂直管理的體系監管[9]。（2）專門性的領域。在專業監管領域垂直管理的行政效率更高，而且保證了該領域行政監督的獨立性。（3）機構歷史沿革的特點。（4）其他短期但迫切的行政目標，如遏制地方保護等也應當列入考慮的范圍之內。

與垂直管理的設立同樣應當受到重視的還有垂直管理體系的健全和同地方政府關系的調整。對于垂直管理的模式，應當有相關法律法規或者是法規性的文件進行指導，明確垂直管理部門的權利義務和對之進行后續監督的有效形式。將行政體制的改革與構建成文化、法律化又為以后帶來更加深遠的影響。

［1］蔣昕捷.從“戰國”到“大一統”食藥改革末班車起航［N］.南方周末,2014-01-24.

［2］胡穎廉.重構政府、市場和社會——食品藥品監管體制改革的重點［N］.學習時報，2014-02-17.

［3］李洪鵬.中紀委提名省級紀委書記專家稱朝著垂直管理邁進［EB/OL］.中國新聞網，2014-03-28.

［4］李松.垂直管理利弊共生專家建議雙向考核［N］.中國改革報，2009-02-08.

［5］薛剛凌.論府際關系的法律調整［J］.中國法學，2005，（5）：46-56.

［6］王紹光.分權的底限［M］.北京：中國計劃出版社，1997.

［7］李宜春.論分權背景下的中國垂直管理體制—概況、評價及其完善建議［J］.經濟社會體制比較，2012，（4）.

［8］周振超.當代中國“條塊”關系研究［D］.南開大學，2007.

［9］宋華琳.藥品垂直管理研究［J］.規制研究，2009，（2）.

［責任編輯：鄭 男］

The Research on VerticalM anagementof Government DepartmentsBased on Adm inistrative Law

ZHANGYin

Verticalmanagement,which iswidely used in the processofadministrative reform ofourgovernment to balance the relationship between the centraland local level,should be regulated by the administrative organic law. The establishment and changement of vertical agencies,aswell as their connection and contradiction between the upper and local department,mustbewithin the law.It is necessary to rule and originate the vertical system ofadministrativeorganic law or regulation and toappend supervision.

Verticalmanagement；Administrativeorganic law；Relationship between the centraland localgovernment

DF31

：A

：1008-7966（2014）06-0019-04

2014-08-12

張茵（1991-），女，安徽阜陽人，2012級憲法與行政法學專業碩士研究生。