試論我國主訴檢察官制度的困境與完善

馬成坤

（遼寧省人民檢察院，沈陽110032）

試論我國主訴檢察官制度的困境與完善

馬成坤

（遼寧省人民檢察院，沈陽110032）

推行檢察官辦案責任制改革是落實黨中央和最高人民檢察院部署的重要舉措，是建立高效權威、符合司法規(guī)律的社會主義司法制度的必然要求，是完善辦案機制、提升法律監(jiān)督效能的現(xiàn)實需要，為此，黨的十八屆三中全會《決定》要求，探索建立突出檢察主體地位的辦案責任制，以完善主訴檢察官辦案責任制為抓手，突出檢察官辦案主體地位，明確檢察官辦案責任和權力，對所辦案件終身負責，嚴格錯案責任追究，形成權責明晰、權責統(tǒng)一、管理有序的司法權力運行機制，當然，從試點運行到逐步推進，這項制度在取得明顯實效的同時，也存在著一定的理論爭議和實踐問題。

辦案責任制；檢察官定位；職權保障；監(jiān)督制約

一、我國主訴檢察官制度的概述

（一）主訴檢察官制度概述

1.主訴檢察官制度的含義

主訴檢察官制度，是指具有辦案資格的檢察官在檢察院領導以及內設機構負責人的指導下，按照檢察業(yè)務相關規(guī)定，被賦予相對獨立的檢察權，同時承擔相應法律責任的辦案機制。這項制度的定義內容有著多種說法，有的理解為一種檢察官辦案責任制或是強化檢察官辦案責任的一種措施［1］，有的理解為公訴權力的重新分配［2］，主訴檢察官制度明確了辦案責任，對檢察權力配置和相關職責做了界定。

圍繞主訴檢察官制度，需要厘清以下內涵：一是主體具有穩(wěn)定性，經程序任命的主訴檢察官，法律職務上保持一定的穩(wěn)定性，在免職的程序上相對嚴格，一般必須經各級檢察機關的黨組會討論研究決定；二是必須精通檢察業(yè)務，一般選拔政治上可靠，業(yè)務精熟的人員擔任主訴檢察官；三是主訴人員具有相對獨立的訴訟監(jiān)督權，不受本部門和院級領導及上級部門的業(yè)務干涉；四是責權明確，主訴檢察官的法律監(jiān)督權嚴格建立在承擔相應責任的基礎之上［3］378，這是對刑事訴訟程序中“三級審批制”弊端的有效破解。

2.主訴檢察官制度的發(fā)展現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)顯示，截止到2011年底，全國檢察機關實行主訴檢察官辦案責任制的部門共有1843個，占全國公訴部門的50.27%，同比減少176個，下降8.72%。全國共有主訴檢察官6071名，占全國公訴人的21.98%，同比增加106人，上升1.78%。全國共有315個檢察院落實了主訴檢察官的崗位津貼，占實行主訴制單位的17.09%，同比減少353個，下降52.84%。全國共有181個檢察院落實了主訴檢察官職級待遇，占實行主訴制單位的9.82%，同比減少10個，下降5.24%［4］。結合以上數(shù)據(jù)，不難看出，多年來試點運行的主訴檢察官制度既沒有上升為全國檢察系統(tǒng)統(tǒng)一運行的制度，也沒有在試點單位完全推行開來，而且，在某種程度上還有萎縮的趨勢。以遼寧省檢察機關為例，2012年全省主訴檢察官人數(shù)總計141人，本科以下的有104人，正科級以下職務的有78人，這種主訴人員年齡老齡化、職務科級化的狀況與主訴檢察官精英化的訴求相去甚遠，還有些表現(xiàn)優(yōu)秀的主訴人員不斷調任、提拔，從而造成主訴檢察官隊伍業(yè)務素質和辦案能力水平不高，使全省的主訴檢察官隊伍建設活力不足、業(yè)績很難有大的起色。

二、我國主訴檢察官制度的困境及問題

（一）主訴檢察官的制度困境

隨著司法改革的深入發(fā)展，主訴檢察官在制度建設以及實務操作上的局限性日益明顯，從本質上看，主訴檢察官制度的真正落實，不僅是檢察權在檢察機構內部進行重新配置，還涉及檢察權運行方式以及檢察管理方式等相關的體制和機制問題。目前的檢察一體化，有著濃厚的行政管理色彩，這與我們所追求的司法改革目標是相對立的。

1.法律依據(jù)受到質疑

“主訴制度改革從一開始就是在合法性危機下進行的，隨著改革的逐步推進，其合法性不斷被質疑，影響了改革的深入進行。”［5］關于主訴檢察官制度法律依據(jù)的質疑，表現(xiàn)在三個層面［3］406、407：

（1）與憲法性法律抵觸

一是《憲法》第131條和《人民檢察院組織法》第9條只是對人民檢察院行使檢察權不受行政機關、社會團體和個人干涉，更確切地說，只是規(guī)定了人民檢察院作為司法機構獨立行使檢察權，對主訴檢察官能否獨立行使并沒有確切的法律規(guī)定；二是在《憲法》第133條規(guī)定地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責，即檢察系統(tǒng)上下級之間是領導和被領導的關系，實行上下一體的領導體制，主訴檢察官對案件辦理保持一定的獨立性與“上命下從”的檢察長負責制相違背。

（2）與刑事訴訟法相抵觸

《中華人民共和國刑事訴訟法》第167條將提起公訴案件的審查決定權賦予了人民檢察院而非檢察官，主訴檢察官辦案保持一定獨立性，是否就意味著主訴檢察官行使職權時，消解了法律的確定性。

（3）與最高人民檢察院制定的規(guī)則相抵觸

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第4條規(guī)定：人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定。該制度沒有明確檢察官獨立的說法；《人民檢察院組織法》第3條第一款：“檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作”規(guī)定，如果理解為是要實行檢察長負責制，也必須看到它與行政機關的首長負責制的區(qū)別。作為國家的法律監(jiān)督機關，顯然不能簡單套用行政機關的管理模式，這也是一種逐漸形成的共識［6］。其次，刑事訴訟法第167條：凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定，但檢察機關作為一個組織本身不可能去審查決定案件，只能由具體承辦案件的檢察官去實施［7］。即使按照原來的“三級審批”制度也有“落實到人”的問題，因此，實行主訴檢察官制度并未導致法律監(jiān)督權力主體的變更。

2.權力來源有不同的認識

主訴檢察官被賦予相對獨立的檢察權，追及這種獨立性檢察權的來源，目前有幾種認識，一是該項權利來自于本院檢察長的授權；二是由相應的法律規(guī)范來確定的，當然，在目前司法改革的大趨勢下，所依據(jù)的政策文件是中央的《框架意見》以及最高人民檢察院的《規(guī)劃綱要》，總地看，無論是檢察長授權還是法規(guī)政策文件有規(guī)定，主訴檢察官起碼被賦予了一定的獨立辦案權力，并且經實踐證明是有效的。但僅僅以文件和政策為依據(jù)，主訴檢察官制度顯然缺乏權威性、嚴肅性和明確性，在制度運行中很容易出現(xiàn)操作混亂、各行其是的局面，需要引起足夠的重視。

（二）主訴檢察官的制度運行存在的問題

1.激勵制度不健全

主訴檢察官作為一種辦案責任制的主體，既無行政職務，也無行政職級對應，其法律職務任免、行政職務的晉升都是以一定的行政職級為依托的，主訴檢察官職務任免往往不是根據(jù)工作實際需要來任命的，從實踐看，處于職級晉升的壓力，即使在政工、綜合部門也存在大量擁有主訴法律職務的檢察官，這必然使主訴檢察官失去了應有的權威性，從造成其認定度和參與度大大降低，在物質激勵上，原來各地檢察機關對主訴檢察官往往發(fā)放一定的檢察官津貼，但在2011年以來，最高人民檢察院的一紙文件，暫時停止評定檢察官等級，相應新任命的檢察官的津貼也被取消，隨之主訴檢察官相應待遇也無從談起。

2.保障制度不充分

從現(xiàn)代檢察制度的目的上看，檢察工作的獨立性是發(fā)揮檢察官重要使命的前提，“檢察官不是也不應該是片面追求打擊罪犯的追訴狂，而是依法言法，客觀公正的守護人，有利不利一律注意；既然一切以‘法’為準則，則上級行政首長之意如何，殆非檢察官執(zhí)行職務時的依歸，檢察官乃國家法意志的代表人，而非政府的傳聲筒”［8］。

主訴檢察官制度是檢察權獨立行使的另一種重要形式。“主訴檢察官辦案責任制度試行推廣至今，也是在沒有修訂《人民檢察院組織法》的情況下推行的。”［9］制度面臨著邊緣化的問題，主訴檢察官獨立決定的事項日益萎縮，以遼寧省檢察系統(tǒng)為例，從在有限的幾個基層檢察試點運行主訴制度至今，從開始的大張旗鼓到今天的偃旗息鼓，根本原因在于主訴檢察官“有名無實”，也就是說，原來制定的相應待遇沒有落實，即使有落實的，歷經多年，大部分也在悄悄縮水，大不如前。據(jù)了解，遼寧檢察系統(tǒng)已經多年沒有實施主訴檢察官資格聘任，一些基層院主訴檢察官流失嚴重，有的被調離原機關、原崗位，有的升任領導后不再辦案，等等，嚴重挫傷了主訴檢察官的工作積極性，缺乏相應待遇保障，還要承擔一定的辦案責任，因此，很多試行主訴制度的檢察院又回到了層級審批的老辦案模式。

3.配套制度不協(xié)調

我國檢察機關資源配置失衡，非業(yè)務部門檢察官所占比例也較大，雖然非業(yè)務部門有的檢察人員具有檢察官資格，但他們并沒有實際從事檢察業(yè)務工作，而是從事人事管理、政策研究、黨建政工、信息技術、新聞宣傳等等非業(yè)務類工作，這樣必然造成主訴業(yè)務中檢察輔助人員捉襟見肘，特別是一些基層檢察院，每名主訴檢察官年人均辦案上百件，除此之外有時還要放下手頭正在辦理的案件，去處理一些與檢察工作無關的事情，如解決涉訴信訪、征地拆遷、扶貧幫困等瑣碎的問題，加上有的基層檢察院的檢察官因達到當?shù)氐狞h政機關規(guī)定的年齡而退居“二線”，他們雖然有主訴的資格，但實際并不再辦理案件。由于缺乏相應的配套制度，主訴檢察官對檢察輔助人員并無有效的制約措施，造成主訴檢察官制度的優(yōu)越性并沒有充分發(fā)揮出來。

4.監(jiān)督制度不完備

權力具有天然擴張性，尤其針對主訴檢察官而言，被賦予一定的獨立辦案權力，對其進行有效的內外部監(jiān)督很有必要，我國的檢察機關往往通過嚴格的選任、嚴懲違法瀆職行為以及檢察院內部監(jiān)督，但容易出現(xiàn)以下問題：一是監(jiān)督流于形式，檢察系統(tǒng)由于專業(yè)性很強，性質上又不同于政府部門，目前的管理模式還是依附于地方黨委之下，在外部監(jiān)督的問題上，容易造成“燈下黑”，地方黨委有管理權限，但大多不懂檢察業(yè)務，上級檢察機關懂檢察業(yè)務，但不可能做到每個案件都能準確掌握；在內部監(jiān)督上，紀檢部門、案件管理部門的監(jiān)督形式簡單，尚未形成行之有效的建章立制，“一案三卡”中的回訪制度沒有認真落實。二是監(jiān)督程序不嚴格，實務中，有的基層檢察機關都有一些內部不成文的規(guī)定，主訴檢察官承辦的案件，如果因為審判無罪或者撤訴，就會追究主訴檢察官的責任，這種做法明顯違背司法訴訟運行規(guī)律，造成主訴人員獨立行使職權時缺乏足夠的業(yè)務保障，無法放開手腳，致使主訴人員在一些比較重大疑難的案件上，主動放棄獨立行使職權的機會，主動找領導去匯報案件，以規(guī)避業(yè)務風險。

三、我國主訴檢察官制度的完善

我國檢察制度的改革路徑有的是發(fā)達法治國家法律制度、法律文化等移植的結果，有的則是多年來檢察工作實踐得到的啟發(fā)，以歷史的、發(fā)展的維度考察英美和大陸兩大法系主要國家檢察權內部配置方式，借鑒了刑事司法領域先進的文明發(fā)展共同成果。當然，檢察制度的現(xiàn)代化與一個國家的法治傳統(tǒng)、政治結構，甚至黨派政治，都有千絲萬縷的聯(lián)系，不可能一蹴而就，更不能脫離了國家的政治體制改革的總目標。

1.探索科學合理的激勵保障機制

孟建柱同志指出：“要確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權……建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度。”［10］按照《改革框架意見》、《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》的原則要求：要堅持循序漸進，分類推進，加強指導，因地制宜，堅持依法有序推進，注意做好配套銜接。結合我國國情和檢察實踐，應從以下幾個方面做好主訴檢察官制度的保障工作：

（1）立法保障

首先，應當對《人民檢察院組織法》和《檢察官法》進行修改，明確主訴檢察官在辦理公訴案件中獨立行使職權，排除其他行政性干涉，保證主訴檢察官的獨立地位；其次，要明確主訴檢察官責權利統(tǒng)一的規(guī)定，對獨立辦理的每個案件，主訴檢察官在保持獨立性同時也要確保對本院檢察長和檢察委員會負責；最后，要明確主訴檢察官的嚴格的任免程序，非因法定事由，非經法定程序，不被免職、辭職、辭退，以保障主訴檢察官法律地位的嚴肅性。

（2）物質保障

要建立省以下的地方檢察機關經費保障制度，充分保障主訴檢察官的辦公經費、辦案經費和人員收入?yún)^(qū)別于同等級別的公務員體系，細化主訴檢察官有條件的延遲領取養(yǎng)老金辦法，保證定期增資制的落實到位；保障有權獲得勞動報酬，享受保險、福利待遇及養(yǎng)老保險等待遇；效仿我國的公安系統(tǒng)警官制度，主訴檢察官身份一直到退休之后，仍然享受檢察官津補貼制度等。

（3）身份保障

一方面應通過相關法律法規(guī)限制各個檢察機關的檢察長對主訴檢察官的辦案干擾和不當影響，另一方面應明確主訴檢察官的身份非經嚴格的程序不得隨意罷免，以保障主訴檢察官的獨立性，否則保障檢察權的獨立性就有名無實。例如在日本，除日本檢察廳法第25條規(guī)定的四種情況外，均不得違反檢察官的意愿罷免官職、停止職務或降低薪俸；同時在檢察官的任期制度上，不論是一級、二級檢察官均為終身職務，我國檢察官的司法屬性比較強，在法律身份保障問題上，應確定無失職和違法行為的，不得免除職務，不得降低待遇，這樣能有效地排除干擾，去除辦案顧慮，同時也有利于提高其社會地位，使其更主動積極地運用自身經驗和知識為獨立行使檢察權而努力工作。

（4）任職保障

法治社會是建立在法律至上、法律權威的信仰之上的，沒有對主訴檢察官的精英化認識，就無法保障法律實施的嚴謹性和權威性，在主訴檢察官的任用制度上，必須先進行一定過程的執(zhí)業(yè)培訓，使其獲得一定的執(zhí)業(yè)經驗和技能，在培養(yǎng)任用模式上，對通過司法考試者，即可由檢察機關進行選任，再進行相關的執(zhí)業(yè)培訓，合格者獲得到檢察機關的任職資格，這方面可以借鑒法國和德國的選任模式，一般而言，法國的檢察官獲得一定學位后，經過司法考試合格，再經過法律研究中心的3年的法律專業(yè)訓練，期滿經考試考核合格的，才能任命為助理檢察官，而要晉升為檢察官，一般還需要1到4年的時間；德國的法律畢業(yè)生需要經過兩次司法考試合格，接受2年的司法實務培訓并合格者，才能被任命為檢察官，可見，借鑒別國先進經驗，遵循檢察業(yè)務的運行規(guī)律，適當提高我國主訴檢察官的任職門檻是完全必要的。

2.完善主訴檢察官的配套制度

對于主訴檢察官配套制度建設而言，就是要以中央的《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》和《改革框架意見》等文件要求為契機，揚長避短，發(fā)揮主訴制度的積極意義。

（1）保障主訴檢察官的獨立地位

明確主訴檢察官辦案的獨立性與堅持檢察長統(tǒng)一領導全局工作、檢察長主抓公訴工作、公訴部門負責人具體領導開展公訴工作的格局，進一步優(yōu)化資源配置，激發(fā)內資活力，建設高素質的、職業(yè)化、精英化的主訴檢察官隊伍，改變長期以來的片面強調上下一體領導關系的舊有觀念，逐步弱化檢察機關過于強烈的行政性質，解決主訴檢察官積極性不高、職級低、待遇差的現(xiàn)實問題，充分保障主訴檢察官發(fā)揮其辦案主體的作用。

（2）完善主訴檢察官的選任制度

選任制度包括任職資格和任免方式、程序和任期等內容，主訴檢察官的任職資格規(guī)定既要考慮國際通行做法，也要考慮檢察機關現(xiàn)職人員的實際狀況，任職資格既要符合現(xiàn)行《檢察官法》的規(guī)定，也要充分認識到主訴檢察官不等同于普通的檢察官，“法律是一門藝術，在一個人能夠獲得對它的認識之前，需要長期的學習和實踐”［11］。英美國家的檢察官都是從有足夠法律業(yè)務經驗的法律精英中選拔；法國、德國的檢察官的業(yè)務能力是通過在國家的司法官學院執(zhí)業(yè)訓練而獲得。建議仿效法治發(fā)達國家做法，在任職前，要經過國家司法考試合格，并且要到檢察機關的培訓中心進行一定期限的業(yè)務訓練，以保證任職的法律經驗要求。

在任免方式和任期上，世界各國由于制度和法治傳統(tǒng)不同，檢察官任免分為任命制和選舉制，各自有著明確的任命程序和與之相適應的任期制度，日本、德國是終身任期，美國則是定期任職，根據(jù)我國憲法和政治體制現(xiàn)實，可以參照大陸法系國家，主訴檢察官可以由立法機關或司法機關任命的方式，為保證主訴檢察官職務的相對獨立性和權威性，在資質上，可以要求被任職人員必須通過司法考試并取得一定年限的檢察業(yè)務培訓合格；在程序上，可以由所在檢察機關黨組會討論通過，同時報同級人大常委會批準、報上級檢察機關備案。

3.完善監(jiān)督制約機制

主訴檢察官制度如何保證主訴檢察官的權力能夠正確行使，不被濫用，關鍵在于建立一套科學完善的監(jiān)督管理制度，實現(xiàn)以制度管人。其具體的監(jiān)督制約和完善措施是：

（1）加強內外部監(jiān)督制約

根據(jù)刑事訴訟法對不起訴案件的相關規(guī)定，不起訴決定的內部監(jiān)督控制程序為：主訴辦案人將不起訴情況提出明確意見，內設機構部門負責人、分管檢察長簽署意見后，層報檢察委員會討論作出決定。近年來，上級檢察機關還要求下一級檢察機關對不起訴的案件審批一律要上提一級，即由上一級檢察機關的相應部門審批后才能作出不起訴的決定；強化外部監(jiān)督制約，創(chuàng)新人民監(jiān)督員制度，探索案件公開的方式方法，建立重大案件信息新聞披露制度，積極回應群眾關切，保障群眾對重大有影響的案件的知情權、參與權和監(jiān)督權。

（2）制定崗位考核、獎懲、淘汰機制

從審查起訴、出庭公訴、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、檢察調研等方面對主訴檢察官履行崗位職責情況進行量化考核，其考核可采取平時考核和年度考核相結合的辦法，由院政治部門和審查起訴部門共同負責實施，考核中可將主訴檢察官的各項工作分解成指標，每季度考核一次，最終形成年度考核結果，按照平時考核情況和年終考核結果來決定對主訴檢察官的獎懲和是否淘汰。

［1］王淡偉.實踐在完善，探索在發(fā)展——主訴檢察官辦案責任制試點情況總論［J］.人民檢察，1999，（11）.

［2］龍宗智.試論檢察官的定位——兼評主訴檢察官制度［J］.人民檢察，1999，（7）.

［3］山西省人民檢察院法律政策研究室.主訴檢察官制度研究［M］.北京：法律出版社，2001：378.

［4］最高人民檢察院公訴廳.2011年度公訴工作年度報告［R］. 2010年6月印發(fā)各省級人民檢察院.

［5］陸文奕.我國主訴檢察官辦案責任制改革與完善思考［D］.上海：華東政法大學，2008.

［6］周理松.淡化行政色彩——檢察改革的必由之路［M］.北京：法律出版社，2000.

［7］山西省人民檢察院法律政策研究室.主訴檢察官辦案責任制研究［M］.北京：法律出版社，2001：406，408.

［8］林鈺雄.檢察官論［M］.北京：學林文化事業(yè)有限公司，1999：17.

［9］高一飛.檢察改革措施研究［M］.北京：中國檢察出版社，2007：

［10］孟建柱.深化司法體制改革［N］.人民日報，2013－11－25（06）.

［11］［美］諾內特·塞爾茲尼克.轉變中的法律與社會［M］.張志銘，譯.北京：中國政法大學出版社，1994.

［責任編輯：李 瑩］

Discussion on the Institutional Predicamentand Improvementof PrincipalProsecutors

MACheng-kun

Itisan importantstep tocarryoutprocuratorresponsibilitysystem reform forthecommitmentoftheParty CentralCommitteeand SupremePeople'sProcuratorate'sdeployment;itisalso theinevitablydemand ofsocialistjudicial systemwhichaccordswith the judicialprincipleand practicalneedsofimprovingmechanism todealwith casesand improvingperformanceoflegalsupervision.Therefore,in18th Third Plenary Session,itisdecided toexploreand establish theprosecutor-oriented responsibilitysystem,clearlinesofresponsibilitiesandauthorities,implementlifelongresponsibilityofcasesand strictresponsibilityinvestigationofmisjudged cases,soasto form operatingmechanismofjudicialpowerwithclear rightand responsibility,aswellastheintegrationofpowerand responsibility.Withoutdoubt,therearetheoreticaldisagreementandpracticalproblemsfrompilotproject.

case responsibilitysystem;job orientation of theprosecutor;function and powersecurity;supervision and restriction

DF926

：A

：1008-7966（2014）06-0125-04

2014-09-21

馬成坤(1978-)，男，黑龍江依安人，檢察官，主要從事刑法學、刑事訴訟法學的研究。