環境公益訴訟相關問題思考

鄧樂

（黑龍江省法學研究所民法研究室，哈爾濱150090）

環境公益訴訟相關問題思考

鄧樂

（黑龍江省法學研究所民法研究室，哈爾濱150090）

環境公益訴訟是伴隨著社會經濟發展而產生的一種訴訟類型，它旨在保護環境公共權益，在促進社會變革，形成環境公共政策，法律執行等方面發揮了積極的作用。我國的民事訴訟法和環保法都對環境公益訴訟作出了相應的規定，但是我國的環境公益訴訟還處在剛起步階段，相應的制度建設還需要完善。

環境公益；訴訟；制度

20世紀70年代，美國政府通過了大量有關環境保護的法律來應對不斷出現的環境污染問題以及公眾日漸高漲的環境保護呼聲。1970年實施的《清潔空氣法》第一次規定了公民訴訟條款，為環境公益訴訟提供了法律依據。在此之后陸續頒布實施了《清潔水法》、《噪聲控制法》等有關環境保護的法律，這些法律共同構成了環境公益訴訟的基本框架［1］。近些年來，我國由于環境污染而對環境公共權益造成侵害的事件屢有發生，建立公益訴訟制度的呼聲也與日俱增，2012年經過修改后《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”該條法規為我國的公益訴訟開啟了程序大門，公益訴訟由此邁入一個新的紀元。

一、環境公益訴訟概述

（一）環境公益訴訟的概念

環境公益訴訟是指當所有享有環境公共權益的自然人、法人、政府以及其他合法團體組織在遇到環境侵權行為的時候，無論是否是此侵權行為的直接受害人都有權將環境侵權行為起訴到法院的制度。環境公益訴訟是保護環境公共利益的一種有效救濟方式。此種訴訟不是一種獨立的訴訟類型，而只是一種與原告資格認定相關的訴訟方式，如果被訴對象是對環境公益造成侵害的行政機關或者其他公權力機構，則適用行政訴訟程序的環境行政公益訴訟；如果被訴對象是公司、企業、其他組織或個人，就應適用民事訴訟程序的環境民事公益訴訟。

（二）環境公益訴訟的特征

環境公益訴訟是伴隨社會經濟發展而產生的一種新型訴訟模式，與傳統的訴訟模式相比較，有如下特征：

1.公益性。環境公益訴訟以保護環境公共利益為目的，而不是為了個案救濟。環境公益訴訟與基于傳統理論的環境侵權損害個案救濟的私益訴訟有著本質的不同，其訴訟主張指向的是環境公共利益而非某個人或某些人的環境利益。

2.訴訟主體的廣泛性。因為環境公共利益與每個人都有密切的聯系，它與人們的生命、健康和社會經濟的可持續發展都息息相關。所以，提起環境公益訴訟的主體，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關系的相關主體，他們都可以依據法律的授權提起訴訟。

3.預防及補救性。由于環境資源的脆弱性及不可再生性，環境公共利益一旦被損害，常常無法彌補和挽救。因此，環境公益訴訟的提起不以發生實質性的損害為前提，環境公益的侵害不需要實際地發生，只要綜合有關的情況合理地判斷其具有發生侵害的可能性就可以提起訴訟。對于已經發生的環境公共利益的損害，環境公益訴訟可以根據相應的法律要求賠償，這體現了它補救功能的一面。

（三）環境公益訴訟的作用

1.形成環境公共政策。現代社會由于價值觀念日漸多元化，傳統的權利架構不斷遭遇挑戰，許多新興的權利因缺乏相應法規而無法在司法裁判中實現。因此，人們希望裁判不僅有發揮解決紛爭的機能，而且還期盼其能夠發揮政策形成功能。以環境公益訴訟為例，司法實踐中個別類型的環境利益由于得到法院的確認即可以上升為權利。

2.促進社會變革。公益訴訟內在的廣泛公眾參與機制以一種具體而富有活力的方式將體制外的民眾自我救濟方式轉化為制度內的權利訴求。訴訟不是目的，而是一種更高層次的合作，是平衡社會各種利益的一種表現形式。在公益訴訟中，法院的裁決即便不能立即實行，但具有一定的象征意義，能對未來社會改革起到引領作用，催生相關的政策和機構并賦予他們合法性。通過對某種權利的肯定，從而推動社會觀念的革新。這種影響是巨大的、不可低估的，其正義性一旦獲得社會公認，將對全社會發生影響并形成某種動力，進而推動立法機關或行政機構對公共政策進行相應的調整，最終推動社會變革。

3.推動法律的執行。環境法治之所以能在歐美等國得以迅速發展，一個很重要的原因即在于，環境公益訴訟推動了環境保護法律的日益完備，并符合國際社會對環境保護的迫切要求。環境公益訴訟作為政府實施環境法律的重要補充，通過公益訴訟激發訴訟活動，強化了環境公益訴訟對環境公害、環境群體糾紛的制裁和抑制功能，為環境法執行提供了一個有效的實現途徑，同時也積極促使政府遵守環境法。

二、環境公益訴訟的理論依據

（一）公民環境權理論

1972年6月16日《人類環境宣言》在斯德哥爾摩聯合國人類環境會議全體通過。該《宣言》宣布：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。”［2］在該宣言的影響下，一些國家將環境權納入了法律制度的框架中，美國和日本等國家受理了大量環境權的案件，開始了關于環境權的司法實踐。環境權是環境法的核心問題，也是環境訴訟的重要基礎理論之一，它的主要內容有：環境知情權、環境事務的參與權、環境請求權和公眾監督權。隨著環境權理論的創新以及各國對其在法律上的確認，環境公益訴訟的開展和運行有了理論保障。

（二）環境公共信托理論

公共信托原則起源于羅馬法，其核心思想是特定自然資源的公共權利的保護，這一思想在英國發展成為公共信托原則，后被美國法繼承和發展。美國密執安大學的約瑟夫·薩克斯教授將公共信托理論引入環境保護領域，并創立了環境公共信托理論，為環境公共利益的保護提供了一種嶄新的理論構想和制度設計。環境公共信托理論是以保護環境公共利益為根本目的的一種公益信托理論。該理論明確政府是管理、保護環境資源的法律責任主體，同時賦予社會公眾享有環境權。該理論出現使建立環境公益訴訟制度有了堅實的理論基礎。環境公益訴訟借助司法力量監督環境法律的實施，從而達到保護環境資源生態價值和環境公共利益的目的。

（三）公眾參與理論

公眾參與理論跳出了傳統訴訟的思維模式，以政治學上的民主理論來論證公民提起環境公益訴訟的正當性。公眾參與環境保護是參與式民主理論在環境管理和保護事務中的延伸。按照參與式民主理論，環保領域應該允許公眾參與，公眾參與是對政府環境監管權力的有效監督和補充。環境保護領域的公眾參與理論已經得到很多國家和一系列國際環境法律文件的承認。1992年，世界環境與發展大會通過的《里約宣言》宣告：“各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與，讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序。”公眾參與環境保護的民主理論也符合我國人民依法享有管理國家和社會事務的憲法精神。如我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”《環境保護法》第五十三條規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。”

三、我國環境公益訴訟面臨的主要問題

2005年國務院頒布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中首次提出了要“發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟”。2007年起，貴陽、昆明、無錫等地法院先后成立了環保法庭，所在各省為了使環境公益訴訟能夠順利進行，陸續出臺了一些辦理環境公益訴訟的文件。這些有關環境公益訴訟的司法實踐直接推動了我國公益訴訟制度的確立［3］。根據2014年4月24日最終通過的環保法修訂案第58條規定，環境公益訴訟的原告為“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”的社會組織，且“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”。目前符合訴訟資格的公益訴訟主體已經從最初方案的一兩家，擴大至三百余家，這無疑是一次立法的進步。修訂后的環保法放寬了環境公益訴訟原告資格的限制，新法實施后環境公益訴訟將會進入一個快速增長期，將對我國的環境保護起到一個十分積極的作用。然而環境公益訴訟在我國還處在剛起步的階段，相關的法規不夠健全，實踐中還存在許多問題亟待解決。

（一）訴訟時效過短

《中華人民共和國環境保護法》第42條規定“因環境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年，從當事人知道或應當知道受到污染損害時起計算”。由于環境侵權具有間接性、隱蔽性、長期性等特點。直接的和必然的因果關系在環境污染損害賠償訴訟中很難被及時發現，而在現代高度工業化社會中，環境污染的受害者對環境侵權行為難有專業化的認識，處在相對的弱勢地位，而此訴訟時效決定了受害人無法有效地保護自己的權益。環境公益訴訟受此條款的限制，將無法有力保護環境公共利益。

（二）環境公益訴訟舉證責任分配存在困難

民事訴訟中，“誰主張，誰舉證”是舉證責任分配的基本原則。但是根據我國侵權責任法的規定，在環境污染侵權訴訟中，由被告就法律規定的免責事由及其行為與損害后果之間不存在因果關系承擔舉證責任，即通常所說的舉證責任倒置。在環境公益訴訟中，由于訴訟的復雜性，加上環境自身的多變性，被告的行為后果與之間的因果關系很難去簡單地認定。因此需要由專業知識背景的鑒定機構去進行系統科學地鑒定。然而，在我國對于環境侵權的鑒定機構并沒有明確的規定，這導致環境公益訴訟中當事人舉證、法院采證都困難重重［4］，這也是很多法院對環境公益訴訟態度消極的原因之一。

（三）環境公益訴訟成本高昂，原告難以承擔

《訴訟費用交納辦法》第13條第1款，“財產案件根據訴訟請求的金額或者價額，按照比例分段累計交納”，環境污染造成的損害往往涉及面廣，損失巨大，事后環境修復成本高昂，其訴訟賠償請求數額巨大，環境公益訴原告很難承擔數額如此之高的費用。另一方面環境公益訴訟由于大多案情復雜，涉及面廣，需要原告投入大量的人力物力進行調查取證，其高昂的費用往往讓原告難以承受。2010年，昆明市環保局辦理一起公益訴訟案件時，因為需要支付下水污染鑒定費、環境恢復治理成本評估費、律師費等費用共計七十余萬元。昆明市環保局為了使訴訟能夠進行不得不花了大量的時間來籌措資金，直到2010年6月，該案件得以正式啟動。高昂的訴訟費用已經成為阻礙環境公益訴訟的主要障礙。

四、完善我國環境公益訴訟制度建議。

（一）放寬環境公益訴訟的訴訟時效

我國環境保護法對于環境侵權的訴訟時效規定為三年，但由于環境侵權的復雜性和長期性，有的危害在短時間內難以發現，即使發現，也需要一定的時間去認定損害結果的事實及提供有關證據，如一些重金屬造成的污染需要幾年甚至十幾年才能夠被發現。建議對于環境公益訴訟的時效可以適當地延長。環境公益訴訟時效不宜過短，應以十年為基準，即環境公益訴訟案件的訴訟時效應自知道或者應當知道違法行為時起計算，十年內均可以提起環境公益訴訟。超過十年人民法院可駁回起訴，但涉及重大案件，可不受此時效的限制，但最長時效不得超過三十年。這樣不僅可以延長環境侵權者的責任時效，使其不能輕易逃避制裁，同時也能保護環境侵權受害者的利益，使其能夠有時間來意識到自己的利益受損并通過法律來保護自身權益。

（二）合理分配舉證責任

建議環境公益訴訟采取因果關系和舉證責任倒置相結合的舉證原則。由原告搜集初始證據就可以進行立案，實際損害不再作為原告行使起訴權的前提。事實上的損害只要存在就可以認定起訴人具有原告資格。侵權行為與損害后果之間的因果關系則由被告承擔舉證責任。由于環境污染的因果關系、危害程度影響到環境公益訴訟案件中被告是否存在環境侵權的事實以及賠償金額的認定。因此，損害后果的評估報告、因果關系的鑒定結論被看作是環境公益訴訟中的重要證據。此項證據應由具有專業知識背景專業機構進行評估、認定。

（三）建立科學合理的環境公益訴訟費用制度

我國現行的訴訟費用制度并不適合用于以維護環境公共利益為目的的環境公益訴訟，高昂的訴訟成本已成為阻礙環境公益訴訟正常運行的障礙之一。為了使我國環境公益訴訟的費用更加科學合理，有如下建議：一是案件受理費按件收取，環境公益訴訟是為了保護社會成員的環境權而非個人私利而產生的訴訟，原告本身的訴訟目的不具有財產性內容，因此收費模式應與傳統的訴訟收費模式有一定區別。二是如果原告勝訴，那么他的訴訟費用由被告承擔，如果原告敗訴的話，部分訴訟費用則由國家和社會分擔。通常情況下，環境公益訴訟都是基于被告不履行或不適當履行義務而引起的，如果將原告進行訴訟所支出的必要費用轉移給被告方承擔，不僅能夠保護環境公共利益，還可以對被告起到懲罰、警示以及預防違法行為的效果。基于環境公共訴訟的公益性，政府應當對環境公益訴訟的費用給予一定補助，這也是許多國家的通常做法。此外，還可以動員社會力量如發行彩票、公眾募集等方式籌集資金來支持環境公益訴訟。三是建立原告獎勵制度。環境公益訴訟的原告為了維護環境公共權而提起訴訟，對環境保護起到了一個積極的導向作用，因此，政府應給予原告一定的獎勵。一方面可以彌補原告在訴訟過程中耗費的大量的經濟損失和精力。另一方面還可以鼓勵更多的機構和公益組織參與環境公益訴訟，同時也對侵害環境權的行為起到一定警示作用［5］。

［1］蘇靜巍.論我國環境民事公益訴訟制度的構建［D］.昆明：云南大學，2011.

［2］郝瑞彬，李子田.公眾參與環境保護的法律基礎探析［J］.理論觀察，2004，（6）.

［3］張亞東.對我國環境公益訴訟若干問題的思考［J］.唐山學院學報，2013，（7）.

［4］施懷基.省法院副院長詳解首例環境公益訴訟亮點［EB/OL］.法制網，2011－06－02.

［5］張穎.環境公益訴訟費用規則的思考［J］.法學，2013，（7）.

［責任編輯：鄭 男］

Consideration on Environmental Public Interest Litigation

DENGLe

Environmentalpublicinterestlitigation isveryimportanttoprotecttheenvironmentalpublicinterest.The systemestablished in theUnited States,andmanycountriessetup thesystem later.Thesystem isjustgoingtoplayamajor role.Itisusefultopromotesocialchangementand itwillalsohelp inform and shapepublic policy in this field.So farwe haveinitiallybuilttheframeworkofenvironmentalpublic litigation,thissystemneed toimproveandperfect.

Environmentalpublicinterest;Litigation;System

DF969

：A

：1008-7966（2014）06-0119-03

2014-08-12

鄧樂（1977-），女，黑龍江哈爾濱人，助理研究員。