我國民事檢察法律監督制度的完善路徑

崔建華

（重慶市九龍坡區人民檢察院，重慶400039）

我國民事檢察法律監督制度的完善路徑

崔建華

（重慶市九龍坡區人民檢察院，重慶400039）

法律監督是我國以憲法確認的法律制度，其權力由檢察機關統一行使。民事訴訟法律監督表現為檢察機關民行檢察部門對檢察權的行使，具體表現為檢察機關依法對人民法院提起的抗訴和提出的檢察建議。民事檢察是法律監督的有機組成部分，對維護民事司法公正、保障社會和諧起著非常重要的作用。

法律監督；民事訴訟；制度缺陷

一、我國現行的民事訴訟法律監督制度

（一）民事訴訟法律監督范圍擴展至整個民事訴訟活動

檢察機關是我國憲法明確規定的法律監督機關，監督對象的范圍確定了權力行使的邊界。《民事訴訟法》是民事法律監督的主要法律依據。根據2007年《民事訴訟法》規定，檢察機關有權監督的對象是人民法院的民事審判活動。檢察機關有權監督的對象僅是人民法院已經生效的民事判決、裁定。長期以來，由于法律依據的缺乏，使得檢察機關對人民法院的監督捉襟見肘，處處受限。

法律監督具體表現為檢察機關檢察權力的行使。檢察權是由檢察機關依法擁有的國家權力的一種，與人民法院的審判權、政府的行政權相并立。所謂依法擁有，“是指依據憲法、人民檢察院組織法、各類訴訟法以及其他法律中對檢察權限的規定，檢察機關在法律上及實際活動中所享有的權力”［1］。民事訴訟法律監督權的法律依據主要體現在民事訴訟法律的規定中，民事訴訟，“就是人民法院在雙方當事人和其他訴訟參與人的參加下，依法審理和解決民事糾紛案件和其他案件的各種訴訟活動，以及由此產生的各種訴訟法律關系的總和”［2］。2012年修改民事訴訟法時，將監督對象擴展至民事訴訟活動，在立法上還原了民事法律監督權本來應當達到的權力邊界。立法上的完善使得民事檢察監督范圍日趨全面化，主要表現在：由訴訟向非訴訟擴張；由審判向執行擴張；由裁判向調解擴張；由實體向程序擴張；由訴后向訴中擴張；由案件監督向案件檢察擴張［3］。民事訴訟既包括人民法院、訴訟當事人進行的活動，也包括各自單獨進行的活動，而人民法院的審判活動則是其中的核心活動。審判活動也就理所當然地成為民事法律監督范圍內的重中之重。圍繞該重心，依據2012年民事訴訟法，對民事訴訟活動展開監督：在監督對象主體方面，不再局限于人民法院的審判活動，而且還包括其他訴訟參與人；在監督的時間方面，民事訴訟監督不再局限于對人民法院生效判決、裁定的事后監督，而是可以與民事訴訟同步進行，對訴前、訴中的訴訟活動進行監督，并且將審判結果，即生效判決、裁定的執行也納入到法律監督之中。總地來講，民事檢察監督是對民事訴訟的全方位法律監督，“原則上對于所有訴訟參與人的所有訴訟活動，如果存在違法情形，人民檢察院皆可以實施法律監督”［4］。

（二）民事檢察權方面二元化配置了抗訴和檢察建議

民事訴訟法律監督表現為檢察機關民行檢察部門對檢察權的行使，具體表現為檢察機關依法對人民法院提起的抗訴和提出的檢察建議。

抗訴，是最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定（或者上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定）發現有《民事訴訟法》第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的情形的，依法向人民法院提出再審的民事法律監督。抗訴是最高人民檢察院擁有的對全國各級人民法院的民事訴訟監督權，以及上級人民檢察院對下級人民檢察的民事訴訟監督權。在法律程序上，抗訴權行使的結果表現為人民法院再審程序的啟動。

檢察建議是地方各級人民檢察院擁有的對同級人民法院的監督權力。具體地講，地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有《民事訴訟法》第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。具體采取何種途徑實現對同級人民法院的民事訴訟監督，地方各級人民檢察院有選擇的權力。一般情況下，地方各級人民檢察院在檢察建議能實現對同級人民法院民事訴訟監督的目的時，就不采取提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴的途徑。在法院拒絕接受同級人民檢察院檢察建議的情況下，地方各級人民檢察院也只有通過提請抗訴，來有效保障檢察法律監督的實現。同時，各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。

二、現行民事法律監督制度存在的問題

（一）立法上申請抗訴或檢察建議條件存在漏洞

向檢察機關申請抗訴或者檢察建議是民事訴訟法賦予訴訟當事人權利救濟的法律途徑。符合以下規定之一的，當事人可以向人民檢察院申請抗訴或者檢察建議：人民法院駁回再審申請的；人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；再審判決、裁定有明顯錯誤的。也就是說，就人民法院生效裁判來講，人民法院的審判監督優先于檢察機關的檢察監督。當事人向檢察機關申請抗訴或者檢察建議之前，須先經過向人民法院申請再審的程序。但是，此規定存在以下問題：

1.當事人向人民法院申請再審被駁回的情形有以下幾種：（1）當事人申請再審超過民事訴訟法規定的申請再審的期限的；（2）超出民事訴訟法所列明的再審事由范圍的；（3）人民法院經審查認為申請再審事由不成立的。而立法上并未規定檢察機關“發現”情況下抗訴或檢察建議的時限，也沒有規定當事人向檢察機關申訴的時限。檢察機關對于當事人申請再審超過民事訴訟法規定的申請再審的期限，人民法院的判決、裁定確實存在《民事訴訟法》第200條規定情形的如何處理？立法上一方面規定了人民法院可以以超過再審申請時限駁回當事人再審申請；另一方面立法上又沒有規定當事人向檢察機關申請再審或檢察建議的時限。人民法院再審理由與檢察機關抗訴（或者檢察建議）理由是一致的。對于超過再審申請時限而確有錯誤的裁判，檢察機關能否依法提出抗訴或者檢察建議？當事人申請再審存在因不符合再審事由的范圍而被人民法院駁回再審申請的情形，檢察機關如何處置此種情況下當事人提出的申請抗訴或者檢察建議？

2.立法規定，人民法院未對當事人再審申請作出裁定時，當事人可以向檢察機關提出抗訴申請或者檢察建議。檢察機關對此種情形下的申訴受理并不影響人民法院對案件的繼續審查和進一步的處理。如此一來，就會出現檢察機關和人民法院同時審查同一案件的情形，不僅會帶來司法資源的重復浪費，在案件處理的結果上還會出現矛盾和出入，引發當事人乃至社會公眾對司法公正的質疑。

3.立法規定，當事人在再審裁判有明顯錯誤時可以向檢察機關申請抗訴或者檢察建議。而“明顯錯誤”的法律判斷標準是什么呢？民事訴訟是人民法院在當事人的參與下運用民事法律解決訟爭的法律過程，不同的審判人員在認識上存在偏差。而對錯誤的認識，則因個人的知識、經驗等方面的差異存在水平的差別，不同的人發現錯誤的水平是不一樣的，而對于“是否明顯”的判斷更體現出差異；立法上使用“明顯”來修飾錯誤，使得辦案人員對人民法院裁判錯誤的判斷過于主觀；同時，對于檢察機關來講，再審判決、裁定存在明顯錯誤也不應該是受案的條件，進一步來講，明顯錯誤也不應該成為檢察機關對再審判決、裁定抗訴或檢察建議的條件。

（二）檢察機關對民事審判活動之外的其他民事訴訟活動監督缺乏具體可操作性的法律依據

就當前司法實踐來看，檢察機關辦理的民事案件主要來源于當事人的申訴。如此一來，造成檢察機關民事檢察部門等案上門的被動局面。檢察機關履行對民事訴訟活動進行法律監督職責存在以下問題：

1.缺乏對民事調解法律監督的途徑。立法規定，對于存在損害國家利益、社會公共利益的調解書，檢察機關可以依法予以監督。但是，立法上并未明確規定國家利益和社會公共利益的內涵和外延，理論界也無定論。對此，可謂仁者見仁智者見智。其次，對于損害國家利益、社會公共利益的調解書的當事人來講，當事人雙方或者至少一方是既得利益者，很少會出現當事人來向檢察機關提出申訴的情況。檢察機關欲實現對損害國家利益、社會公共利益的調解書的法律監督，唯有依靠其自行“發現”。但是，司法實踐中檢察機關的“發現”工作存在以下問題：（1）檢察機關是否可以主動去全面調取人民法院調解案卷以求從中“發現”？（2）調解結案是人民法院力主推行的案件辦結方式，民行檢察干警力量有限，如何勝任“發現”工作？（3）調解書制作的內容簡單，很少涉及爭議的案件事實、證據等，爭議雙方既然是調解結案，有關體現當事人損害國家利益、社會公共利益的證據很少出現在調解書中，檢察機關通過什么途徑來“發現”？

2.檢察機關實現對民事執行法律監督存在困難。民事執行是在民事訴訟中由人民法院執行機構依照法定程序，運用國家強制力，以保障人民法院生效的具有給付內容的法律文書實現的司法活動。從法律屬性來講，民事執行權專屬于審判權的組成部分。檢察機關對民事執行活動有權進行監督明確規定在2012年民事訴訟法中。但是，目前尚缺乏明確具體的可操作性法律依據，檢察機關對如何介入民事執行活動、采取何種手段實現對民事執行活動進行監督存在困難。

（三）非強制性弱化了檢察機關使用檢察建議的監督

檢察建議與抗訴同屬于檢察機關的法律監督權。而立法上，卻將抗訴和檢察建議區別對待。就對人民法院生效判決、裁定的法律監督而言，抗訴必然引起人民法院再審程序的啟動，而檢察建議只有在人民法院認同、接受的前提下，才會存在下一步人民法院啟動再審程序問題。同時，檢察建議也是各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員違法行為的監督手段。對生效裁判來講，地方各級人民檢察機關在同級人民法院不接受檢察建議的情況下，尚存在通過提請上級檢察機關對同級人民法院提出抗訴的權力救濟途徑，而對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，如果人民法院不接受同級檢察機關的檢察建議，立法并未有保障途徑。沒有強制力保障的國家權力在司法實踐中必然存在被虛置的可能。非強制性弱化了地方各級檢察機關使用檢察建議對同級人民法院的監督。

（四）抗訴權的配置使得檢察機關辦案力量與辦案工作呈“倒三角”，抗訴后再審法院以及審判活動處于不確定狀態

抗訴權是國家公權力，由最高人民檢察院和上級人民檢察院擁有。而地方各級人民檢察院對同級人民法院的法律監督僅限于提出檢察建議。也就是說，對于二審由中級人民法院審結的案件，抗訴權在最高人民檢察院以及高級人民檢察院。然而民事檢察大量辦案力量分布在基層人民檢察院。抗訴權上提一級的設置使得檢察機關辦案力量與抗訴工作呈“倒三角”現象。

檢察機關抗訴必然啟動人民法院的再審程序，然而，審判權的獨立使得再審程序啟動之后就由人民法院系統行使審判權。檢察機關抗訴權上提一級并不必然引起再審程序中原審人民法院的上級人民法院審理再審案件。同時，對于進入再審程序的案件，除立法要求人民法院另行組成合議庭外，并無其他特別要求。當事人可以在再審法院的主持下達成和解，而再審法院和解結案的情況下甚至存在連調解書都不制作的情況。

三、民事訴訟法律監督制度的完善建議

（一）以抗訴權為核心，形成法律監督合力

就現行法律規定而言，抗訴是民事訴訟法律監督中最為剛性的唯一手段。民事訴訟法規定了對于檢察機關的抗訴，人民法院必須啟動再審程序。但是，司法應當尊重法律運行的內在規律。不是每一件民事訴訟案件都適合檢察機關運用抗訴進行法律監督。抗訴還要注意其應當起到的社會效果。一般情況下，對于人民法院確有錯誤的裁判和損害國家利益、社會公共利益的調解書，以及審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判或者其他嚴重違反法定訴訟程序的情形，檢察機關要采取抗訴手段，堅決予以糾正。而對于可以用檢察建議監督的情形，就不要輕易動用抗訴權。法律監督權由檢察機關集體行使，而民行部門則是具體負責民事訴訟監督的。在法律監督工作中，民行檢察部門要與其他檢察機關內設部門有機結合，形成檢察機關法律監督的合力。

（二）立足法律監督職能，主動履行職責

在民事訴訟中，審判權處于中立地位，人民法院對當事人不告不理，已經成為現代各國民事司法的基本原則。這也充分體現了當事人對民事權益有自主處分的權利，司法機關在民事糾紛中應當保持中立地位的現代司法定位。基于人民法院對民事糾紛不告不理，檢察機關也奉行等案上門的被動局面。但是，民行檢察工作人員應當清楚地認識到，檢察權與審判權是兩種性質不同的國家權力，與審判權不同的是，檢察權具有積極能動的一面。對民事案件進行法律監督只是民行檢察工作的一部分內容，現行民事訴訟法還要求對審判人員的司法行為進行監督和對其他訴訟參與人的訴訟活動進行監督。檢察機關民行部門應當扭轉等案上門的被動局面，立足法律監督職能，尊重民事訴訟司法規律，以對人民法院已生效裁判案件為工作重心，開展法律監督工作。

在民事訴訟法律監督中，檢察機關代表國家行使檢察權，不是案件當事人的代言人，也不是人民法院錯誤裁判的幫兇。具體地講，檢察機關在民事訴訟法律監督中，處于居中位置，依據法律作出判斷，其宗旨是糾正錯誤裁判、維護司法公正和規范司法秩序。由于民事權利的私權性質，檢察機關的法律監督工作要充分尊重民事權利人的意見。“無論是從個人角度，還是從國家社會角度，維護公民個人權益與保障社會公益相結合都是我國當前民事訴訟的目的。”［5］對于權利人不愿意啟動再審程序的案件，檢察機關就不要動用抗訴權去啟動人民法院的再審程序，但是對于存在錯誤的人民法院裁判，可以發出檢察建議予以糾正人民法院的審判錯誤。

（三）強化檢察建議功能，加強檢察機關辦案機制

檢察建議是地方各級人民檢察院對同級人民法院的法律監督權。檢察建議除針對人民法院判決、裁定符合民事訴訟法第200條規定的情形和損害國家利益、社會公共利益的調解書之外，對于人民法院審判活動之外的訴訟活動，也可以用檢察建議實現法律監督的目的。也就是說，檢察建議在民事訴訟法律監督之中具有普遍適用性。“檢察建議對上級檢察機關負責辦理的抗訴案件起到了分流作用，有效緩解了民事檢察辦案工作‘倒三角’結構矛盾問題；同時也減輕了當事人的訴累，提高了訴訟監督效率，在司法實踐中取得了良好的法律效果和社會效果。”［6］然而，一方面，因為檢察建議的普遍適用性使得其在民事訴訟法律監督中具有多種用途；另一面，非強制性使得檢察建議不像抗訴那樣必然引起糾錯程序的啟動。筆者認為，檢察建議與抗訴同為檢察權，應當具備國家權力的剛性。人民法院不能因為檢察機關選擇使用檢察建議的監督方式，就讓法律監督打折扣。

上下級人民檢察院之間是領導關系。如此一來，在檢察機關內部檢察權是一體的。由于抗訴權上提一級的設置加重了上級檢察院的辦案任務，而當事人提出的申訴案件必須向人民法院申請再審的程序設置，同時由于對一審判決再審申請的限制，使得基層檢察機關幾乎沒有案件受理。檢察權的一體化使得上級檢察機關領導下級檢察機關。在民事訴訟法律監督工作中，上級檢察機關可以將案件交由下級檢察機關辦理，由此形成民行檢察一體化辦案機制。

［1］龍宗智.檢察制度教程［M］.北京：中國檢察出版社，2006：67.

［2］常怡.民事訴訟法學［M］.北京：中國政法大學出版社，2005：25.

［3］湯維建.民行檢察的發展規律［J］.人民檢察，2011，（24）.

［4］劉榮軍.從民事訴訟法律關系看檢查監督——以修改后民訴法第14條規定為著眼點［N］.檢察日報，2012-10-18.

［5］李連峰.民事訴訟目的初探［J］.黑龍江省政法管理干部學院學報，2008，（6）.

［6］吳 .民事檢察制度的三個新發展［N］.人民日報，2012-10 -28.

［責任編輯：王澤宇］

Im prove Civil Legal Supervision System of China

CUIJian-hua

Legalsupervision system inChinaisrecognized by theConstitution.ItspowerexercisesbyProsecutors. Civillegalsupervision isan integralpartoflegalsupervision.Itplaysavery importantrolein themaintenanceofciviljusticeandsafeguardingsocialharmony.

legalsupervision;civillitigation;institutionaldeficiencies

DF72

：A

：1008-7966（2014）06-0112-03

2014-09-11

崔建華（1977-），男，河南確山人，法學碩士，干警。