論政府在經濟法主體中的角色定位

韓偉麗

（中央財經大學法學院，北京100081）

論政府在經濟法主體中的角色定位

韓偉麗

（中央財經大學法學院，北京100081）

經濟法主體理論的研究只注重經濟法的主體范疇，卻忽視其中的重要主體——政府——的角色定位。在全面推進深化改革的進程中，研究政府在經濟法主體中的角色定位，能更加明確政府在市場經濟中的權力界限。結合經濟法的本質來定位政府在經濟法中的角色,經濟法不應單純地屬于公法，它還兼具私法性質。公法領域，政府作為主體不容置疑；而私法領域，政府并不必然作為經濟法律關系的一方主體。

政府；經濟法主體；角色

無論是“政府——市場”兩元主體結構，還是“政府——社會中間層——市場”的三層主體結構，都對政府在經濟法中的主體地位進行了肯定。但是，政府在經濟法主體中扮演著怎樣的角色？對這個問題回答不好，會造成經濟法主體理論的邏輯混亂，并容易使經濟法和行政法發生混同；搞不清政府的權責界限，可能會造成政府對市場經濟的過度干預，影響市場經濟的自由健康發展。要定位政府在經濟法主體中的角色，需要結合經濟法的本質來看，在政府參與的宏觀調控領域與市場規制領域分別討論。

一、政府作為經濟法主體的特質

在對經濟法主體的研究中，都肯定了政府在經濟法中的主體地位。楊紫 教授認為經濟法主體中的政府是指履行經濟職能的行政機關，包括中央和地方各級政府及其所屬的具有經濟職能的部門或機構。它在市場監督、宏觀調控關系中具有監管、調控主體資格[1]。李昌麒教授認為經濟法律關系主體指參加經濟法律關系，擁有經濟權利、承擔經濟義務的當事人。他將國家概括為國家干預主體，并對政府角色定位為“有限政府”、“民主政府”、“責任政府”[2]137。可見，政府在我國經濟法中主要是一個國民經濟的管理者。但是這種定位很難體現出經濟法主體的獨特性，與政府在行政法主體中的地位相近，即在法律關系中都處于管理者的地位。事實上，在不同的語境下二者具有不同的內涵。

行政法以國家為本位，具有國家政治性；經濟法則以社會為本位，具有社會經濟性，因此，政府這一主體在二者中具有不同內涵。第一，政府權力大小不同。政府在行政立法、行政司法中具有較高的自主權；而在經濟立法中，法律規范的最根本依據是客觀規律，經濟法是對客觀的、固有的、穩定的經濟規律的一種反映，因而政府在經濟法的頒布、執行時自主權較小。第二，管理方式存在差異。行政法中政府為維護國家利益，保證行政法律關系正常運行，往往采取行政命令和直接管理手段；而經濟法中市場主體（指經營者）受市場規律作用往往能自發履行法律規定的權利義務，政府至多是制定經濟政策或者進行市場監督[3]。

二、科學定位政府角色的必要性

在全面推進深化改革的進程中，政府在市場中的權力界限問題備受關注。受傳統經濟體制影響，政府權力無限擴張，過多地從事應由市場承擔的事務，弱化市場的自我調節能力。在市場經濟日益完善的今天，準確定位政府角色，合理配置政府的經濟權力，是非常必要的。

在資本主義國家政府與市場關系的變遷中，自由競爭資本主義時期（18世紀至19世紀），政府只充當“守夜人”的角色，這個時期，管得越少的政府是越好的政府。到了壟斷資本主義時期（19世紀后半葉至20世紀初），壟斷程度不斷提高，貧富分化加劇，經濟和政治危機交錯，為政府拋棄不干預主義而積極介入市場提供了契機。政府的干預已經不再限于監督，而是更多地參與經濟活動，成為經濟活動的一方主體來影響國民經濟的運行，一定程度上彌補了市場缺陷。但是20世紀70年代，資本主義國家出現經濟滯漲，政府干預市場的缺陷日益明顯，自由放任主義思潮又有所回歸，表現在政府放松管制，只充當游戲規則的提供者，而不再參與到游戲中來[4]46。

新中國成立后，我國實行高度集中的計劃經濟，沒有商品經濟，更沒有市場。改革開放后，我國發展商品經濟，市場經濟得以確立，受傳統經濟體制的影響，政府對市場經濟直接干預，引起市場的強烈反應。以國有企業為例，雖然長期以來政府在政策、資金信貸、人才、土地資源等方面對其進行扶持和優惠，但由于缺少競爭壓力，資源并沒有得到有效利用，國企本身并不能適應市場競爭的環境[4]47。如今國企面臨改制，這一切問題都源于政府在市場中的角色定位沒有理清。再以我國證券市場的發育為例，我國證券市場從無到有，都是政府一手包辦出來的。政府發展證券市場的初衷是為國企籌集資金，因此，并非效益好的企業才能上市，反而是那些效益差、政府想甩包袱的企業拿到上市的指標。所以，我國證券市場暴露出的上市公司質量不高、公司治理結構差、“圈錢”現象嚴重等問題也正是源于政府對證券市場的全面介入。要解決政府與市場經濟的這一矛盾，需要我們對經濟法主體中政府的角色進行科學定位。

三、準確定位政府角色的現實意義

（一）防止政府“與民爭利”現象

政府角色定位不準，其權力的行使就會擴大到市場經濟的每個角落，通過自辦企業的形式參與市場競爭，搶占市場資源。上世紀，黨政機關辦企業彌補辦公經費不足曾經風靡一時，大多數黨政機關都設有自己的二級企業機構。然而，在權力背景下，黨政機關既是管理者，又是經營者，很難做到不利用權力對所經營的公司給予扶持，很難不利用行業管理優勢對經營所需要的成本資源和客戶資源予以壟斷。如果政府在市場經濟中扮演這樣的角色，會打破市場的自由競爭，政府機構利用其權力優勢搶占普通市場經營者的市場資源，擾亂正常的市場秩序。經濟法的任務就是從制度上保障政府和市場主體之間的正當位置，準確定位二者之間的法律角色，才能約束政府“與民爭利”，規范政府的經濟行為，讓政治與經濟保持距離。

（二）阻止政府“與經濟人合謀爭利”

政府作為理性的經濟主體，受自身利益驅動，會想盡辦法利用其經濟權力從市場經濟中獲利。如政府可以為市場主體提供各種尋租機會從而獲利，或者通過行政壟斷干預市場經濟，與經濟人互利共贏。由于我國曾長期處于計劃經濟時代，行業壟斷和地方保護主義等問題一直比較嚴重，這是我國市場經濟發展的一大阻礙。2007年我國出臺的《反壟斷法》確認了行政壟斷的違法性，但是其對行政壟斷的反對并不徹底。如《反壟斷法》第51條中對于“行政機關濫用行政權力實施排除、限制競爭行為，由其上級機關進行處理”的規定，基本上排除了專門反壟斷機構的執法管轄權，大大降低了對行政壟斷的執法力度。現行法律之所以不能約束政府權力，還要歸根于理論上對政府在經濟法主體中的角色定位不夠明確，無法準確定位政府在市場經濟中的合理地位。

四、政府在經濟法中的主體地位不具有必然性

政府在經濟法中的角色定位并非一成不變，而是隨著經濟發展動態演化的過程。研究經濟法的主體定位首先要從經濟法調整的法律關系入手。經濟法調整的對象包括兩個方面，即宏觀調控關系和市場規制關系。宏觀調控主要涉及財稅、金融、計劃等領域，市場規制主要涉及反壟斷、反不正當競爭、消費者保護等領域[5]。與此對應，經濟法可分為宏觀調控法和市場規制法兩部分。

（一）政府在宏觀調控法部分的角色

宏觀調控是國家從經濟運行的全局出發，運用各種經濟手段，對整個國民經濟進行調節控制，實現社會總供給與總需求的平衡。與之對應的宏觀調控法，是指調整國家對宏觀經濟進行調控的過程中所發生的各種社會經濟關系的法律規范體系。宏觀調控關系是國家在對國民經濟的總體調控過程中，與市場主體之間普遍發生的社會經濟關系[2]382。可見在宏觀調控法領域，政府必然是宏觀調控法律關系的一方主體，而且在宏觀調控中處于較強勢的地位。政府需要運用國家強制力進行總體調控，才能更好地配置社會資源，分配社會公共財富，滿足公共欲望，實現公共需要。如在財稅領域，國家通過強制稅收取得財政收入，為國家開展經濟活動提供財力保障。同時，運用財稅調控的方法可以調節經濟運行，防止經濟的過冷或過熱發展。這些行為都需要以國家強制力作后盾。可見，在這一領域中，政府的角色同行政法中政府角色相類似，無疑可以將宏觀調控法部分視為公法領域。

（二）政府在市場規制法部分的角色

市場規制法，是解決市場失靈的重要法律制度，其對市場的調節應主要集中在確保政府提供適當的市場規則[4]48。在市場規制領域，如競爭法和消費法領域，法律首先明確賦予市場主體平等的生產、競爭、消費的權利。當這些權利受到侵害時，市場主體可以依靠本身的力量自己解決，只有在私權利無法實現的情況下，才去尋求國家司法機關的保護，這正是一種私法本質的體現。在這一領域，政府的介入并不必然需要。下面筆者重點以反不正當競爭法和消費者保護法為例來討論政府在市場規制法領域的角色。

1.反不正當競爭法。反不正當競爭法所調整的法律關系應當是平等市場主體之間的，政府不應該過多的直接干預。原因有以下幾點：

第一，從性質上來看，市場競爭指的是商品生產經營者之間的一種經濟狀態，屬于一種市場行為。反不正當競爭法保護的是平等市場主體之間的競爭關系，倘若政府作為管理者主動介入市場競爭，極易導致尋租腐敗的發生，政府只要扮演好競爭規則的制定者即可。至于政府對違法經營者進行處罰時發生的法律關系則屬于行政法范疇。

第二，從執法成本角度，不正當競爭行為是發生在市場競爭活動中的，而政府一般不直接參與市場競爭活動，其對單個市場競爭行為的具體信息了解甚少。而處于市場競爭活動中的經營者，出于自身利益的驅動，往往會對同類行業經營者的競爭行為密切關注。一旦有不法經營者實施了不正當競爭行為，最先發現的一定是利益受到侵害的其他競爭者，其市場敏銳程度遠高于政府。政府在查處不正當競爭行為時需要組織專門的力量對市場進行監控，執法難度較高、執法效率低下。而如果由法律賦予市場經營者相應的權利義務，一旦市場中出現不正當競爭行為，利益受侵害的競爭者能及時做出反應，直接向不正當競爭者發難，將提高反不正當競爭的效率，避免行政資源浪費。

第三，從執法效果上看，政府對不正當競爭者的違法行為作出的事后處罰，往往既不能懲罰不正當競爭者也不能補償利益受損的經營者，根本無法有效阻止不正當競爭行為的發生。我國現行反不正當競爭法對不正當競爭行為的處罰力度不夠，利益受損的競爭者往往得不到補償，這顯然不符合法律規定的公平原則。此外，只要有政府權力介入，就無法避免權力尋租現象。政府作為理性的經濟人，其與不正當競爭者之間不但沒有直接的利益沖突，反而通過罰款，雙方處于一種“互利共盈”的局面：通過罰款政府獲得了利益，而不正當競爭者所承擔的責任可能遠遠低于其獲得的非法利潤。

綜上所述，政府應當退出競爭法領域，其只需制訂公正合理的市場競爭規則，為受損害方提供有效的法律救濟途徑，提高經濟法的可訴性，維護經濟審判的公平公正。

2.消費者保護法。與反不正當競爭法類似，消費者保護法所調整的對象應當是經營者與消費者之間的關系，而目前我國該法所調整的對象卻主要是政府與經營者之間的關系。對侵害消費者權益的經營者，政府的干預結果往往是一罰了事，而至于行政處罰的效果及消費者合法權益是否真正得到維護則不在其考慮范圍之內。與競爭法中所述理由相似，無論從性質、成本還是效果上來說，政府都不應該作為消費法律關系的一方主體。但二者不同的是，消費者相對于經營者處于弱勢地位，所以要求政府以特殊的形式作為消費法律關系主體出現。

經營者與消費者在市場經濟中本身就存在利益沖突，前者追求利潤最大化，后者追求的是效用最大化。實際中經營者為了營利，經常向消費者隱瞞有關商品或服務的質量、價格等各方面的信息，導致在經營者與消費者之間出現“信息不對稱”的問題。這種信息偏差的存在導致消費者與經營者之間實質上的不平等，消費者始終處于弱勢。如果政府完全退出消費者保護法律關系，僅僅依靠消費者保護政策和立法是遠遠無法改變消費者這種弱勢狀態的。

對于這個問題，學界提出：經濟法主體中應當包含一種名為“社會中間層”的組織，即一種社會中介性質的組織，這種組織具有一部分的國家經濟管理職能，可以依靠這些組織來幫助消費者對抗經營者。在我國，消費者協會就屬于這種組織。將社會中間層納入到消費者權益保護制度中，在理論上講可以有效協調上文中提到的政府與市場之間的各種矛盾，弱化政府干預市場的權力，是符合市場經濟發展要求的。但實踐中，中間層并沒有發揮其應有的功效。由于我國法律制度滯后于社會發展，社會中間層面臨發展困境，其法律地位、職能權限一直處于模糊不清的狀態。這些問題亟須相關法律作出回應。以消費者協會為例，消法中應首先明確其獨立的法律主體資格，既獨立于政府，又獨立于一般市場主體。獨立于政府，即在組織上自我構建，人員選任自主決定，經費獨立籌措和運用，活動上自主決策；獨立于一般市場主體，即確定其公益性特征，以追求社會整體效益增進為目標，而不是自身利益最大化[6]。其次，法律應明確消協的具體職能，主要包括信息的收集與傳遞，消協通過定期發布商品信息（商品性能、質量等），來平衡經營者與消費者之間的信息不對稱；必不可少的還有消協解決市場主體間糾紛的職能，民事訴訟法中已經明確其可以提起公益訴訟，消法中也應該就此作出具體細致的規定。

由此得出，政府在消費者保護領域不應該直接干預，而是應通過消協這種中間組織來進行間接干預，而要想充分發揮中間組織的調控作用，當下最為關鍵的應該是在法律上對中間組織作出回應，避免其淪為“二政府”。

五、結語

關于政府與市場的關系問題伴隨著整個市場經濟的發展過程，不同的時代背景下有不同的特點。本文只是討論了政府在經濟法中的主體地位，并主要集中在市場規制法領域，因為在這一領域，政府與市場主體的矛盾尤為嚴重。當然市場規制領域還包含很多具體法律關系，政府在其中扮演怎樣的角色還要根據各自的發展特點、出現的問題來具體分析。但是總的原則是，現代政府應該是“有限政府”、“法治政府”，政府應逐漸退出競爭性經濟領域和社會自治領域，最大限度地發揮市場競爭作用[7]。

［1］楊紫 .經濟法［M］.北京:北京大學出版社，高等教育出版社，2006:100.

［2］李昌麒.經濟法學［M］.北京:法律出版社，2007.

［3］李國慶.經濟法地位問題初探［J］.當代法學，2003，（1）.

［4］吳志攀.經濟法學家［M］.北京:北京大學出版社，2006.

［5］張守文.經濟法學［M］.北京:北京大學出版社，2008:21.

［6］張占江.政府與市場和諧互動關系之經濟法構建研究——以社會中間層主體為路徑［J］.法律科學，2007，（3）.

［7］呂忠梅,陳虹.經濟法原論［M］.北京:法律出版社，2007:51.

［責任編輯：劉曉慧］

The Role of Government in the Subjectof Econom ic Law

HANWei-li

Research on theory of Economic law focused only on themain areasof the Subjectof Economic law, ignoring the role of the Government.During the process of deepening reform,studying the role of government in Economic law canmore clearly define the powersof the government in amarketeconomy.This paper combined with the essence of Economic law to locate the role of government in Economic law.Economic law should not simply belong to the public;italso combines the private law nature.There’s no doubt that in the area of public law,the government is themain body;but in the field of private law,the governmentdoes notnecessarily be one party in the economic legal relationship.

government;subjectof theeconomic law;roles

D922.294

：A

：1008-7966（2014）06-0094-03

2014-06-20

韓偉麗（1990-），女，山東濰坊人，2012級經濟法學專業碩士研究生。