政治犯罪不引渡原則適用的困境及進路

張談

（鄭州大學法學院，鄭州450001）

政治犯罪不引渡原則適用的困境及進路

張談

（鄭州大學法學院，鄭州450001）

政治犯罪不引渡原則在引渡制度會被經常運用到。它在維護被請求國政治中立地位、保證國際刑事司法合作順利進行，保障政治犯罪被請求引渡人的人權方面發揮突出作用。但是由于政治犯罪的概念很難界定、各國的認定權分配模式迥異、在操作中容易濫用等困境也現實存在。因此我們應該分別做出明確政治犯罪的界定標準、賦予司法機關更大職權、限制政治犯罪的適用這三方面的正確引導。

政治犯罪；不引渡；被請求國

引渡，是指一個國家把在其領土內、而被他國指控為犯罪或定罪的人，根據引渡條約的規定或者以互惠為條件移交給要求國處理[1]。政治犯罪不引渡，也稱為政治犯不引渡，是指當被請求國根據本國法律認為引渡請求所針對的犯罪為政治犯罪時，拒絕請求國的引渡請求的一項制度。政治犯罪不引渡在國與國交往過程中被經常運用，在現代引渡制度上已經是被國際社會廣泛接受和認可的一項重要原則。

一、政治犯罪不引渡原則的存在價值

政治犯罪不引渡原則在法律條文中的正式確立最早可以追溯到1833年比利時制定的《引渡法》，其第6條規定：“在締結條約時將明文規定，外國人不得因引渡以前的政治犯罪，與政治有關的行為或本法規定的重罪或輕罪而被追訴或被處罰；在這種情況下，拒絕一切形式的引渡和臨時逮捕。”其后這一原則逐漸被世界各國所承認和接受。一項法律原則之所以能延續至今數百年肯定是有巨大的存在價值。筆者認為政治犯罪不引渡在以下三方面發揮的作用不可忽視：

（一）有利于維護被請求國政治中立的地位

英國引渡委員會曾指出：“一個國家很難對另一個國家的某種政府形式或王朝有如此大的興趣，以致感到必須和它共同反對政治犯。”[2]通俗地講就是說對于別國的政治事務，自己不應該摻和進去。所以對于本國境內的被告人就應該依據本國法律來認定是否犯罪。請求國要求引渡政治犯的目的是對其進行懲罰，因而一旦對請求國要求引渡政治犯的請求做出判斷，同時就也對請求國的政治立場做出了回應。導致自己的政治中立地位不保。因此，為維護自己政治中立的地位，面對這樣的請求被請求國應該緘默不語不予答復，對政治犯罪不引渡無疑是最佳的選擇。

比利時是世界上第一個制定引渡法的國家。比利時國家的誕生本身就是政治革命的結果，革命者取得勝利建立比利時后認為自己國家應該庇護反叛統治者的政治逃犯。這樣既為自己的合法地位找到了依據，也可以確立自己國家在國際社會上平等的政治地位。在適用政治犯罪不引渡原則時，被請求國可以根據自己國家的價值觀和政治策略，對請求國發來的引渡請求進行合乎本國利益的，不受干涉的權衡和評價。這樣就保證了被請求國的政治利益和價值標準得到充分的尊重。因此，堅持政治犯罪不引渡原則，可使被請求國在國際政治交往中保持政治中立。

（二）有利于保證國際刑事司法合作的順利進行

某一行為在某個國家的法律中被認定為是政治犯罪，而越過這個國家的邊界到另一國家可能就不受法律制裁。就某一特定的政治犯罪，它侵害的是請求國的政治利益，而對于被請求國來講可能就無害。因此，就目前來說對于刑事領域的引渡合作應當主要圍繞那些對于國際社會的秩序造成侵害的“普通犯罪”，對那些只侵害某一“國家利益”或“民族利益”的政治犯罪，則應持比較超脫和回避的態度[3]。政治犯罪不引渡可以保證國際引渡合作不因一些敏感的政治問題而面臨危機，從而防止一小部分的政治分歧導致國際合作關系全面的破裂，這將鼓勵各國放心大膽地參加國際刑事合作，并保障這種合作健康地發展[4]。不僅是社會制度不同的國家對政治犯罪的認識有差別，特別是社會制度不同的國家間政治分歧更加明顯。將國際刑事司法合作的重點集中放在懲處那些在國際社會上達成共識的普通犯罪上。對政治犯罪進行排除，可以有效回避這些在政治見解上的迥異對國際刑事司法合作造成的不利影響。

（三）有利于保障政治犯罪的被請求引渡人的人權

政治犯罪不予引渡對保障人權功不可沒，符合《世界人權宣言》等國際文件的規定。因為政治犯罪侵害的是當權政府的政治利益，其目的是要推翻或者改變現有政府的執政現狀，這是當權政府最為敏感和最不能容忍的地方。所以，相對于普通的刑事犯罪，政治犯罪的犯罪目的是推翻或影響政權。因此是當政者所深惡痛絕的，更容易被用重法殘酷打壓。政治犯罪是一種信仰犯罪，雖然具有外表惡，但目的更多的是為了一個政治階層的利益而不是純粹的利己犯罪，因此不具有內心惡。在道德譴責感上相對于普通犯罪來說更容易引起人們的憐憫。所以他們一旦逃出迫害國的“牢籠”，任何一個有重視人權保障的國家都不忍心再將他們送回去。更何況被請求引渡人是從利他主義出發的，因此，被請求國在收到引渡請求后可以基于對保障被請求引渡人的人權的考慮，如果引渡明顯會使被請求引渡人遭受不公平對待的危險，比如說可能遭受酷刑，遭受不人道或者侮辱人格的懲罰，等等，那么被請求國就可以以這些理由拒絕請求國的引渡請求。

二、政治犯罪不引渡原則存在的問題

雖然政治犯罪在國際交往中常常被當作不引渡的依據。但是到底什么是政治犯罪并沒有一個清晰的概念。在現有的國際文件也因為認識的差異形不成一個較為一致的認識范圍，使一些本該引渡的非政治犯因被請求國不愿意引渡，而冠以政治犯的借口不能引渡。本不該引渡的政治犯但被請求國確認為不是政治犯給引渡了。這樣的濫用不僅會導致國際刑事司法合作的混論，也會侵犯到被請求引渡人的人權。

（一）政治犯罪概念界定存在嚴重困難

雖然政治犯罪不引渡原則在國際社會上得到廣泛接納，然而至今它依舊是引渡理論和實踐中難以把握的問題。原因是政治犯罪概念的界定一直存在較大爭議。在理論上，“政治犯罪”這個詞語作為法律概念本身外延就很不清楚。特別是與政治犯罪相關聯的犯罪到底認定為普通犯罪還是政治犯罪邊界不明，有些國家劃入政治犯罪范疇，有些國家則持相反觀點，因此難以在國際范圍內對政治犯罪下一個統一的定義。在實踐中，除了極少數國家在國內立法中給政治犯罪下定義，至今還沒有國際條約這樣做過。在這樣一種“政治犯罪”界限不明的情況下，國與國之間在認定政治犯罪時就會有不同的認定標準。需要認定時，每個國家都按本國的實際需要來解釋“政治犯罪”。于是，這一原則在使用過程中，被請求國為了自己利益的最大化，通常會將政治犯罪做擴大解釋將那些不愿意引渡的犯罪人擴充進去。這樣最終會阻礙國際刑事司法合作的有效進行。

（二）政治犯罪認定權分配模式迥異造成適用困難

在司法實踐中，政治犯罪的認定權有三種模式。第一種是行政機關審查認定模式。第二種是司法機關審查認定模式。第三種是行政機關和司法機關雙重審查認定模式。行政機關審查認定容易忽視對被請求引渡人的人權保護，在適用中因為根據政治利益判定所以也沒有統一標準。司法機關審查認定又會因為縮小政治犯罪的適用范圍從而擴大引渡的適應。由于政治犯罪的引渡問題不僅僅是法律問題也是政治問題，所以目前絕大多數國家所選取的是行政機關和司法機關雙重審查認定模式。首先是請求國的行政機關通過外交途徑向被請求國提出引渡政治犯罪的請求，引渡政治罪犯與否，被請求國的司法機關和行政機關都有決定權，司法機關擁有的是初步審查權，即受到請求國的請求后一般要先有被請求國的司法機關對是否引渡作出司法審查，看引渡是否會嚴重侵犯被請求引渡人的人權，造成對被請求引渡人不公平的處罰。如果司法機關審查后認為不應當引渡，那么行政機關就不再審查直接作出不予引渡的決定；如果司法機關經過審查作出予以引渡的決定，那么行政機關仍然可以根據政治方面的原因作出最終決定權，即可以決定引渡，也可以決定不予引渡。這樣的雙重審查實際上使行政機關掌握了是否引渡的權利，一些司法機關根據法律本可以引渡的罪行也可能因行政機關基于本國的私利的考慮而不予引渡，最終導致這些應該引渡的非政治犯逃脫法律制裁。

（三）在操作中容易被被請求國濫用

不可否認，國家間關系的親疏影響國家交往的程度，在一些價值觀之間高度契合的國家間往往關系會更好，而在這些國家間在面對引渡問題時被請求國往往會顧及與請求國之間千絲萬縷的聯系而與人方便，即便是政治犯罪，因為是兩國共同打擊的敵人所以就會索性交給“朋友”處理。反之，在一些不友好的國家間，在價值觀上認識分歧就比較多，甚至會出現對立的局面。在請求國被認為是政治犯，在被請求國可能被認為是革命者。這在社會制度不同的國家間尤其明顯。正是由于對政治犯罪概念本身的界定不清，各國對某種犯罪是否屬于政治犯罪就會因社會制度、意識形態、法律體系等原因認識迥異。是否引渡由被請求國決定，就算是政治犯罪，如果引渡對被請求國好處更大，那么被請求國就會采取“非政治化”的方法來適用引渡，如果對被請求國不利，就算是政治犯罪被請求國也會制造借口拒絕引渡。這樣就會造成被請求國根據利己的原則隨意尋找引渡或者不引渡的理由，對政治犯罪做任意的擴大或縮小解釋。

三、適用政治犯罪不引渡原則的進路

（一）明確政治犯罪的界定標準

大陸法系的國家在認定政治犯罪時習慣按照是否包含普通犯罪，把政治犯罪分為純粹的政治犯罪和相對的政治犯罪這兩類。前者是指不直接侵害公民個人的人身和財產權益，直接針對一國的政治體制和政治制度所實施的行為。一般認為間諜、背叛國家是典型的純粹政治犯。后者是指具有政治性質的或與政治犯罪有聯系的普通犯罪行為。相對政治犯罪侵犯的是雙重客體，即侵害了一國政府的政治權益，也侵害了公民或者社會的非政治性權益。所以要認定某一普通犯罪中有沒有政治因素就應該結合這一犯罪的具體情節進行分析。也正是因為它的復雜性導致了政治犯罪認定上的困難。就純粹的政治犯罪來說，由于和普通刑事犯罪的犯罪客體區別明顯，所以容易識別。它侵害的法益僅僅是國家法益與個人法益無涉，因此可以將純粹的政治犯罪直接認定為“政治犯罪”，不予引渡。假如想對手段極其殘暴的純粹政治犯作出例外規定可通過國際合作來達成共識的方法實現。但是對于相對的政治犯罪既有政治因素又有普通犯罪的特點所以非要在政治犯罪與普通犯罪之間做出取舍時就存在疑難。如果將相對政治犯罪全部使用政治犯罪不引渡，那么就會使一些犯罪人為了打政治犯罪的“擦邊球”故意在普通犯罪中加入一些政治因素來逃避處罰。因此對于相對政治犯罪要分情況對待，根據在司法實踐中具體犯罪的情況來分別處理。要結合實際情況中的各種因素來綜合認定是否應適用政治犯罪不引渡原則。抽象地講，就是結合犯罪的主客觀兩方面的因素，認真比較國家法益和非國家法益之間哪種受害更大，如果國家法益受害明顯，則應該被認定為“政治犯罪”，不予引渡。反之，應引渡。

（二）建議賦予司法機關確定政治犯罪更大的職權

引渡的政治性下降法律性加強是引渡制度發展的一個趨勢。畢竟政治犯罪是一個法律概念，而對于法律問題的認定，是應該交給司法機關來處理的，正是由于引渡涉及外交，所以也離不開行政機關的參與。筆者建議各國在協調處理司法部門與行政部門的關系時，應減少行政機關對司法機關的制約，使司法機關在引渡過程中具有更加主動的職能。引渡與否應該依照法律來進行，而不應該是被政治操縱而成為政治交易的工具。合理配置行政機關和司法機關之間的職權，使引渡程序走上法治軌道。對于涉及外交現實和政治需要的引渡案件，引渡與否的最終決定權應該歸司法機關享有。如果行政機關能證明引渡可能會危及本國的根本利益，當然可以做出不同意引渡的決定。但是，如果有行政機關出面拒絕外國的引渡請求往往會發生外交爭端，很容易招致對等報復。所以，行政機關可以先審查是否應該引渡，作出決定后就把相關的理由和證據材料交到司法機關，由司法機關幫助行政機關做出終局裁定。這樣以來，既考慮了政治上的需要，避免了外交沖突，又符合引渡作為司法合作的一種有效方式的要求。

（三）限制政治犯罪不引渡原則的適用

1.恐怖主義犯罪一般不適用政治犯罪不引渡原則。雖然恐怖主義犯罪往往具有政治目的，其形式多樣，包括實施綁架人質、自殺式爆炸、劫持飛行器、暗殺國家領導人等各種暴力或以暴力相威脅的行為。但是在現在社會它的打擊目標多是無辜的民眾，采取任意傷害普通民眾的手段來營造恐怖氣氛，通過民眾對恐怖主義的畏懼來對政府施加影響換取自己的政治目標。也正是恐怖主義具有政治目標所以容易被認定為是政治犯罪。但是以犧牲民眾的生命健康來達到自己的政治目的是全世界任何一個民主國家都不能容忍的。國家建立的目的就是要保護公民。如果一個國家連自己本國公民最基本的人身安全和財產安全都保障不了那么它的執政就是不合格的。所以一旦被認定為是恐怖主義犯罪，即便這種犯罪具有政治目的，也必須基于這種犯罪嚴重的社會危害性予以嚴厲的打擊和制裁。如果被請求引渡人從事的罪行已經被國際公約認定為不被允許的恐怖活動，被請求國要么就認可是恐怖主義犯罪把被請求引渡人交給請求國處罰，要么自己就必須對被請求引渡人提起刑事訴訟。只有在極特殊的情況下，如恐怖主義行為未侵犯個人法益，不違背國際人道精神，被請求國才可以認為有關的罪行屬于政治犯罪而給予庇護。

2.將公認的國際罪行排除在政治犯罪之外。公認的國際罪行是指那些危害國際社會整體利益和共同安全，被國際社會普遍認同的犯罪行為。具體包括:危害人類罪、滅絕種族罪、戰爭罪、侵略罪、非法劫機和危害航空運輸安全的犯罪，以及其他嚴重危害國際安全的犯罪行為，如販毒罪，侵害外交代表罪，海盜罪，等等。盡管并非全部的國際公約都認為自己列舉的國際罪行都不是政治犯罪。但是，許多國家在引渡的立法和司法實踐中選擇了一種將全部國際犯罪非政治化的態度，即對于所有由多邊國際公約懲處的國際犯罪均不認為屬于政治犯罪。

3.對腐敗犯罪不應視為政治犯罪。國家機關工作人員因身擔公職就當然具有了政治身份。這些巨腐分子犯罪之后通常會選擇外逃的方式來逃避法律的制裁。一旦受害國向腐敗官員逃跑國發出引渡請求時，這些腐敗官員就會以自己的政治身份或其他與政治相關的說辭為自己是政治犯罪辯護，試圖把自己劃入政治罪犯從而逃避對其開展的引渡合作。曾經有些國家因擔心一部分國家會打著反腐敗的幌子迫害政治犯。所以他們不同意把腐敗犯罪視為非政治犯罪。但是2003年聯合國大會通過的《聯合和國反腐敗公約》在第四章“國際合作”中規定，對腐敗犯罪只要締約國法律應允均可以進行引渡，無疑態度明確地說明不能將腐敗犯罪視為政治犯罪。

［1］林欣，李瓊英.國際刑法新論［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2005:236.

［2］［德］托爾斯滕·施泰因.國際恐怖主義和引渡權［G］//王彬穎，等，譯.當代聯邦德國國際法律論文集.北京:北京航空航天大學出版社，1992:325.

［3］黃風.引渡制度［M］.北京:法律出版社，1997:165.

［4］劉亞軍.引渡新論——以國際法為視角［M］.長春:吉林人民出版社，2004:52.

［責任編輯：李洪杰］

Dilemma and Approach of Applying the Princip leof Non Extradition of PoliticalCrime

ZHANGTan

The principle ofnon extradition of political crime iswidely used in extradition.It is in themaintenance of the requested state politicalneutrality,ensure that the international criminal judicial cooperation smoothly, play a prominent role in protection of thehuman rightsofpoliticaldefendants.Butbecauseof the conceptofpolitical crime isdifficult to define,the identification ofdifferentmodeofdistribution,right in the operation easy toabuse,we should explicitly political crimes defined standards,applicable to the judicialauthorities greater powers,to limit the politicalcrimeof this three respects.

The political crime;Non-extradition;The requested state

DF611

：A

：1008-7966（2014）06-0040-03

2014-07-28

張談（1990-），男，河南許昌人，2012級刑法學專業碩士研究生。