《環境保護法》的立法理念與模式
——以大陸與臺灣地區環境基本法的比較為分析進路

柯 堅

《環境保護法》的立法理念與模式
——以大陸與臺灣地區環境基本法的比較為分析進路

柯 堅

《環境保護法》在大陸環境法體系中處于核心地位，其修訂是推進大陸環境法制建設的一個重要立法舉措。借助于大陸與臺灣地區的環境基本法的比較視角，通過分析與借鑒臺灣地區“環境基本法”的立法及其實踐經驗，以及在大陸與臺灣地區不同的立法語境中，區分環境管制立法與環境政策立法的不同意義，提出《環境保護法》的修訂應當實現立法理念與模式從環境管制立法向環境政策立法的轉變，使環境基本政策內嵌于修訂后的《環境保護法》之中，為大陸的環境法制建設提供政策法律基礎。

環境保護法；環境基本法；大陸地區；臺灣地區；比較

伴隨著人口的增長以及工業化、城市化的發展，人類社會所面臨的環境問題日益突出。在全球、區域、國家、地區和地方等不同層面，水資源短缺與污染、空氣污染、廢物污染、森林與草場破壞、生物物種消失、生物多樣性喪失、土地沙漠化、海洋污染和破壞、生態環境退化、氣候變化等一些環境問題，已經成為各個國家和地區所需要關注和面對的共同挑戰，以及所需要應對和解決的一個重大的現實和長遠問題。各國、各地區的環境保護實踐經驗與教訓表明，環境法在應對和解決環境問題時具有不可替代的作用。全國人大常委會經過四次審議，于2014年4月24日通過了具有環境基本法地位的《環境保護法》。《環境保護法》的修訂是推進大陸環境法制建設的一個重要立法舉措，本文試圖以大陸與臺灣的環境基本法的比較為視角，通過分析與借鑒臺灣地區“環境基本法”的立法及其實踐經驗，探討《環境保護法》的立法理念及其模式選擇。

一、“環境時刻”的立法抉擇：環境議題的社會生成與法律理念

臺灣地區在2002年制定了“環境基本法”，從立法構想的開始到實際的法案出臺，歷時30余年。按照邱聰智教授的觀點，在其發展歷程上，歷經了“公害防治基本法”、“環境保護基本法”，乃至最終的“環境基本法”等不同的版本。①關于臺灣地區“環境基本法”的立法沿革，參見邱聰智：《公害法原理》，1987年自版，第125～128頁。 轉引自葉俊榮：《環境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學出版社2013年版，第13頁。葉俊榮教授進一步認為，臺灣地區“環境基本法”在今天具有政策性立法的格局，是隨著時間與社會發展脈絡不斷演變而來的，其立法歷程反映了四個重要的轉折：從總則性法律到政策性法律，從狹義的公害到環境永續、國際影響，以及社會轉型。①參見葉俊榮：《環境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學出版社2013年版，第13、14頁。在2002年制定“環境基本法”前后，臺灣地區在經濟發展和環境保護沖突日益突出的社會背景下，經歷了社會環境保護意識的勃興以及環境保護民主運動的發展，這種社會政治變遷直接推動了環境保護問題成為臺灣社會一項重要的社會政治議題，并為“環境基本法”的制定奠定了較為堅實的社會政治基礎和立法前提。

自20世紀70年代末實施改革與開放政策以來，大陸地區經濟增長取得了舉世矚目的成就。一方面，工業化、城鎮化、市場化的迅猛發展極大地推動了經濟的增長并大幅度地提高了國民的物質生活水平；另一方面，伴隨著高消耗、高浪費、高污染的粗放性的經濟增長方式，環境污染問題、生態破壞問題和資源枯竭問題已經在大陸全方位、多樣態地呈現出來。在環境污染方面，主要大氣、水、土壤等污染物排放量超過環境承載能力，流經城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇，核與輻射環境安全存在隱患；在自然生態破壞方面，生態破壞嚴重，水土流失量大面廣，沙漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態系統功能退化；在自然資源開發、利用方面，相對于巨大的人口基數，環境的承載能力相當有限，能源短缺、水資源不足、土地資源匱乏等資源短缺問題日益突出。根據有關政府部門的預測，到2020年大陸人口將繼續增加，經濟總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續增長，環境保護面臨的壓力將會越來越大。②參見《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第二項。

環境危機已經構成了大陸當前社會、經濟快速發展過程中所面臨的一個重大挑戰。事實上，社會公共媒體不斷披露的霧霾污染、流域水污染等各種環境污染與破壞的公共事件，折射出當今中國無法忽視的環境危機的基本社會事實，而頻繁發生的環境公共事件則不斷地挑戰社會公眾的承受底線。環境污染、生態破壞和資源枯竭等方面所存在的問題，不僅給大陸造成了巨大的經濟損失，而且直接地危害到人民的生命健康安全，還影響到社會的穩定和秩序。可以說，大陸已經并正在為環境污染和生態破壞付出沉重的代價，未來的社會、經濟和環境的可持續發展也面臨著日趨嚴峻的挑戰。與此同時，在區域性、全球性的環境問題的整體圖景中，大陸也不可否認地處于一個令國際社會所矚目的中心位置。

與臺灣地區自下而上的環境民主運動推動環境保護問題成為社會政治議題，并加速了《環境基本法》的頒行的立法過程不同，大陸地區環境法制建設主要是自上而下的政治推動和法制演進過程。繼中國共產黨十七大提出建設生態文明的政策主張后，十八大進一步闡釋了生態文明建設的政治主張，并把生態文明建設放在國家社會、經濟發展總體布局的高度來論述。十八大報告首次用專篇較為全面地提出了生態文明的基本政策內涵，提出“面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”鑒于現階段環境問題的嚴峻形勢，建設生態文明的政治主張和政策方略有其內在的必然性。中國共產黨提出的建設生態文明的執政理念，表明環境問題已經進入最高層次的政治議程。顯然，執政黨關于生態文明建設的政治主張和政策方略，為環境法制建設奠定一個良好的社會政治前提。

近些年來，環境保護立法已經成為大陸地區各個法律部門中最為活躍、立法最多的領域之一。與此同時，隨著社會、經濟的快速發展以及環境問題的日益突出，環境法體系的連貫性不足、環境法律制度滯后、環境法律規范互相沖突的矛盾也日益突出，甚至出現單項環境污染防治立法、自然資源立法彼此之間、相互之間各自為政、相互重復、相互抵觸的現象。無疑，在大陸地區的環境法體系中，頒行于1989年的《環境保護法》處于領頭法、綱領法的地位，并發揮著準基本法的龍頭作用。然而，《環境保護法》誕生于大陸從計劃經濟向市場經濟轉型的特定歷史時期，其歷史局限性和制度局促性越來越多地顯現出來。由于其自身存在的一些內在缺陷，《環境保護法》本身已經難以適應環境法制建設的需要。①1995年八屆全國人大三次會議到2011年十一屆全國人大五次會議，修改《環境保護法》的議案共計78件。直至十一屆全國人大常委會將修改《環境保護法》正式列入了五年立法規劃的論證項目。參見環境保護部致全國人大常委會法制工作委員會《關于報送對〈環境保護法修正案（草案）〉意見和建議的函》（環函[2012]284號），環境保護部網站，http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bh/201210/t20121031_240778.htm. 2013年11月30日瀏覽。

葉俊榮教授借用憲法變遷討論中有關“憲法時刻”（constitutional moment）的用語，提出環境基本法立法及其社會政治討論的“環境時刻”（environmental moment），②有關“憲法時刻”，參見Bruce Ackerman, We the People, Volume l: Foundations, Harvard University Press, 1991. 轉引自葉俊榮：《環境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學出版社2013年版，第7頁。意指在全球、國家和地區等不同層面環境保護的社會政治生成的氛圍下，環境基本法立法或者環境政策法立法及其廣泛的社會討論對于環境法治的特殊意義與重要性。葉俊榮教授認為，不論是大陸地區的《環境保護法》還是臺灣地區的“環境基本法”，其立法的模式都不同于以單項污染介質或自然生態環境對象為保護目的的管制性法律，其性質上已經超越單純的環境管制，不論其名稱是基本法還是政策法，都具有高度的政策導引性，因而可以將其稱為環境基本法的政策立法。③葉俊榮：《環境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學出版社2013年版，第6頁。

在環境問題已經進入政治視野的中心地帶，并催生政府與社會公眾關注的焦點的“環境時刻”，環境基本法的制定勢在必行。對于環境基本法而言，它不能僅定位于環境保護的法律管制，而是必須發揮解決環境公共問題、實現環境公共利益的政策法的作用和功能。④同上，第11頁。大陸地區環境法制建設，特別是圍繞著《環境保護法》修訂的討論，也正在經歷著環境保護政治變遷與環境法制建設的“環境時刻”。事實上，伴隨著《環境保護法》修訂草案的討論，如何修訂《環境保護法》的立法問題已經成為政府和社會各界所關注的一個熱門話題。⑤2012年十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議了《環境保護法修正案（草案）》，公開向社會征求意見，并通過政府網站和媒體等平臺，征求各個方面的意見和建議。此時，如何順應生態文明建設的政治目標和整體戰略，通過合理地修訂《環境保護法》為環境法制建設奠定政策與法律基礎，已經成為立法部門、學界和實務部門面臨的一個不可回避的問題。

二、管制立法與政策立法：環境基本法的立法模式

由于環境問題主要產生于社會經濟發展過程中的環境負外部性，環境管制因而成為政府基于環境保護目的干預社會經濟活動的理由，以及解決社會經濟活動中產生的環境問題的基本手段。從各個國家和地區的環境立法發展來看，早期具有綜合性立法特征的環境綜合法往往偏重于環境行政管制法律制度的創設。典型環境管制立法如1967年日本在其公害泛濫時期通過的《公害對策基本法》，該法較為系統地規定了應對水污染、大氣污染、固體廢物、噪聲等的環境管制制度、方法和措施。在20世紀中后期，在大陸和臺灣地區，為了應對環境污染問題，也都分別制定和頒布了針對不同環境污染的以環境管制為特色的眾多環境污染防治的單項立法。

在考察臺灣地區“環境基本法”的立法理念及其社會脈絡的基礎上，葉俊榮教授對于環境管制立法與環境政策立法進行了區分。他認為，管制性立法是環境立法的原型，包括針對污染所進行的管制或自然保育，其特色是針對不同的管制項目或介質，訂定一定的目標，透過不同的手段，以維護或改善環境的品質。①參見葉俊榮：《環境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學出版社2013年版，第7頁。臺灣地區“環境基本法”在一定程度上規定了一些基礎性的環境管制制度，主要包括環境資源規劃與總量管制制度②參見臺灣地區“環境基本法”第16條。，環境與健康風險評估制度③參見臺灣地區“環境基本法”第22條。，核能計劃與管制制度④參見臺灣地區“環境基本法”第23條。，環境影響評價制度⑤參見臺灣地區“環境基本法”第24條。，環境標準制度⑥參見臺灣地區“環境基本法”第25條。，許可、查核與稽查制度⑦參見臺灣地區“環境基本法”第26條。，環境監測與預警制度⑧參見臺灣地區“環境基本法”第27條。，環境污染及破壞者付費制度⑨參見臺灣地區“環境基本法”第28條。，環境糾紛處理以及環境緊急應變、損害賠償、補償及救濟制度⑩參見臺灣地區“環境基本法”第33條。，等等。

考察臺灣地區“環境基本法”的形成和發展歷程，它從過去著重于有人受到損害的“公害”概念，發展到后來將自然資源作為保護對象的“環境保護”觀念，并同時將“環境”理解為自然環境與社會環境的總稱。如今，保護環境的概念也隨著人們與環境相處邏輯的改變而發生變革，其立法重心已經由保護環境轉向社會、經濟和環境的永續發展。?參見葉俊榮：《環境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學出版社2013年版，第13，14頁。總體上，臺灣地區“環境基本法”在法律性質上屬于政策性的環境立法，即其立法側重點不是在于具體的環境管制事項、管制工具和執行手段的法律規定。臺灣地區“環境基本法”除了規定了環境基本管制制度之外，還確立了整體性的環境政策目標、導向與原則?參見臺灣地區“環境基本法”第1條至第18條。，永續發展指標?參見臺灣地區“環境基本法”第7條。，相關職能部門和組織?參見臺灣地區“環境基本法”第29，30條。，公民訴訟?參見臺灣地區“環境基本法”第34條。，環境信息公開?參見臺灣地區“環境基本法”第15條。，環境司法?參見臺灣地區“環境基本法”第14條。、基金制度?參見臺灣地區“環境基本法”第31條。等基礎性、總體性的環境政策與法律的思路和方法。相較于以特定的管制事項為其范疇的管制性立法，政策性立法則非鎖定于單一的管制領域或管制事項，而是規范整體的環境政策方向、原則與環境基礎制度。?參見葉俊榮：《環境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學出版社2013年版，第9頁。可以說，“環境基本法”的形成與發展顯現了臺灣地區政府與社會對于環境議題范疇內政策與法律的社會理解與政治認知，并為環境法治社會的形成奠定了法律基礎。臺灣地區“環境基本法”的立法經驗表明，環境政策性立法主要的功能是形成環境立法的基本框架與走向，而國家或地區基本環境政策的法律化，既有助于促進經濟發展與環境保護的平衡，又有利于協調經濟發展與環境保護的不同利益訴求之間的復雜關系。

三、從管制立法到政策立法：《環境保護法》的立法模式選擇

基于人口、資源與環境的基本國情，大陸地區早在1983年就提出環境保護的基本國策，并將其作為具有全局性、長期性和戰略性的立國之策、治國之策。如果說在20世紀80年代初期政府和社會公眾對環境保護基本國策的含義缺乏真正了解的話，環境問題全方位、深層次、多樣態的呈現，則使我們能夠對環境保護基本國策的政策與法律維度的展開有了更加完整、清晰的認識。環境政策法屬于環境法體系的基礎性、統領性立法。當前，應當立足于構筑生態文明的政治目標和整體戰略，利用修改《環境保護法》的契機，制定一部能夠高屋建瓴地全局性協調社會、經濟發展和環境、資源保護的環境政策法。

1989年《環境保護法》頒布于大陸地區經濟體制從計劃經濟開始向市場經濟轉變的特定時期。《環境保護法》實際上是政策法與管制法相結合的產物。一方面，它希望昭示環境保護的目的、方針、政策；另一方面，它又試圖通過環境影響評價、環境標準、限期治理、排污收費、三同時等管制性法律制度的規定，為環境法的行政法律實施提供法律上的依據。在特定的立法背景下，《環境保護法》依然具有濃厚的計劃經濟色彩。與計劃經濟體制相對應，《環境保護法》注重環境污染管制制度的建立及其管制工具和手段的運用，具體表現為環境行政監督管理體制僵化、環境行政權力交疊、環境管制制度繁瑣且手段單一、行政相對人和社會公眾的環境法律救濟缺乏等弊端。相比而言，《環境保護法》基本上沒有涉及經濟刺激手段和市場機制運用，當然，更談不上對于其他環境政策維度和面向的關注。

在大陸社會經濟轉型過程中，需要以《環境保護法》為環境保護的基本政策與法律依據，在國家與社會、政府管制與市場調節之間不斷地形成一種互動的理性關系。一方面，大陸的經濟體制改革重新確定了政府的職能和市場的作用，即在政府與企業、政府與市場之間進行權力的再分配。經濟主體的活動主要受到市場規律的支配，資源的分配以市場機制為基礎。政府的職能轉移到以宏觀調控，維護市場秩序，為企業的發展提供良好的外部環境，提供公共服務和環境保護中來。另一方面，政府的環境法律管制手段需要逐步從直接控制、強制命令為主，轉向與間接管理和調節相結合，強調政府管理與市場手段的協調。當前，《環境保護法》修訂需要從其行政監督管理色彩過于濃厚的環境管制法的功能定位中超越出來，使其成為一部協調發展與環境的關系、確立國家環境政策、目標與基本方法的國家基本法律。

除了經濟體制轉型的背景之外，1989年的《環境保護法》在其最初的制定與通過之時，大陸地區社會公眾的環保意識剛開始萌生，政府更多地從技術層面而非社會層面關注環境保護問題，且政府環境保護公共職責以及接納公眾參與和監督環境保護公共事務的社會政治理念也尚未形成。由此，《環境保護法》基本上未考慮政府權力壟斷與社會要求分權的沖突，對公民參與環境公共事務的知情權、參與權、監督權、表達權、訴訟權等法律權利也未提及。公民和社會公眾的有效參與與合作，可以彌補市場經濟體制和國家行政管制的不足，并促使環境與資源開發、利用和保護社會公共事務決策及其實施能夠在更大程度上指向最大化的公共利益。①參見柯堅著：《環境法的生態實踐理性原理》，中國社會科學出版社2013年版，第142頁。時至今日，單純依靠政府力量顯然已遠遠不能適應環境保護的實踐要求，平衡監督管理者與被監督管理者的權力與權利關系，建立一個具有可歸責性的政府環境行政法律機制，是健康的、有效的環境法治的基本要求。為此，需要充分發揮社會公眾參與環境保護公共事務的積極作用，并推動政府環境行政權力及其行使的透明化、規范化和民主化。

實際上，一些發達國家環境保護的法律實踐經驗表明，公平、有效地應對和解決環境問題，不僅需要政府的環境管制，而且還需要借助于社會各個方面對于環境保護的積極意愿，進行有效的環境公共治理。根據英國學者斯托克的概括，公共治理包含五個要點：（1）治理是出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者，還包括一系列社會公共機構和團體；（2）治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著國家和社會邊界的模糊，私人部門正承擔越來越多的原來由國家承擔的責任；（3）治理意味著在涉及社會集體選擇和行動時，各個權威和機構之間存在著權力依賴，需要進行協商和合作；（4）治理意味著參與者之間最終將形成一個具有自主性的網絡；（5）治理意味著社會公共職能的實現不僅僅依賴于強制性的權力，溝通、合作等方式和技術也可以更好地對公共事務進行控制和引導。①參見[英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，載俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第35～45頁。顯然，從單純的環境管制向環境公共治理的積極轉變，是《環境保護法》修訂需要關注的一個重要問題。

整體而言，政策性環境法并不是停留在立法的時點，而是為了啟動后續環境法制與政策的發展，提供論辯與對話的管道與基礎。管制性立法所面臨的最大挑戰在于整合，而政策性立法所面臨的最重要挑戰則是導向。有無環境基本法或環境保護法這類法律是一回事，但整體提供了何等制度基礎與政策方向，則是更為實質的問題。②參見葉俊榮：《環境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學出版社2013年版，第12頁。理論上講，大陸嚴峻的環境保護形勢和環境法制建設的客觀需要都呼喚制定一部與時俱進的高位階的環境政策性立法。③參見柯堅：《構筑環境友好型社會的法治屏障——關于修訂我國〈環境保護法〉的若干思考》，中國環境法網，http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=29926，2013年11月30日瀏覽。事實上，鑒于當前《環境保護法》修訂的實際情況及其有限修訂的基本思路，具有可行性的修訂思路和方法是在進一步完善《環境保護法》行政管制制度立法的同時，在法律修訂中確立環境保護的基本政策及其法律地位，從而實現其從環境管制立法向環境政策立法的邁進。

結 語

總體上講，環境政策性立法是在經濟全球化、貿易自由化、市場體制的推行、環境政治民主興起以及社會公眾環境保護意識勃興的社會基礎和脈絡下誕生的。政策性立法最重要的功能在于建立框架，以強化并維持針對環境議題的立法對話與行動。由此，在社會開始感受環境議題的重要性之際，充分體會政策性立法應有的功能與意義，期能在環境時刻建立起制度，促成法院功能，活絡市民社會并與國際連結，進行全球化下的有效對話。④參見葉俊榮：《環境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學出版社2013年版，第16頁。

盡管大陸與臺灣經歷著不同社會經濟發展時期的不同環境問題，環境問題構成的嚴峻挑戰卻是一個普遍的事實。在“環境時刻”到來之際，如何合理地運用法律手段和方法應對和解決環境問題，特別是通過環境政策立法推動社會、經濟和環境的可持續發展，是兩岸環境法學界所需要共同交流、積極探討的一個重要話題。對于大陸的《環境保護法》修訂而言，區分環境管制立法與環境政策立法的不同意義，有效地借鑒環境法治成熟國家與地區的法律實踐經驗和教訓，擴大其立法政策面向并實現管制立法向政策立法的邁進，以及通過法律修訂使環境基本政策內嵌于《環境保護法》之中，是決定法律修訂能否取得成功的關鍵因素之一。

（責任編輯：蘇 婷）

D922.68; D927.582.68

A

1674-8557（2014）02-0042-06

2013-12-03

本文系2013年度教育部人文與社會科學重點研究基地重大項目“我國污染防治法律實效研究”（項目編號：13JJD820009）、司法部2012年度國家法治與法學理論研究項目“跨行政區環境公共產品的政府責任”（項目編號：12SFB2057）的階段性成果之一。同時，本研究得到中達環境法學者計劃的支持。

柯堅（1968-），男，湖北大冶人，法學博士，武漢大學法學院副教授，博士生導師。