論我國行政性環境侵權的確立*

林 繽

(福州大學 法學院， 福州 350108)

論我國行政性環境侵權的確立*

林 繽

(福州大學 法學院， 福州 350108)

近幾年我國環境危機日漸凸顯，環境侵權案件日益增多，侵權主體也愈發多元化。然而傳統的環境侵權理論只是更多地將整治侵權主體的矛頭指向污染企業，往往會忽略其他可能的侵權主體。討論行政機關作為環境侵權主體的必要性和可能性，分析我國行政侵權理論的現狀和救濟困境，通過剖析行政性環境侵權理論和救濟困境的原因，明確行政性環境侵權的確立并提出完善救濟途徑的建議。

環境保護； 環境侵權； 侵權主體； 法律救濟； 救濟困境； 行政性環境侵權

我國《侵權責任法》在第8章“環境侵權責任”中關于環境侵權責任的條文，說明因近幾年重大環境侵權事件的升級，環境侵權立法的重要性愈發得以體現而受到立法者關注。雖然這表明我國侵權責任法立法日漸成熟，但也反映出我國立法者對環境侵權理論認識的不足。譬如，從《侵權責任法》第8章可以看出，環境侵權責任主體僅局限于“污染者”，這顯然與環境法前沿理論相差甚遠。在當今環境危機頻發的背景下，環境侵權具有多樣的表現形式、多元化的侵權主體等明顯特征。筆者認為，環境侵權主體不應只局限于傳統的民事侵權主體(如污染企業)，因為往往高污染的制造者反而是手續齊全的合法企業；不應再遵循“誰污染誰治理”的老理論，它將不可避免地產生“先污染后治理”的悖論。環境侵權的特殊性決定了其需要特殊的環境法理論研究和支持。因此，對諸如行政性環境侵權等新侵權類型的研究將為環境侵權理論提供新鮮血液，推動理論發展。

一、行政性環境侵權確立的必要性和可能性

1. 行政性環境侵權的內涵

一般來說，現實中似乎只有公民或者法人才可能對自然環境產生損害，行政機關的行為與損害自然環境的行為一般不會被聯系起來，因為在我國行政機關是主要的環境管理者，雖然其也可能以普通法人的身份開展活動，但這不是本文要討論的內容。如果侵權主體是正在行使行政職權的行政機關的話，那么行政性環境侵權的概念應是行政機關行使環境管理職能時的職務行為造成環境侵權結果或環境侵權隱患，不能及時有效避免或挽回，損害公民、法人或其他組織的人身、財產權益甚至環境權益的行為。這里的行政行為不區分具體行政行為和抽象行政行為。

2. 行政性環境侵權確立的必要性

根據相關的環境法律法規，我國行政機關的職責一般是環境規劃、環境許可、環境監督、環境協調、環境治理等，規定比較完備。但其實很多高污染企業已經通過了政府的層層審批，甚至有些政府早在進行市政規劃或城鄉規劃之時，就已經對高污染、高收益的建設項目加以規劃。也就是說，僅憑政府來把關污染防治，確實容易導致公權力濫用。環境侵權不若一般民事侵權，環境污染一旦發生，通常是難忍受、難治理、難恢復的，而且前期具有潛伏性，中期具有反復性，后期又需要長期的治理，需要花費大量財力物力投入來彌補。可見，環境侵權的特殊性決定了一旦發生侵權行為，其所產生的嚴重后果遠遠勝過事前或事中防范工作所付出的代價。筆者認為，基于環境危機“事先預防”的理論，若想趕在高危險項目侵害環境之前予以阻止，最好的辦法就是采取撤銷行政機關的許可等事前控制措施。

3. 行政性環境侵權確立的可能性

企業本就是以盈利為目的的逐利群體，而讓中立性的行政機關來監督管制企業的趨利性，本來是環保工作設立之初最好的結果，但事實并不盡如人意。其原因除了環境問題本身存在難治理的特點、企業追求利益而忽視環保治理外，還存在著行政機關執法不力的原因。然而僅從行政機關的職權行為來看，其不可能直接污染環境，也不會進而使公民、法人或其他組織的人身、財產等合法權益受到侵害[1]17-19。但同時，若行政機關在履行職責時沒有恪盡職守，違法失職，怠于履行，則很可能間接促使環境侵權產生或加劇危害結果，這時就有追究責任的必要了。當然，因為環境污染存在潛伏性和長期性的特點，很多時候不會在前期就顯現，所以并不能簡單地推定出是否與行政行為具有間接因果關系，筆者認為，此時更宜采取替代性救濟措施。

二、行政性環境侵權理論現狀

1. 行政性環境侵權類型的缺失

我國的侵權責任法沒有規定國家行政機關及其工作人員執行職務時造成損害的賠償責任，也有學者認為行政侵權責任屬于公法上的責任，不需要由侵權法來調整，因為后者屬于私法領域。筆者認為，以上觀點過于將侵權行為局限在私法領域內，而目前公私法界限正在逐漸模糊。對于將行政機關視為“公法人”的學者來說，會從行政主體的職能定位出發否定其應承擔環境侵權責任[2]。但楊立新認為，學者的觀察方法不同才產生私法或公法之爭，不能因此而影響包括行政侵權責任在內的國家賠償責任的侵權責任性質[3]。從行政性環境侵權的內涵看來，它多半會與民事環境侵權相伴而生，有學者會因此認為二者存在競合關系，筆者對此不敢茍同。

首先，行政性環境侵權和民事環境侵權并不完全同在。前者的侵權行為從做出職權行為時就已經有可能留下環境安全隱患，侵權責任的承擔來源于對其職權行為的否定性評價。至于后者，主流理論觀點認為其承擔責任的標準為是否超過法律規定的標準或環境承載能力的“度”，主要是對其行為已經產生的后果作出的否定性評價。因此，前者往往產生在前，甚至有時產生于后者還未產生的情況下。

其次，主流觀點認為，在民事侵權與行政侵權二者競合的情形下，當事人得到行政侵權救濟是以已經窮盡了民事救濟途徑作為判斷標準的，這樣才符合救濟制度創設的初衷，即實際地保護權利人的權利[4]。此觀點是主流的行政救濟觀點，即行政機關只承擔補充責任，一般對人身、財產和環境損害進行救濟只發生在無法從侵害人那里得到賠償或行政機關對損害發生負有責任時[5]。然而，本文所說的行政性環境侵權救濟設立的初衷不僅在于彌補損害，也在于加大行政機關的環境責任，追究事前責任，防范環境侵權發生，不同于只起到事后補救作用的一般行政救濟。

2. 行政性環境侵權救濟的困境

行政侵權的救濟手段比較多，有行政機關內部的救濟，包括行政復議和行政賠償；有其他國家機關的救濟，如司法機關的行政訴訟等。有學者認為，在我國現有的法律制度中，對行政侵權的救濟比較有實用價值的手段應當是行政復議和行政訴訟[6]。但是面對新型的行政性環境侵權，傳統救濟手段也會束手無策。

(1)行政復議制度的局限。行政復議是公民、法人或其他組織認為其合法權益受到行政機關具體行政行為的侵犯時，向法定的行政機關提出復議申請，由該機關受理并作出行政復議決定的制度*參見《中華人民共和國行政復議法》第2條。。該制度啟動的前提是“具體行政行為”侵犯“合法權益”，因而存在受理范圍的限制。首先，從行政性環境侵權的內涵可知，行政機關行使環境管理職能時的職務行為造成環境侵權結果或環境侵權隱患，則有可能只是前期的行政審批或行政文件造成侵權，這顯然超出了“具體行政行為”的界限。其次，由于環境法理論研究的不成熟，我國法律還未明確規定有關具體環境權益的內容，在界定侵權范圍時存在一定的法律空白，這也給受害人加大了舉證難度。再次，環境侵權的特殊性決定了一般行政機關難以承擔裁決的身份，而且我國缺乏負責環境行政復議的專門機構，也使得行政救濟功能發揮不當。

(2)行政訴訟受案范圍的特定。治理環境損害最好的方法其實是事先防范，而事先預防的最佳措施就是掐斷與前期污染源頭的聯系。但是，第一，我國公權力救濟方式一般以事實損害發生為前提，暴露出對前期預防作用的忽視，同時我國還未對具體環境權益進行明確的立法保護，環境權益的損害無法作為實際損害獲得救濟。第二，行政訴訟作為特殊的訴訟程序尤其要求受案范圍的特定化，根據行政訴訟法的規定，行政機關的非具體行政行為是被排除在外的，而公民、法人或其他組織對于并未對其權利義務產生實際影響的行為也不能提起行政訴訟，從而很可能導致行政性環境侵權案件被攔在司法機關的大門之外。第三，即便是具體行政行為產生了實際損害后果，但這種影響也可能不是直接導致的，因此，行政性環境侵權司法救濟的展開將對傳統理論帶來不小的沖擊，現實可操作性較低。

(3)行政賠償范圍的狹小。行政性環境侵權若想通過行政賠償實現救濟也是很困難的。我國相關賠償法律規定，公民、法人或其他組織合法權益的損害是在行政機關和工作人員違法行使職權時造成的才給予賠償*參見《中華人民共和國國家賠償法》第2條。。可見，雖然“有權益就有救濟”，但且不說現今環境權益都還不是明確法定保護的權益，更何況我國行政賠償制度本身還存在不少缺陷。有學者認為，我國行政賠償制度規定的適用情形過于狹窄，請求賠償的程序規定極其繁瑣，行政補償適用范圍有限，對環境造成損害的補償僅規定了征收征用土地、林地、草原、水面、灘涂等情況，這些都不利于保護受害人利益。因此，對于大量不符合法定條件的環境侵權的救濟，相關理論和立法都急需完善[7]。不僅如此，筆者認為行政賠償制度也只是針對受害人的民事損害給予賠償，并沒有任何可以對環境損害給予賠償和補救的相關規定，因而目前的行政賠償制度無法實現對行政性環境侵權的救濟目的。

三、我國行政性環境侵權理論困境的原因

1. 環境侵權理論不完整

目前，學界關于環境侵權理論仍然存在爭議，多數學者在侵權行為的具體內容、受害主體和侵權客體3方面存在理論爭辯[8]，但極少有學者對環境侵權的主體進行界定，至多有學者會以行為人代之[9]。一般來說，人們對于公民和法人作為環境侵權的主體是比較認同的，但是對于其他主體可否作為侵權主體并沒有明確的觀點。雖然對于一項侵權行為來說，行為所損害的內容和客體是更值得關心和關注的，但是筆者認為，由于侵權主體的認定直接關系到侵權救濟的責任主體和救濟途徑等重要內容，也應當得以明確，這部分理論的缺失理應得到重視。換個角度考慮問題，既然大多數學者在研究環境侵權理論時都忽略或繞開侵權主體問題不談，那么就可以認為只要能造成環境侵權結果的主體都可以認定為侵權主體。

2. 環境侵權補償理論的局限

環境法基本原則之一的環境責任原則是“污染者賠償原則”，也就是我們通俗理解的“誰污染誰治理”，當然前者的表達更為準確。傳統理論往往將企業視為罪魁禍首，希望其獨自吞食惡果，這其中的不合理性是值得深思的。況且對于以經濟利益最大化為目的的“污染者”來說，環境成本是最不必要的浪費，更何況環境問題還存在難治理的特性，在這種情況下企業要么選擇逃避責任，要么因為無法獨自承擔環境壓力而倒閉，最終又將治污責任轉移給政府和社會。與此相反，因為我國環保工作一直采取“命令控制型”的手段，行政機關反而只是污染的管制者，這種單一的“政府管制污染企業”的權威體制已經成為我國環境法律體系的一大特征[10]。筆者認為，雖然此原則的初衷是實現社會公平和防止污染，但是現今越發凸顯其缺陷在于將環境責任承擔主體過于狹隘地理解為“污染者”或“潛在污染者”。環境立法總是把矛頭指向污染者，即企業或個人，卻忽略了負有環境保護工作總職責的行政機關。如果把整個環境侵權行為視為一個因果鏈條，在多個原因的結合下才產生了最后一個惡果，那么多個原因主體應當共同承擔責任。

3. 行政機關的環境工作缺少環境法律評價

行政性環境侵權理論發展困難的再一個原因便是我國相關環境法律本身缺乏對行政主體行為能夠侵害環境這一后果的充分認識，即立法上缺少了對前者的環境侵害行為作出的相應否定性評價，這也是決策者或執行者并沒有開展積極有效的環保工作的主要原因[11]。我國有環境與資源保護的法律、單行法及相關法共計30部，從某種程度來說立法已經相當“完善”[12]，但卻沒有形成能強力約束行政機關環保工作無力后果的制度體系，這也是我國立法最大的不足。如《環境保護法》作為環境基本法卻備受詬病，尤其是第5章規定的法律責任，全章都是對企業或個人的違法制裁，只有最后一條涉及到對公務人員玩忽職守行為的處罰，而且沒有規定具體的問責機制，缺乏實際操作的可能[13]。在我國，民眾已經習慣將法治建設之責全權交給國家來承擔，而忘記一己之責，然而每一屆政府都面臨“趕超”的壓力[14]37-38。國家本身其實承擔著一個“公共財產管理人”的身份，也正是因為此身份屬性的限制，才難以保證國家能以環境利益為先，單純地維護環境利益。然而，目前的法律法規并未對上述隱患予以規制，遑論對行政機關環境侵權行為的法律制裁。

四、我國行政性環境侵權救濟的完善

1. 行政性環境侵權類型的確定

行政機關的職權行為是有可能間接損害環境，從而侵害公民、法人或其他組織的人身、財產權益的，而且這種行為依然是民事侵權行為。有學者認為，對上述合法權益的救濟就是行政救濟[1]364。如果將上述侵權責任僅認定為行政責任，將只能采取行政救濟的途徑，而我國的“行政相對人”及“行政賠償”制度都大大限制了救濟賠償范圍，更不用說只有間接因果關系的環境賠償責任了。因此，筆者認為行政行為所產生的環境責任也可能是民事責任，而不僅是行政責任，這也是出于對環境侵權救濟范圍擴大化的考慮。

行政性環境侵權的類型應當分為侵害私益和侵害公益兩種類型。兩者的間接侵害主體都是具有環境管理職責的行政機關，侵害形式主要是行政機關在行使職責的過程中濫用職權或玩忽職守的行政行為有可能造成嚴重的環境侵害隱患或已經造成環境損害，從而損害公民、法人或其他組織的人身、財產、環境利益。就侵害的內容而言，前者是破壞和污染了特定區域的環境資源，從而侵害了特定公民、法人或其他組織的人身或財產利益，這種侵害私益的行政性侵權實際上屬于民事侵權，應承擔民事責任，可以尋求私法救濟途徑；后者侵害的是一定范圍內的生態環境，從而侵害到不特定的多數主體的環境利益，雖然目前我國學界對環境利益的內涵還有爭議，但是生態環境受到的損害是可以估量的，這種大規模的侵害實際上侵害的是環境公共利益，僅用私法救濟手段是很難實現的[15]，應當追究其民事和行政責任，注重民事侵權救濟和行政侵權救濟途徑并舉。

2. 行政性環境侵權救濟方式的完善

(1)重塑環境行政復議。雖然根據相關的行政復議規定，訴諸行政復議要求“具體行政行為”和“侵犯合法權益”兩大理由，但并未明確規定二者之間的直接因果關系，因此，行政復議作為行政性環境侵權的救濟途徑之一，仍存有可操作的空間。如果當事人希望通過行政復議的途徑解決糾紛，那么最好的結果是復議結果能使得雙方信服。但是我國行政機關的決定，尤其是環境方面的，最大的缺陷在于政府公信力不夠，主要是政府職能在面對環保工作時常常“失靈”[16]。筆者認為，要樹立行政機關的權威性，應該擴大行政信息的透明度和整合公眾參與程序。例如，在處理區域性環境侵權案件時，應先進行聽證程序和專家學者討論會，對已經造成的環境損害或者可能發生的環境威脅進行研究討論，綜合分析行政機關行為。這種將行政復議機制和公眾參與程序同步的制度，目的在于使得行政復議機關的復議結果不僅著眼于環境侵權糾紛的解決，更在于附帶作出環境影響評價分析并提出相應措施，是對行政性環境侵權損害后果的一并處理。

(2)建立環境行政公益訴訟機制。我國并未建立專門的環境公益訴訟制度，更不用說開展環境行政公益訴訟了。但是在環境法比較完善的美國和日本，都已經在利用該制度很好地解決環境侵權案件了，因此對國外立法的研究是很有必要的。美國的相關立法及判例的優勢在于:首先，明確了任何人都可以對行政機關提起訴訟，且不需證明實際利益損害；其次，將人們的環境舒適感降低等也確定為實際損失；再次，納入了抽象行政行為，擴大了受案范圍；最后，國家鼓勵公民參與環境保護事業，甚至對勝訴的原告給予獎勵[17]。很顯然，這些制度不但具有參考價值，而且更具有可操作性，其對我國建立環境行政公益訴訟的啟示是應放寬原告資格，擴大受案范圍，完善環境權益立法保護，調動公民參與環保事業的熱心和熱情。但是筆者認為，環境行政訴訟必須與環境行政復議很好地銜接，甚至可以將環境行政復議作為必經的前置程序，原因就在于環境侵權問題的迫切性。眾所周知，我國的訴訟程序繁瑣且周期較長，即便最后原告方勝訴，環境侵權損害也可能早已產生或者擴大，因此如果能在前期解決，將更有利于控制侵權損害后果的發生。

(3)完善環境責任保險制度。環境侵權可能造成巨大的損害，無論是針對環境本身，還是對受其間接影響的受害主體的人身或財產方面。筆者認為，那樣的后果如果僅僅強加給污染企業或行政機關單獨來承擔都是不易和不公的，最后也可能使得真正的受害者無法得到完全的救濟，更何況我國行政賠償制度的局限性使得其無法適用行政性環境侵權問題，因此建立“分擔損害”的補償機制也在情理之中。筆者認為，完善環境責任保險需要考慮幾個方面的問題:首先，保險資金的來源應主要包括政府財政預算和企業申報特別稅，前者以行政轄區內污染建設項目規劃為標準進行評估，后者以企業排污量為標準進行申報。其次，環境責任保險的適用范圍是既可適用于環境預防和治理工程項目的申請，也可以適用于被侵權者人身或財產損害救濟的申請。再次，環境責任保險的適用條件可以不限于由最后確定的法律文件來啟動，在前置程序階段就可以介入，即風險評估可以提前進行。

五、結 語

我國環境立法的走向依然是趨向國家控制，有關行政機關起著主導作用，但這種體制也容易產生內部弊端，特別是在我國政府環境責任制度尚未完善的情況下，難以避免行政機關職責侵權的現象。同時，環境侵權存在特殊性，單憑私法救濟的手段很難實現，需要提供更多的侵權救濟途徑。本文提出行政性環境侵權的概念，希望能為我國環境侵權理論的發展和環境侵權立法的實踐提供參考。

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OnestablishmentofadministrativeenvironmentaltortinChina

LIN Bin

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

In recent years, environment crisis becomes increasingly salient in China, environmental tort cases are increasing day by day, and the tort subjects are also increasingly diversified. However, the traditional environmental tort theory is mostly focusing on pollution enterprises when seeking the infringement subject, while almost ignoring other possible infringement subjects. The necessity and possibility are discussed of administrative agencies as environmental tort subjects. The status quo and remedy difficulties are analyzed of administrative environmental tort theory in China. The establishment of administrative environmental tort is clarified through analyzing administrative environmental tort theory and the reasons of remedy difficulty, and suggestions on perfecting remedy ways are brought forward.

environment protection; environmental tort; tort subject; legal remedy; remedy difficulty; administrative environmental tort

2013-08-07

福建省地方法制建設中心課題(閩科教〔2013〕32號)。

基金項目:林 繽(1989-)，女，浙江瑞安人，碩士生，主要從事環境與資源保護法等方面的研究。

* 本文已于2013-12-20 05∶32在中國知網優先數字出版。 網絡出版地址:http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20131220.0532.013.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.02.20

D 912.6

A

1674-0823(2014)02-0188-05

(責任編輯:郭曉亮)