我國公務員養老保險制度改革的難點及其突破

摘 要：公務員養老保險制度改革是當前社會關注的重要問題，也是我國養老保險制度改革的重要任務。公務員養老保險制度改革作為一項復雜的工作，在制度設計與實施過程中，需要充分認識并解決若干難點問題，主要包括制度模式的選擇、籌資機制的建立、待遇水平的設定、轉軌方案的設計、投資體制的完善、配套改革的推進等。為此，必須處理好不同職業和年齡群體之間的關系，實現責任共擔，體現公務員的職業特點，促進基金保值增值，協同推進改革。

關鍵詞：公務員；養老保險制度；制度設計；配套改革；難點；突破

中圖分類號：D632.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）03-0004-04

近年來，社會各界對養老保險“雙軌制”的問題高度關注，并強烈呼吁進行改革。傳統的公務員養老制度已呈現諸多問題，難以適應未來經濟社會的發展，迫切需要進行改革。由于公務員群體的職業特殊性，與其他群體養老保險制度相比，公務員養老保險制度改革需要考慮更多的因素，改革設計更加復雜。目前，公務員養老保險制度改革存在若干難點，主要包括制度模式的選擇、籌資機制的建立、待遇水平的設定、轉軌方案的設計、投資體制的完善、配套改革的推進等方面，未來公務員養老保險制度改革應該重點考慮這些內容，尋求有效的解決辦法，推動改革的順利進行。

難點之一：模式如何選擇——人群關系的處理

制度模式的選擇是公務員養老保險制度改革的關鍵之處與根本前提，也是改革的難點之一。選擇什么樣的制度模式直接決定著改革的制度設計與改革的難度。而制度模式選擇的根本是要通過科學的制度模式來處理公務員與其他群體之間的關系，實現養老保險制度公平與效率并舉的發展目標。

從國際上養老保險的制度模式來看，呈現多元化發展的趨勢，不同的國家基于各自的國情與歷史傳統選擇了不同的制度模式，并在此基礎上展開了多樣化的制度設計。[1]根據不同的標準，具體可以分為繳費確定制、給付確定制、混合確定制模式；現收現付制、基金積累制、部分積累制模式；單一層次和多層次的養老保險制度等。就公務員養老保險制度模式而言，如果根據與其他群體之間的關系，可以分為完全獨立型、完全融合型、部分融合型三種模式，分別有不同的國家選擇了這些模式。根據世界銀行的統計，截止到2004年，在有資料的158個國家中，略超過50%的國家尚存在獨立的公務員養老計劃，沒有與全民養老計劃融合在一個體系中。[2]但是，從全球公務員養老保險制度的改革趨勢來看，正在從獨立型模式走向融合型模式。[3]

總體而論，不同的養老保險模式利弊兼存，相同的制度模式不一定適用于不同的國家，也未必適用于一個國家的不同發展階段。未來我國公務員養老保險制度模式的選擇應該結合我國特定的政治體制、政黨制度、公務員的職業特點、經濟體制、社會保障模式等因素選擇制度模式。

從我國目前養老保險的制度模式來看，總體實行的是社會統籌與個人賬戶相結合的模式，在待遇確定方面，是混合確定制；在籌資方面，是部分積累制。我國養老保險模式的選擇充分借鑒了國外的經驗，在結合國情進行改革試點的基礎上確立了這一模式，并且運行相對穩定。但是，仍然還不成熟，存在諸多方面的問題，比如個人賬戶的空賬問題、基金保值增值難、制度轉軌成本的分擔機制不明確、待遇調整機制不完善，等等。公務員養老保險制度模式的選擇應該在借鑒其他養老保險制度經驗的基礎上充分考慮其存在的問題與教訓。

如何處理公務員與其他職業群體之間的關系是我國公務員養老保險制度模式選擇的難點，應該充分考慮不同群體的特點和利益訴求，促進不同群體之間的和諧共處。基于經濟社會長遠發展的整體利益，選擇科學的制度模式，滿足不同人群多樣化的養老需求。處理好公平與效率的關系是我國公務員養老保險制度模式選擇應該遵循的基本原則，也是公務員養老保險制度改革的理想目標。

基于國內外養老保險制度模式的實踐和以上這些因素，近期我國公務員養老保險制度改革的目標模式可以概括為：多層次、部分積累、部分融合、責任共擔、社會化、強制與自愿相結合的公務員養老保險制度。這一制度模式要求基本養老保險與補充養老保險相結合，建立公務員職業年金制度，體現公務員的職業特點。這一制度模式符合我國經濟社會發展的現實國情，有利于實現公平與效率的結合、促進不同職業人員的自由流動、降低公務員養老保險改革的難度、促進養老保險制度的適度整合，符合我國社會保險制度的主體模式。

難點之二：責任如何分擔——籌資機制的建立

在選擇科學、有效的制度模式的基礎上如何劃分不同主體在公務員養老保險制度中的責任，建立科學的籌資機制，是公務員養老保險制度改革的另一個難題。

目前我國的公務員養老保險制度的資金供給完全由國家財政負責，由國家財政納入年度預算，實行現收現付制，單位與公務員個人無需繳納任何費用。這種籌資模式與籌資機制不符合當前我國市場經濟的發展規律，不利于實現公務員養老保險制度公平與效率的目標，不利于公務員養老保險制度的可持續發展，也不符合國外公務員養老保險制度改革的趨勢。因此，建立科學的籌資機制是未來公務員養老保險制度改革的重點和難點。

總體來看，我國養老保險實行部分積累的籌資模式，社會統籌部分實行現收現付制，個人賬戶部分實行基金積累制。社會統籌部分完全由國家或單位負責，個人賬戶主要由個人繳費組成，國家或集體給予適當支持。城鎮職工基本養老保險與城鄉居民社會養老保險的籌資水平差異較大。當前我國養老保險籌資存在繳費基數不實、逃費現象嚴重、費率相對較高等諸多問題。

公務員養老保險制度的籌資應該避免其他群體養老保險制度籌資存在的這些問題，并結合公務員的職業特點開展籌資模式的創新。公務員養老保險制度籌資模式的創新與籌資機制建立的一個重要方面就是要建立責任共擔機制。如何確定合理的籌資水平，劃分國家、單位和個人的責任分擔比例是公務員養老保險制度籌資設計的難點之一。公務員養老保險制度的籌資應該借鑒其他群體養老保險制度籌資機制中責任共擔的做法，但不宜完全照搬其具體的籌資辦法。應該堅持政府為主、責任共擔；收支平衡、水平適度；強制性與靈活性結合等原則，不同制度層次的籌資方式有所不同；基本養老保險層次完全由財政負擔，實行現收現付模式；[4]職業年金由財政和個人共同負責，實行完全個人賬戶模式。應該突出強調政府的財政責任，公務員養老保險仍然要以財政投入為主，不能一味地“甩包袱”；但也不能是財政包辦，而應該建立責任共擔機制，需要公務員個人適度履行繳費義務。尤其是在公務員職業年金制度方面，需要通過激勵與約束相結合，個人繳費與財政匹配相結合，規定個人最低繳費，多繳多配，但要規定個人繳費與匹配上限。endprint

在制度設計中，需要科學測算確定公務員養老保險的資金需求，充分考慮我國公務員的職業特點，設計公務員養老的籌資水平、籌資來源及分擔比例、繳費年限和籌資方式等具體參數。這其中，需要把握好“度”，包括責任分擔的度和籌資水平的度，需要結合制度模式、公平性、激勵性、經濟社會發展水平等因素來綜合考慮。

難點之三：待遇如何確定——計發機制的設計

不同群體之間養老保險待遇差距較大是推動公務員養老保險制度改革的重要原因，因此，在公務員養老保險制度改革中，需要合理設計待遇水平，并且設計科學的待遇計發辦法，這是我國公務員養老保險制度改革設計的核心與難點之一。

關于養老保險待遇的問題，實際上包括兩個方面：一是待遇水平的設定；二是待遇計發機制的設計。也就是說，需要明確什么樣的待遇水平既適合公務員的職業特點和需求，又能獲得其他群體的認可與支持；同時，圍繞這一目標來設計具體的待遇計發機制，包括待遇獲取的資格條件、待遇的構成部分、待遇計發的方式、待遇調整的辦法，等等。

公務員養老保險待遇水平的設定需要充分考慮目前公務員的養老待遇水平和公務員的養老需求，并參考事業單位人員、城鎮職工的養老保險待遇水平。總體上看，目前公務員的養老待遇水平相對較高，[5]未來的改革設計無需提高公務員的待遇水平，而是需要通過改革設計來維持或者適度降低現有的養老金待遇水平。

待遇水平與待遇計發機制設計需要明確的一個問題就是是否應該將降低公務員養老的待遇水平作為一個重要目標。對這一問題的回答直接決定著待遇水平與計發辦法。總體而論，應該將縮小養老金待遇差距作為我國養老保險制度改革的重要目標，但是，如何縮小差距是一個值得深入研究的重要問題。究竟是降低公務員的養老待遇，還是提高其他人群的養老待遇？縮小待遇是一步到位，還是分步實施？縮小待遇是直接降低待遇，還是通過參數調整間接降低待遇？在未來的公務員養老保險制度改革中，必須將待遇確定作為一個核心內容來研究和設計。

需要明確的是，縮小待遇差距不等于沒有待遇差距，由于不同群體的職業特點，其養老保險的待遇應該體現出適度的差異性，只有這樣，才能增強對不同群體的激勵性，真正實現養老保險制度的公平與效率。但是，究竟什么樣的待遇差距是合理的，需要從主觀和客觀兩個方面進行測量與評價，需要通過嚴謹的調查研究來確定合理的待遇差距。

應該將待遇調整機制的設計作為公務員養老保險待遇確定和縮小待遇差距的一個重要舉措，也為其他群體養老保險待遇的調整提供參照，這是待遇設計中的難點，也是未來完善我國養老保險制度必須解決的重要問題。同時，其它參數的確定也是待遇確定過程中的重要問題，包括繳費年限、待遇領取的年齡、待遇構成、待遇水平與個人繳費的關聯程度等。解決這些問題，應該圍繞制度模式和籌資機制來展開測算與設計。

難點之四：權益如何處理——轉軌方案的確定

制度轉軌是其它養老保險制度和社會保障制度改革的難點，也是公務員養老保險制度改革的難點，如何處理不同年齡公務員的權益、設計科學的轉軌方案，是確保公務員養老保險制度改革順利實施的重要保障。從理論上講，制度轉軌是制度改革的必要步驟，制度轉軌就是制度改進的過程，科學的轉軌方案有助于改革的順利實施；反之，不科學的轉軌方案則可能帶來負面問題，不利于改革的實施。

制度轉軌的核心問題就是對不同年齡公務員的權益處理，即如何處理好改革過程中“老人”、“中人”與“新人”的養老利益。由于這些群體處于不同的年齡階段，參加工作的時間不同，公務員養老保險制度改革對他們的影響也有所不同，因而在改革過程中，對他們的權益處理辦法也應該有所差異。其中，最核心的是要處理好“中人”和“老人”的利益，尤其是對“中人”利益的處理更加復雜。

在城鎮職工基本養老保險制度改革的過程中，由于制度轉軌方案設計不夠科學、對不同年齡群體權益的處理不明確，導致了轉軌過程中對轉軌成本的處理不明確，出現了大量的個人賬戶空賬和巨額的隱性債務，制約著養老保險制度未來的可持續發展。有學者甚至認為，在轉軌過程中始終沒有就支付轉軌成本形成明確的制度安排，這使得中國的基本養老保險制度轉軌僅僅停留在制度上，并未真正步入實質層面。[6]公務員養老保險制度改革應該吸取城鎮職工基本養老保險制度改革中的這一教訓。

在公務員養老保險制度轉軌的過程中，其轉軌設計可能更加復雜，不僅要考慮不同年齡公務員的權益，而且還要考慮公務員與其他職業群體流動過程中的權益處理。公務員養老保險制度轉軌設計的核心是轉軌成本的核算，明確轉軌過程中的資金需求量，并且明確轉軌成本的核算方法與籌資渠道。由于制度轉軌的復雜性，再加上公務員的特殊性，需要在改革過程中開展制度創新，設計科學的轉軌方案。建議對“中人”在新制度實施前參加工作時間內的職業年金賬戶權益以“認可債券”的形式予以認可，在“中人”退休后對“認可債券”進行兌現。“認可債券”雖然沒有明確的投資回報率，但也應該給予一定比例的利息。

難點之五：基金如何增值——投資體制的完善

基金的保值增值是實行基金積累型養老保險制度國家的共同難題，也是我國養老保險制度健康發展的必然要求。我國養老保險制度實行的是部分積累制，通過多年來的積累，已經形成了巨額的養老保險個人賬戶資金積累，迫切需要通過合理的投資對其進行保值增值，才能維護勞動者的養老權益，促進養老保險制度的可持續發展。有學者通過對基本養老保險基金投資收益率的分析，得出：個人賬戶基金投資收益率每增加1個百分點，社會保障水平相應提高0.51個百分點。[7]但現實情況并不理想，我國養老保險個人賬戶基金一直采取保守的投資策略，主要投資于銀行存款和國債，在扣除通貨膨脹率后，十年年均收益為負數。以2010年為例，當年城鎮職工基本養老保險基金的收入幾乎都來源于基金征繳，占比高達82.79%，而運營收入（幾乎全部為利息收入）僅為2.04%。[8]endprint

考慮到我國的社會保障制度（尤其是養老保險制度）的現狀，未來公務員養老保險制度改革在制度設計和改革實施的過程中，需要充分考慮基金的保值增值問題，才能推動公務員養老保險制度改革的順利實施，確保公務員養老權益的實現。基于目前我國養老保險基金主要用于銀行存款和購買國債而難以實現保值增值的現狀，在公務員養老保險制度改革過程中，需要吸取其他養老保險制度在保值增值過程中存在的問題和教訓，建立科學、高效的基金管理與投資體制，這是確保公務員養老保險基金保值增值、實現公務員養老保險目標的重要保障。由于其他群體養老保險制度尚未真正建立科學的基金管理與投資體制，公務員養老保險基金管理與投資體制的建立與完善也可以為其提供經驗借鑒。

公務員養老保險基金投資體制的建立和完善，需要解決投資主體、投資渠道、投資方式等方面的問題。公務員養老保險基金投資體制完善的方向是增強其獨立性、專業性、多元化、公益性。應當指出的是，公務員養老保險基金投資體制的建立和完善涉及到養老保險管理體制和整個行政體制方面的問題，相對比較復雜，需要有相關配套改革的跟進。

難點之六：配套如何完善——配套改革的推進

公務員養老保險制度改革是一項復雜的系統工程，受諸多因素的影響，因而不能孤軍奮戰，必須有相關配套改革的協同推進，否則，無論多么完善的制度設計與管理服務，都難以真正實現改革的目標和效果，甚至改革難以順利推進。目前我國公務員養老保險制度的相關配套改革還比較落后，制約著公務員養老保險制度改革的推進，主要體現在機關人事制度、工資福利制度、資本市場等方面。

在機關人事制度方面，公務員養老保險制度改革與機關人事制度改革二者相輔相成，應相互促進。一方面，公務員養老保險制度改革的順利推進為機關人事制度改革創造條件，另一方面，機關人事制度改革是促進公務員養老保險制度改革的重要保障，可以減少公務員養老保險制度改革的阻力。目前的公務員人事制度還帶有濃厚的計劃經濟色彩，比如人員眾多、機構臃腫，等級制度明顯，鐵飯碗、終身制，人員流動不順暢，人員選拔和任用機制不合理，缺乏科學的考評機制，等等。盡管近些年來，在公務員人事制度改革方面有一些探索，也取得了明顯的成績，但是并沒有得到根本的改變，已成為公務員養老保險制度改革和行政管理體制改革和經濟社會發展的阻礙。因此，未來迫切需要加強公務員人事制度改革，可以借鑒事業單位和企業的做法，考慮實施和完善公務員聘任制改革。[9]

工資福利制度與公務員養老保險制度是公務員報酬制度的共同組成部分，工資福利制度的健全、科學與否會對公務員養老保險制度產生重要影響。但是當前我國公務員的工資福利制度還存在諸多問題，工資福利制度的不完善不利于公務員養老保險制度改革的順利推進。由于工資收入在整個收入結構中的不合理，使得目前公務員工資制度已經失去了相應的激勵作用。公務員工資內外收入倒掛現象比較嚴重，制度內、外的收入比例嚴重失調，工資收入僅為公務員全部收入的1/3，地方的各種政策性補貼和各單位工資外收入所占的比例高達三分之二。[10]公務員的工資制度嚴重扭曲，缺乏激勵作用。公務員的福利收入比較混亂，存在著“多補貼、濫福利”現象。一些單位通過各種形式變相發放福利，或者福利隱性化，尤其是各種職務性消費福利項目繁雜。與不同形式的工資收入相比，福利項目的設置顯得更加混亂。福利項目設置的不規范，使得不同單位之間、不同地區之間的公務員福利支出差別較大。因此，未來需要加強公務員的工資制度改革和福利制度改革，統籌考慮公務員的工資、保險和福利制度，使之協調發展，相互促進，分別發揮相應的作用。

在資本市場建設方面。公務員養老保險基金的投資與保值增值，需要有一個完善的資本市場。我國資本市場的發展雖已起步，但還很不完善，制約著養老基金的發展和養老保險制度的改革。目前中國資本市場整體發展水平仍然處于初級階段：整體規模偏小，直接融資比例較低，股票、債券市場結構失衡；市場機制不夠完善，市場運行效率不高；上市公司治理水平有待提高；證券公司綜合競爭力較弱；投資者結構不合理，機構投資者規模偏小，發展不平衡；法律和誠信環境有待完善，監管有效性和執法效率有待提高。[11]為此，迫切需要建立和完善資本市場的法律法規，加強資本市場的監管，培養大量專業化的投資與管理人才。

此外，收入分配制度、退休制度等改革的落后也在一定程度上制約著公務員養老保險制度的改革與完善。公務員養老保險制度改革應該與之協調，統籌推進改革。

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[責任編輯：黎 峰]endprint