公共政策視角下非政府組織與利益集團的關系

汪 洋，宋 川

（1.江蘇開放大學 文法學院，江蘇 南京 210036；2.河北廣播電視大學，河北 石家莊 050071）

公共政策是國家（政府）、執政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱。因此，公共政策是對公共利益的權威性的分配。在當今日益民主化的社會里，公共政策的制定主體也呈現多元化的態勢，政策的制定過程也是利益的整合與妥協的過程，在公共政策的制定中，除了直接的制定主體外，作為間接制定主體的利益集團以及非政府組織都對政府的公共政策的影響日趨增強。

一、非政府組織參與公共政策制定的理論概述

1.非政府組織的內涵及其特征

“非政府組織”這一說法最早出現在1945年6月簽署的《聯合國憲章》中，Non-Governmental Organizations的縮寫是非政府組織，即通常所說的NGO。國際上對非政府組織的定義還沒有達成一致的共識，1952年聯合國經社理事會的決議定義為“凡不是根據政府間協議建立的國際組織都可被看作非政府組織”。1996年聯合國經社理事會1996／31號決議進一步承認了在各國和各地區活動的非政府組織。［1］國內的許多學者如王名等認為：“非政府組織是指政府和營利企業之外的一切社會民間組織，它在外延上包括社團、民辦非企業單位、國有事業單位、人民團體、其他組織。”［2］王紹光認為：“非政府組織屬于第三部門組織，既不同于政府部門，又不同于私人部門，而是超出于兩者之外的第三種類型的組織實體。”［3］由于對非政府組織沒有國內外統一的定義，我們比較傾向王名老師對非政府組織的定義，即除了政府和營利企業以外的一切社會民間組織，但要獨立于政黨之外，主要是以公益性為其發展的目標。

非政府組織處在政府與市場之間，是在市場經濟不斷完善和民主化進程不斷加快的背景下出現的，是指在市場失靈、政府失靈后尋找到的稱之為“第三種機制”的資源分配方式，它彌補了市場和政府在資源配置方面的不足，具有以下幾個方面的特征：

（1）非政府性。非政府組織獨立于政府之外，首先表現在組織方式上的獨立性，政府既不能影響其組織成員的構成，也不能限定他們所要研究的問題，更不能左右他們的意愿；其次這種獨立還表現為不依靠政府的資金支持，他們的出發點完全是為公眾謀利益，為了社會的公益事業，但并不是不接受政府的資助。

（2）非營利性。這是非政府組織與一般企業本質的區別，企業是完全以營利為目的，非政府組織則不以謀利為宗旨，其中非政府組織的一項重要的功能就是參與公共政策。非政府組織在與影響政策制定的主體博弈過程中，站在中立和大眾的立場上來引導政策制定。同時非政府組織的資金來源大多是社會的捐助，但是任何的捐助主體都不會影響它的政策決定。

（3）志愿公益性。組織成員都具有志愿意向，并且所做出的決策和行為都具有公益性。隨著社會發展，社會治理的主體不再僅限于政府，尤其是公共政策的制定再也不是政府的“一言堂”，人們逐漸了解到“政府管理是公共管理的主角，但是社會公共事務管理，還需要若干配角”。［4］改革開放以前，我國政府一直采取強國家—弱社會的模式，隨著市場經濟的發展，政府治理模式逐漸強調向“國家-市場-社會”三元格局轉化，這意味著政府應該將更多的職能下放給非政府組織或者一些非營利部門，讓它們更好地參與到社會事務管理之中來。

2.非政府組織參與公共政策制定的方式

（1）向政策制定部門表達利益訴求。非政府組織參與政策制定，其前提是非政府組織與政府雙方能夠平等對話，建立良好的伙伴關系，這樣非政府組織才能全面積極地介入到政策制定的過程中。當然公共政策制定主要以民主的利益訴求為主，每一個普通民眾對于某個特定政策問題的建議可能都會有所不同，有時甚至會有所偏差。而對于政府部門來說，制定復雜的公共政策所需要的是準確、充分的信息，往往由于信息的不對稱，政策制定者掌握信息有限。此時非政府組織可以把公民分散、凌亂的信息進行整合，進而把民眾所掌握的有用信息及時地反饋給政府。這樣一方面能夠使公民的利益訴求得到政府的回應，另一方面能夠彌補政府在決策方面信息的不完備性。

（2）對公共政策進行可行性分析。為了保證政策的順利實施，一般政策制定部門還會在局部地區進行試點，因為制定政策時大多考慮的是理論上或者是在理想的環境下政策實施所能產生的一系列后果，所以對于備選方案進行一定的可行性分析是十分必要的。非政府組織具有公益性，其政治價值標準是為了社會大多數人的利益，相對于其他組織來講所做出的分析和判斷更具有客觀性和中立性，也更是政府公共政策制定與執行的一個重要考量依據。

（3）推動政策方案的合法化。政策方案只有獲得合法的地位才能夠得到貫徹執行，合法化的目的是“使政策方案獲得合法地位，轉化為合法有效的政策，具有合法性、權威性和約束性，獲得人們的認可、接受和遵照執行的效力，從而使政策有效地發揮規范和指導人們行為的作用，最終實現政策目標，解決政策問題”。［5］政策合法化的過程包括兩個方面：一是政策的制定合乎法律的規范，二是社會的合法化，社會的合法化就是被最廣泛的人群所接受。合法化的過程也是政府和社會雙向交流的過程，這個過程需要有媒介發揮傳遞和反饋的作用，非政府組織一方面把政府所做出的正確決議告知公眾，獲得最廣泛的公眾認可，另一方面可以反饋公眾對于公共政策的意見和建議，有利于公共政策逐步地改進與完善。

二、利益集團參與公共政策制定的理論概述

1.利益集團的內涵與特征

利益集團就是在某些方面或者某一時刻基于一定的共同的利益為了某一特定的目標而聯合起來的組織或公民，共同的目標是實現成員的共同利益，有時也通過一定的方式對政策的制定者施加壓力。利益集團作為一類特殊群體，它所積聚的力量和影響也逐漸擴大，有著不同于其他組織的特征：

糧食的獲取能力：是指個人的收入能購買得起滿足其營養需求的糧食。在缺水地區優化水資源的管理和使用可以增加收入。

（1）利益訴求的共同性。利益集團的成員基于共同的利益而聚集在一起，這是利益集團得以生存之本。正所謂趨利而聚，利盡而散，如果彼此之間有共同的利益追求，那么具有共同利益的群體便集合在一起為實現該利益目標而活動，一旦共同利益不復存在，利益集團也失去了唯一生存的土壤。

（2）組織活動的排他性。利益集團成立的重要基礎是與每一名成員休戚相關的共同利益，所有組織活動也是緊緊圍繞共同利益開展的。集團目標代表了所有人的基本利益訴求，為了實現集團的純粹性，當個體利益與集團利益偏離，單個個體則自動會被排除；而一旦利益集團面臨利益威脅或沖突，則集團成員會高度一致，共同維護集團的共同利益。

（3）組織紀律的松散性。利益集團組織紀律性不強，是一個相對松散的組織，沒有明確的組織紀律和行為準則，只是具有共同利益的群體為了利益而臨時組織在一起。組織沒有嚴密的機構設置，對每個成員的約束性較低，組織成員可以加入不同的團體，也可以在團體內部身兼數職。正因為成員彼此之間有著共同的利益，組織成員在面臨困難時異常的團結，而共同利益基礎一旦瓦解，則集團隨之土崩。

（4）政治參與的非政府性。利益集團根本目標是追求共同利益的最大化，通常表現為經濟訴求，其參與政治過程的最終目標并不是奪取政權，也很少涉及與自身利益無關的政治活動，與之有關的政治行為都只為了集團成員的利益，這與政黨以及其他的政治團體來說有著本質的區別。

2.利益集團影響政策制定的方式

（1）對政策制定者進行游說。這是利益集團影響政策制定的主要方式，利益集團通常會和政府官員保持良好關系并建立嚴密的關系網絡，為他們在政策制定前了解到與本集團利益相關的政策打下基礎。通過對政策推行后的利與弊分析，經常會從政府官員自身和利益集團雙贏的角度來獲得官員的支持。有時在政策制定前的聽證過程中，利益集團會向聽證主體曉以利害，通過得到聽證會代表的支持，來影響政策制定的方向。

（2）借助大眾媒體等宣傳工具。現代社會中大眾媒體扮演的角色不可小覷，網民的力量可以說對我們政策的制定有著很大的影響。利益集團可以利用大眾媒體向公眾傳播一些對本集團利益有利的信息，爭取公眾的支持；也可以找出政府決策的不當之處，對政府決策中可能發生的不良影響進行詳細說明，同時對本集團有利的決策提供更多的理論和實踐支持，以此來對政府的決策施加壓力。

（3）集體性的施壓。通過集體化的行動向政府施壓來表達本集團的利益訴求，是利益集團影響公共政策制定的一種特殊方式。利益集團通過組織罷工、示威游行、抗議等激烈方式表達利益訴求，這種表達方式對于政府來說是一個不得不重視的問題，因為穩定是社會發展和經濟發展的前提。通過這種特殊方式的表達，使得利益集團的訴求通過公共輿論而進入決策者的視野，也會得到政府的迅速回應。

三、非政府組織與利益集團關系辨析

1.非政府組織與利益集團的共性

（1）非政府組織與利益集團都具有民間性。非政府組織是非官方的組織，它包括除政府與企業之外的所有組織，如慈善組織、行業協會、公益組織、環保、教育醫療救助等社會團體。利益集團則是為了尋求共同利益而自發形成的組織，是一種非官方組織，它以實現共同利益最大化作為唯一存在的根本。在公共政策制定過程中，非政府組織與利益集團雖然都作為重要的主體參與到政策制定過程，但是它們只能通過各種方式施加影響，而不具有官方的權威性和合法性。

（2）非政府組織與利益集團都具有自治性。非政府組織的民間性決定了其自治性，它是根據公民意愿自主成立、自主發展，組織活動自主開展，非政府組織自身對組織行為負責。利益集團的組織行為模式代表了集團共同利益，其圍繞利益訴求開展的一切活動都是自發的。在公共政策制定過程中，非政府組織與利益集團在體制上獨立于政府之外，它們不屬于政府建制的一部分，也不直接受制于政府權威，而是通過各種途徑表達政策主張，影響政策制定。

（3）非政府組織與利益集團都具有民主性。民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治參與是一個重要體現，政治參與深刻地影響著社會公平。完善的民主參與機制，為非政府組織和利益集團提供了參政議政的權利，提供了表達利益訴求的渠道。非政府組織和利益集團民主參與公共政策的制定，實際上是社會矛盾的“減壓閥”和“安全閥”，有助于實現社會的民主與公平，促進社會穩定繁榮。

2.非政府組織與利益集團的區別

（1）受益客體不同。非政府組織受益客體主要是弱勢群體、社會公眾，公益性是其核心倫理屬性。非政府組織包括環境保護組織、紅十字會、教育醫療救助組織等一系列關乎民生公共利益的組織。在公共政策制定過程中，非政府組織充當社會公眾利益的代言人，借助各種媒體和渠道宣傳主張、提出政策建議、影響政府決策。

利益集團受益的客體是具有共同利益基礎的群體。工業革命以來，社會經濟的迅速發展對社會結構產生了深遠影響，產業、行業、職業在工業化過程中迅速分化，各種社會矛盾進一步發展，政府職能也隨之增強，政府公共政策的制定幾乎涉及不同社會群體的利益，由此引起人們對政府行為的普遍關注，各種利益集團迅速發展起來。當政府在制定某項公共政策時，所涉及的相關利益集團便積極參與博弈，通過各種手段影響政策制定，形成對自身有利的政策以維護集團本身的共同利益。

（2）社會功能不同。非政府組織主要承擔了以下三種角色：一是扮演社會服務者的角色。非政府組織為社會公眾服務，為社會公益和民眾基本利益服務，它著力于維護公民基本權利、提高公民身體和智力素質，實現人與自然、人與社會、人與人的和諧發展。二是扮演政府部門監督者的角色。公權在民，政府的權力是公民讓渡的，政府受公民委托行使國家權力，政府的行為理應受到社會的監督。非政府組織作為社會公眾的代言人，參政議政、表達利益訴求、監督政府行為理所應當。三是扮演利益協調者的角色。隨著社會發展和人類文明的進步，人的個性化不斷強調和突出，個體需求千差萬別，需求與利益的沖突便在所難免。非政府組織具有與生俱來的群眾基礎，能夠更好地發揮溝通協調作用，有助于達成利益共識化解矛盾。

利益集團的作用則帶有政治性色彩。一是具有政治協調與利益平衡功能。利益集團積極參與利益的決策和平衡，與政府保持著密切聯系，它們在立法、行政、司法權力的運作過程中，為了自身利益得到維護而無處不在。同時，由于各個利益集團代表著不同的利益，它們間的相互競爭又促進了利益之間的協調和平衡。二是利益集團具有政治溝通與社會穩定功能。利益集團由于它的社會代表性，廣泛地與社會上的階層、實體經濟、政治人物產生聯系。既可以是政治溝通的橋梁，也可以是政治聯系的障礙，有時候它會有利于政治穩定，但是如果沒有好的政治環境和政治約束，利益集團的作用會走向反面，成為社會動蕩、政治沖突的誘因。三是利益集團具有政治監督與制約功能。利益集團可以利用自己的方式影響甚至抵制公共政策，甚至在很多情況下利益集團還可以發動群眾對政府的決策進行抗議游行，從而影響政府的最終決策。

（3）活動方式不同。非政府組織活動的方式首先是通過參政議政，與政府結為政治伙伴。隨著“治理”理念不斷在政治社會中的深入，政府在社會治理中的唯一主體地位逐漸減弱，在我國社會向“公民社會”結構轉型的過程中，非政府組織必將成為社會治理主體的一極。其次，非政府組織是政府與社會公眾之間溝通的紐帶與橋梁。非政府組織通過獨立的組織機構，一方面可以把政府的決策傳遞給所接觸的群眾，了解社會公眾對于該政策的意見和建議；另一方面也可以把所代表群體訴求快速地反映給政府部門，這樣既有利于消除二者的溝通障礙，也可以增強社會公眾對政府部門的信任以及對政策方案的支持度，相應地彌補政府管理行為的不足。最后，利用自身組織優勢與政府對話，保護弱勢群體，促進社會公平。隨著我國經濟的迅速發展，社會貧富差距隨之增大，為避免社會矛盾所帶來的社會動蕩，一批非政府組織應運而生。比如珠三角的農民工維權組織等，這些組織的出現有助于維護社會的政治穩定。

利益集團活動的方式：一是通過抗議、游行、社會媒體傳播等方式，倡導新的社會思想觀念和價值觀，引起社會公眾的關注和思考，影響社會輿論。它往往借助于某一敏感事件，采用各種傳播媒介和溝通形式，宣傳組織宣揚的理念和目標追求，形成一定的社會輿論壓力，最終影響公共政策的制定。二是通過游說的形式，取得政府或政府主要領導的信任和理解，并接受組織的利益訴求，在公共政策制定過程中充分考慮利益集團的建議，出臺相應傾向性的公共政策。三是直接參與行業標準、規則等文件的起草、制定和監督活動，形成所倡導理念的制度化和常態化機制，尤其是在專業領域內推動相關問題的規范化和制度化，實現利益集團既定目標。

［1］李東燕.聯合國框架內的非政府組織［A］.2002年：全球政治與安全報告［C］.北京：社會科學文獻出版社，2001.

［2］王名.非營利組織管理概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.

［3］王紹光.多元與統一：第三部門比較［M］.杭州：浙江人民出版社，1999.

［4］陳慶云.公共管理研究中的若干問題［J］.中國人民大學學報，2001，（1）.

［5］陳振明.政策科學［M］.北京：中國人民大學出版社，1998.