環境執法工作中的制約因素及對策分析

蘇 麗

（河北政法職業學院，河北 石家莊 050064）

環境執法指的是依法享有環境管理權力的行政主體，依據職權適用法律來監督管理環境違法行為的活動。環境行政執法的內容豐富，包括環境行政許可、環境行政處罰、排污收費、現場檢查等。環境執法對于實現環境權利和履行環境義務意義重大。英國哲學家培根曾說過：制度如果不執行，比無制度的危害更大。環境執法的地位由此可見一斑，環境執法是比環境立法更艱巨的工程。我國目前的環境執法形勢不容樂觀，環境行政執法已成為目前環保工作的薄弱環節。

一、我國環境執法中存在的問題

1.環保法律位階低，法律操作性不強

環保法律法規在整個中國特色社會主義法律體系中的位階較低，不能使領導干部、企業主和廣大公眾意識到環保法律的嚴肅性和權威性，且環境法的價值理念大多停留在理論層面，沒有為環境執法實踐起到應有的指導作用，而環境法制常被架空。且環保法律法規有些規定過于原則，缺乏具體的實施細則。環境執法配套的法律法規出臺有些滯后，執法人員面對不同的情況有時無所適從，甚至爭權推責。另外，我國環保法律存在漏洞，有些規定處于空白，例如目前就沒有規范轉基因生物安全的規定。

2.環保行政主管部門執法力度較弱，缺乏必要的強制執行權

由于體制機制上的原因，地方環保部門隸屬于地方政府，很多時候地方政府既是違法主體又是執法主體。這種既是運動員又是裁判員的狀況，使環境執法面臨困境。環境行政主管部門申請法院強制執行時，法院由于受結案率、工作量等因素的制約，不愿意處理環保部門的申請，造成環保部門付出很大成本開出的罰單到最后卻無法實現，這在一定程度上打擊了環境執法的積極性。

3.基層環境執法面臨困境

具體表現在：第一，基層環境執法缺少資金。由于地方政府對環保工作的重視程度不夠，地方財政對環保部門的支持力度不夠，導致在基層環境執法隊伍中資金缺口達一半以上［1］，環保車輛和裝備不能專職用于環境監察執法，公車私用現象明顯。且自動化監控設備，環境監察執法的科技含量很低。受環保機構自身建設能力所限，由于缺乏檢測手段，因此只能降低檢測標準，導致常出現環保監測不到位的現象。第二，基層環境執法人員素質不高?，F有的執法人員缺乏正規的專業培訓，對企業的污染防治原理和機制缺乏必要的認識。

二、我國環境執法難的原因分析

1.地方行政干預環境執法

（1）環保部門受同級政府領導，政府為了經濟利益犧牲環境。長期以來中國實行以GDP論英雄的政績考核標準，地方政府為了發展經濟不惜以犧牲環境為代價。環保部門在全國范圍內還未完全實現垂直管理，最終要受同級政府的領導，并對其負責，這導致了環保機關的行政執法受各級政府的制約。環保部門職務的升遷變動往往由地方領導來決定，環保的工作經費和工資由同級政府的財政供給。環保部門面臨如何處理經濟利益與環境利益沖突的難題，在環境執法時很難實現公正。（2）環境監管體制存在弊端，未建立起環境監管部門聯動長效機制。目前我國的監管體制是以行政區域為單位，各區域環境保護行政主管部門統一監管和各部門分工負責的環保監管體制［2］。這一體制在實踐中存在兩方面缺陷：一個是各自為政的環保監管體制不利于解決跨區域的環境糾紛問題；另一個是該體制容易造成環境執法部門協調難，并給行政相對人造成很大的不便。

2.環境執法的公眾參與不足

（1）公眾參與環境執法程度低、方式單一。國家環?？偩衷?006年和2007年分別出臺了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》和《環境信息公開辦法（試行）》。但近幾年這兩部法的實施效果并不理想，公眾實際參與環境執法的程度較低，參與途徑單一，其方式以環境信訪投訴為主，信訪投訴集中在直接影響群眾正常生產生活，可以聽得到、聞得到的噪聲污染和大氣污染，而水污染和固體廢棄物污染的信訪投訴相對少［3］。環境信訪投訴主要通過來信、來電和來訪。近年網上信訪投訴案件呈逐年上升趨勢。參與環境執法的多是單個人或幾個人的小團體，很少有民間團體。（2）信息公開范圍小、程度低，無法滿足公眾的知情權。地方政府因為把握不好環境信息公開的內容、范圍和形式，所以常用牽強的理由拒絕公開環境信息，雖然公開了一些信息，但卻不能及時更新信息。（3）聽證制度的實施范圍不夠明確，公眾表達意見的平臺不暢通。聽證制度作為保障公眾參與權的另一個關鍵制度，在環保部門環境執法中變相地縮小了范圍或者以其他簡單方式取代。由于聽證制度本身巨大的成本和繁瑣的程序，再加上政府未能從觀念上給予足夠的重視，導致實踐中通過個別走訪等簡縮程序來變相剝奪公眾的聽證權利。

3.環境影響評價制度和“三同時”制度的執行率低

（1）環境影響評價制度指的是對可能影響環境的重大工程建設、規劃，事先進行調查和評估來防止環境損害。環境影響評價制度和“三同時”制度是我國最重要的兩項環境法律制度，它們執行率的高低直接決定著我國環保工作的實際效果。我國法律規定超過90%的具體建設項目應進行環境影響評價，但據實際統計，目前全國大部分省級建設項目環評執行率僅有約70%，地市級僅有約40%，縣級環保部門審批的建設項目評價執行率僅剛超過30%［4］。如此低的環評執行率使我國環境執法現狀堪憂。（2）“三同時”法律制度要求新建、改建項目的污染防治設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。該制度的實行將有效地控制項目的施工建設中所產生的環境安全隱患。但有些企業為了節約成本，而逃避安裝污染防治設施，或者在防污設施存在故障和安全隱患時，不去修理和排除故障，使“三同時”制度被架空。

三、當前解決我國環境執法困境的對策

1.在理論根源上完善立法，鞏固執法根基

首先，提高環境立法位階，使其與我國環境保護的基本國策相適應。完善我國環保法律體系，借鑒國外環境保護制度發達國家的成功經驗，對惡性排污等嚴重污染環境的行為從嚴處罰，加大違法成本，必要時納入刑法規制。其次，賦予環保部門查封、扣押、凍結、沒收等必要的強制執行權［5］，這樣環保執法才能硬起來。最后，完善建設項目環境影響評價制度和“三同時”制度。使得環境影響評價制度和“三同時”制度相結合，能夠有效地預防可能產生的環境問題。

2.擴展多種渠道，提高公眾參與環境執法的積極性

首先，徹底踐行政府環境信息公開制度，保障公眾知情權。知情權乃參與權和監督權的前提，而知情權又依賴環保部門的信息公開才會實現。公眾只有獲得全面準確的環境信息，才能有效行使環境權。其次，健全環境聽證制度，保障公眾聽證權。作為最正式公眾參與形式的聽證制度，我國在《環境影響評價法》《環境保護行政許可聽證暫行辦法》中都對聽證制度作了明確規定，即有重大環境影響的建設項目都應舉行聽證會。最后，要廣泛拓展渠道，保證公眾參與成為常態。環保部門可在實踐中考慮運用非正式聽證方式，提供多種渠道讓公眾以口頭或書面的方式來發布意見和建議。

3.加強環境保護機構的軟硬件建設，提高環境執法能力

環境執法機構的執法能力依賴于軟硬件、主客觀的建設情況。軟件主要指法律法規等配套規定和公眾的環境法律意識等，而硬件主要指環境執法機構的裝備和設施。第一，學習環境法律法規，進一步規范執法行為。加強環保人員專業化培訓，尤其是對于高科技治污設備的使用技能培訓，提高環保執法機構的規范化、標準化。第二，加強財政對環保部門的傾斜支持力度，加大對基層尤其是縣級環保的財政投入，保證環保經費充足。政府財政要開通環保專項資金科目，大力支持環境執法。第三，提高公眾的環境法律意識，自覺參與環境執法。尤其要加強各級領導干部環境保護的價值理念，加強對領導和企業主的宣傳教育，對于帶動周圍群眾和企業員工環境意識的提高具有重要作用。探索環保執法新形式。第四，在重點污染源安裝主要污染物在線監控裝置，實施遠程在線定量化監控。第五，以社會管理體制改革為契機，積極培育民間環保組織。

4.建立干部環保政績考核制度，實行環境責任追究制

首先，加大政績考核指標體系中環保指標的權重，把環保指標作為政績考評的硬指標。各級政府財政應拿出專項資金用于環保執法，把節能減排目標與政績考核掛鉤，把政府環保政績水平作為獎懲升遷的重要標準。在發展經濟與保護環境之間發生沖突時，政府應自覺地把環境保護放在第一位。其次，實行環境責任追究制，對重大環境問題的責任人絕不手軟。采取明查暗訪抓典型的方式，建立環境舉報制和違法企業黑名單制度，健全企業環保誠信檔案，揪出重大環境違法行為。對連續三年環保信用評價為紅牌的企業向社會公開道歉。每年都應制定稽查方案，并在內容上有不同側重點。開展經常性的嚴打工作，增強執法工作的主動性和實效性。對重點單位要進行重點管理和監控，采取企業領導人約談制度和環境執法情況新聞通報制度。最后，建立環境聯合執法制度和環保行政審批協調機制。實行聯席會議制度，邀請有關環保部門和民間環保組織共同出席環保會議，共同分析環境違法犯罪活動中出現的新情況、新問題，研究重大環境違法案件，部署打擊環境違法行為的聯合行動，形成環境執法合力。要建立環保行政審批協調機制，對環保審批未獲通過的建設項目，工商部門應不予登記，金融部門應不予貸款，國土資源部門應不予批準用地，供電部門應不予供電，如此方能保證環保執法的權威性和有效性。

［1］李瓊，張永寧.當前制約環境執法的因素與提高環境執法力度的調查思考［J］.北方環境，2013（8）：9-10.

［2］許嶺.對我國環境執法問題的思考與建議［J］.安徽理工大學學報（社會科學版），2010（2）：33-39.

［3］謝昕.公眾參與環境執法監管的機制研究［J］.環境保護，2012（18）：53-54.

［4］許嶺.對我國環境執法問題的思考與建議［J］.安徽理工大學學報（社會科學版），2010（12）：77-79.

［5］張丹平，孫江河.環境執法工作中存在問題、成因及對策分析［J］.資源節約與環保，2013（3）：18-19.