中共中央在西柏坡時期社會政策述論

段彥峰

（西柏坡紀念館，河北 石家莊 050411）

對于社會政策的討論，是近些年才在國內學術界興起的學術現象，比如王思斌教授就認為中國正走向社會政策時代。①王思斌：《社會政策時代與政府能力建設》，《中國社會科學》，2006年第4期。但是，社會政策問題長期得不到關注，并不等于社會政策不存在，只不過是以比較隱蔽的形態存在著。要追述當代中國社會政策的源頭，必然繞不過中共中央在西柏坡的這個時期，因為這個時期是中國共產黨取得全國領導權的最關鍵階段，也是中國共產黨社會政策的萌芽時期。迄今為止，尚未有人專門就這一問題進行過探討，本文試圖做一拋磚引玉的工作，以豐富學術界對中國社會政策問題的認識。

一、中共中央在西柏坡時期社會政策的概念界定

探討中共中央在西柏坡時期的社會政策，首先需要界定的是兩個基本概念，其一是中共中央在西柏坡時期的時間界定，其二是中共中央在西柏坡時期社會政策這一概念的界定。

第一，中共中央在西柏坡時期。一般是指從1948年5月26日中共中央、中國人民解放軍總部移駐西柏坡起，到1949年3月23日中共中央、中央軍委和中國人民解放軍總部從西柏坡遷入北平為止，不到一年的時間。但是，對于本文的考察范圍而言，這一時間界定是不適宜的，因為在中共中央、中國人民解放軍總部移駐西柏坡之前，中共中央工作委員會（簡稱中央工委）已在西柏坡開展工作。所以，需要將中共中央在西柏坡時期的起點前移至1947年7月12日中央工委在西柏坡正式成立，因為中央工委在此領導制定了土地改革的基本政策，并得到中共中央的批準。

第二，中共中央在西柏坡時期社會政策。關于社會政策，國內外學術界給出了許多定義，結合本文要討論的內容，我們取“社會問題”型的定義。陳振明定義社會政策為“政府用來處理狹義的社會問題所采取的行動或行為規范，它以社會問題為對象，目的是解決社會問題、提高人民生活、增進社會利益、謀求社會的平衡發展”。②陳振明：《公共政策分析》，北京：中國人民大學出版社，2003年版，第48頁。這一定義與社會政策起源時期的定義是一致的，也更適合于中共中央在西柏坡時期社會政策的實際狀況。根據“社會問題”型的社會政策定義，我們可以將中共中央在西柏坡時期社會政策的概念界定為：中共中央在西柏坡時期，黨和政府為解決狹義的社會問題所采取的行動或行為規范，它以社會問題為對象，目的是解決社會問題、提高人民生活，從而為實現中國共產黨執政的政治合法性服務。這里所指的政府，主要是指華北人民政府，華北人民政府是后來中央人民政府的雛型。

中共中央在西柏坡時期社會政策的表現形式是多樣的，包括法律法規，行政規定或命令，領導人書面的指示，政府大型規劃，具體行動計劃、條例、措施、準則、方針和辦法以及相關策略，等等。相對來說，法律法規在其中所占的比重最小，這體現了社會政策的變動性和初創性特點。總體上看，中共中央在西柏坡時期社會政策是包含在經濟政策之中作為其附屬部分存在的。王思斌精辟地指出：“長期以來，我國沒有多少專門的社會政策。”①王思斌：《我國社會政策的弱勢性及其轉變》，《學海》，2006年第6期。中共中央在西柏坡時期指導開展了新解放區的土地改革運動，這是一項以改變土地所有權關系為主的經濟政策，同時也包含著社會政策的因素。正是在這個意義上，我們才將中共中央在西柏坡時期的起點前移至中央工委在西柏坡正式成立之時。

二、中共中央在西柏坡時期社會政策的主要內容

中共中央在西柏坡時期是中國革命走向勝利的關鍵時期，作為政策制定主體，中共中央制定了一系列對未來有決定性和開創性意義的社會政策，以服務于新政權的建設。這些社會政策是應急式的和區域性的，帶有一定的試驗性，其內容主要集中于城鄉分別管理、土地改革和階級劃分、調和性勞資關系和城鄉工資差異、社會保障和社會救濟制度等方面。

1.城鄉分別管理的肇始

隨著人民解放軍奪取的大城市越來越多和新的政權建設的加速推進，城市建設管理和農村“洪流”進入城市等重大問題直接出現在當時政府面前，遷入西柏坡的中共中央制定了一系列“區域性”的城鄉分別管理的政策，目的是加強城市管制、限制農村人口流向城市，避免造成經濟、就業、生活、治安等問題，具體包括：限制農村居民自由流動進入城市；認為農村是生產資料、勞動力和市場的提供者；把城市中不穩定分子“排泄”到農村，把極少數的行業精英吸入到城市等。

中央首先提出“作到城鄉互助并實現城市領導農村”，《華北人民政府組織大綱》規定：華北人民政府行使有關和戶籍管理的職權②《華北人民政府組織大綱》，《人民日報》1948年10月19日。。1948年4月，東北行政委員會頒布命令，實行居民證制度③《哈爾濱市志·公安司法行政》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1996年版，第203頁。，1948年6月，東北公安總處根據哈爾濱、佳木斯、北安、雙城等地的經驗，制定并頒布了《戶口暫行管理辦法》④《黑龍江省志·公安志》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2001年版，第345頁。，這是中共在這一時期制定的比較全面的地方戶口管理法規。1948年8月中共中央社會部發出關于城市治安工作經驗的通報，提出建立城鄉區分戶籍管理制度⑤王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第538頁。。

為解決城市的煤糧供給，1948年4月，中共中央發布關于解決新解放城市糧荒問題的指示：附近各縣區鄉運輸糧食入城；疏散城市中有鄉村親友關系的人民下鄉；吸收好的青年學生轉往鄉村或老區訓練⑥王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第435頁。。在改造流氓、地痞、賭鬼、煙鬼的過程中，采用了把這些人遣送到鄉村的辦法來解決。1949年5月，華北人民政府頒布的《華北區城市處理乞丐暫行辦法》規定：切實管教游民，禁止入城行乞勸其回鄉生產；家在城市以外者，動員其還鄉生產，遣送回籍⑦《華北區城市處理乞丐暫行辦法》，《人民日報》1949年5月23日。。

2.以平均為目標的土地改革和階級的重新劃分

土地問題是中國革命的中心問題。中共中央在西柏坡時期，為了實現消滅剝削制度建立理想社會的目標，以平均為目標，采取沒收地主土地的方法，對土地平均分配，進而重新分配其他社會資源；并以此作為階級劃分的標準，試圖達到重新建立新秩序的目的。

（1）沒收地主土地和財產，進行平均分配。通過土地改革，實行生產資料的“制度性”重新分配，對社會弱勢群體（貧雇農）采取某種形式的補償，以保證全體公民生產生活，促進社會公平。1947年9月，頒布《全國土地法大綱》，規定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，“鄉村中一切地主的土地及公地，由鄉村農會接收，連同鄉村中其他一切土地，按鄉村全部人口，不分男女老幼，統一平均分配，在土地數量上抽多補少，質量上抽肥補瘦，使全鄉村人民均獲得同等的土地，并歸各人所有”。同時規定“地主及其家庭，分給與農民同樣的土地及財產”，“家居鄉村的國民黨軍隊官兵、國民黨政府官員、國民黨黨員及敵方其他人員，其家庭分給與農民同樣的土地及財產”。為保障土地權益，《中國土地法大綱》還明確規定：“分配給人民的土地，由政府發給土地所有證，并承認其自由經營、買賣及在特定條件下出租的權利。土地制度改革以前的土地契約及債約，一律繳銷。”①《中國土地法大綱》，中央檔案館等編：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第231頁。1948年8月，合并后的晉察冀和晉冀魯豫邊區政府統一頒發了土地證②《華北土地證已統一頒發》，《人民日報》1948年9月14日。。

（2）以土地和財產為標準，重新劃分階級。中共中央在西柏坡時期進行土地改革的同時，有大量的文件、政策，有相當大的篇幅是關于對階級成分的劃分的。當時其他解放區也制定多條劃分階級的標準，如政治態度和思想表現列入提升成分的標準等現象。1947年12月中央工委專門下發了《關于劃分階級問題的指示》，指出：劃分階級應只有一個標準，即占有生產手段（在農村中主要是土地）與否，占有多少，及與占有關系相連帶的生產關系（剝削關系）。③《中央工委關于劃分階級問題的指示》，中央檔案館等編：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第276頁。針對地主、富農、中農、貧農等成分的劃分，制定了非常明確且可以量化和操作的標準。④任弼時：《土地改革中的幾個問題》，中央檔案館等編：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第307頁。

（3）保障所有勞動者的人權、財產權。勞動者人權問題，是社會改革中的一個顯著問題。為解決土改過程中亂打亂殺問題，1948年5月，劉少奇為中共中央起草致東北局電：“要保障一切人民（包括地主、富農在內）在土地改革中所分得的土地、財產及以后勞動經營所得的財產不受侵犯，并保障官僚資本以外的工商業及外僑的合法營業傳教自由。”⑤王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第771頁。中共中央十二月會議提出：“必須堅持不多殺，不亂殺”，“我們的任務是消滅封建制度，消滅地主之為階級，而不是消滅地主個人”。⑥《中共中央十二月會議的決議（一九四七年十二月）》，中央檔案館等編：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998版，第278頁。1949年1月華北人民政府發布了解散一切會門組織的布告，規定：所有會門道門組織，應即一律解散，不得再有任何活動。⑦《華北人民政府布告全區解散一切會門組織》，《人民日報》1949年1月22日。

（4）以公平和權利為核心對不同社會主體實施不同的社會政策。中共中央在西柏坡時期制定了一系列政策，促進農民、供應企業、私營工商業等不同主體在一種比較公平的環境下共同發展，提出了保護私營工商業的主張。1947年12月，中共中央在陜北召開的會議，提出：必須避免對中小工商業采取任何冒險政策。地主富農的工商業一般應保護。對一切有益于國民經濟的工商業征收營業稅，必須以不妨礙工商業的發展為限度⑧王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第292頁。。遷入西柏坡后的中共中央始終堅持這一政策，土地改革中，提出要注意保護中農，保護民族工商業、保護知識分子政策。⑨王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第434頁 。《中國土地法大綱》規定：“保護工商業者的財產及其合法的營業，不受侵犯。”⑩《中國土地法大綱》，中央檔案館等編：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第231頁。1948年8月，薄一波在華北臨時人民代表大會上報告華北施政方針時指出：“為了幫助工商業的發展，銀行應當有計劃地給公營企業以投資，給合作社以貸款，扶助私人手工業生產，鼓勵一切有益于國民生計的私人資本主義的工商業。工商業稅收，應當不妨礙一切有益于國民生計的工商業的發展?《華北臨時人民代表大會華北中共代表薄一波同志報告華北施政方針》，《人民日報》1948年10月18日。。對于在華外國人企業，1948年2月中央發布《關于對待在華外國人的政策的指示》，指出：凡遇有外人投資設立并主持之私營工廠、礦山或其他企業，我軍到后，暫不加以沒收，亦不許加以破壞?王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第357頁。。

3.調和性勞資制度與城鄉工資差異的開始

新中國政權建立前后，對于土地、資源等生產資料以及非公企業、資產等，我們黨采取的政策是比較“直接”的“收歸國有”或“平均分配”，但這種方式顯然太“簡單”，雖然可以滿足廣大勞動者和革命者的理想熱情，但無法保障生產的持續性和勞動者的積極性。因此在勞資關系問題上，中共制定政策在照顧工人利益的同時保障私營工業者的權益，達到勞資關系平衡的調和性勞資關系。

1948年，毛澤東批示：剛入城先別說讓資本家加工資?朱文軼：《1948年毛澤東批示：剛入城先別說讓資本家加工資》，《三聯生活周刊》2012年03月06日。。1948年4月8日，毛澤東在《再克洛陽后給洛陽前線指揮部的電報》中極具先見之明地規定：“入城之初，不要輕易提出增加工資、減少工時的口號。”?王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第431頁。“工人有責任完成資方所訂之正當的生產計劃，使生產能夠發展與擴大，這是符合工人階級的目前利益與長遠利益的。①《栗再溫同志在華北第一屆職工代表會議上的報告》，《人民日報》1949年6月23日。1948年4月30日，中共發布了紀念“五一”勞動節口號，提出“堅定不移地貫徹發展生產、繁榮經濟、公私兼顧、勞資兩利的工運政策和工業政策！”②王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第444頁。通過保證所有人的基本的社會和經濟安全，滿足人們生存的基本需要，為新生政權營造穩定的社會環境，推進社會公正和聚合，促進經濟長期穩定增長。

除此之外，在工資方面制定了城鄉不同的工資標準。1948年6月，中央關于工資政策問題發出指示：“因生活水平和文化水平不一致，城市工資與農村工資也不能完全一致。”③王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第479頁 。這樣的政策促進了政權建設之初的國家財富的快速積累，但同時加劇了以城鄉二元體制為核心的社會結構性問題的滋生。

4.社會保障和社會救濟制度

社會政策是為了實現社會的公平正義，改善人民的生活狀況，提高人民的社會福利水平，當涉及“底線公平”時，社會政策的對象往往表現為普遍性對象。一方面，社會政策需要滿足一般國民的基本生存生活需求；另一方面，社會政策還有必要滿足一些特定國民的需要，因為他們無法通過正常的渠道來獲得維持生存和改善生活并參與社會活動的機會。

（1）保障最基本生產和生活。1947年11月12日，石家莊解放后，為了穩定民心，市政府委托晉察冀邊區貿易局從冀西、冀東調糧60萬公斤、食油5萬公斤、食鹽15萬公斤用于解決城內百姓的吃飯問題。1948年11月6日，中共中央關于收容安置鄭州現有工廠和技術機關全部員工致電指出：凡我收容的員工，即在訓練班內，亦應一律發給失業救濟費，技術高的技師、工程師及技術工人，既是目前無法復業，也應給予維持一家生活的救濟費④王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第652頁 。。1949年1月20日劉少奇為中共中央起草關于工資問題復北平市委電：迅速發給，以保障工人生活，安定工人情緒⑤王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第781頁 。。1949年2月5日，中共中央就私營工廠復工等問題給天津市委發出指示：各廠主不得降低工人的實際工資及其他待遇，過年費、年終花紅等按舊習慣發給；如有必要改變工資標準或其他待遇時，應經勞資雙方協議，并經政府批準⑥王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第809頁 。。為使工資問題步入法制化正規化，1949年8月，華北人民政府本府同意了華北第一屆職工代表會議關于建立省、市勞動局之建議⑦《華北人民政府公布對華北首屆職工代表會議七個建議的決定》，《人民日報》1949年8月18日。。

（2）職工的社會保險制度。國家規定社會保險應由職工自身設法集體互助，國家保險費按工資總額不超過百分之二點五補助之⑧《華北解放區兵工會議關于幾個問題的指示》，中央檔案館等編：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第351頁。，“將一部分勞動保護事業，在公營企業中統一辦理⑨《（1948年8月23日）中共中央致電東北局》，《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第557頁。”。1948年4月30日，中共發布的“五一”勞動節口號中提出“保障職工適當的生活水平，舉辦職工福利事業，克服職工的生活困難”。⑩王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第444頁。中共中央于1949年1月10日，發出了關于新解放城市職工工資薪水問題的指示：凡留任原職的職工和公教人員，一律照舊支薪，即按解放前最近三個月內每月所得實際工資的平均數領薪……對于某些實行多年的勞動保險制度與獎勵制度，例如年關花紅、例假、撫恤金等，則不應取消，并應按往年實際情況發給。?王榮麗等主編：《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第760頁 。栗再溫在華北第一屆職工代表會議上的報告中指出：凡國營公營企業中每月必須一律按工資總額支出百分之三來作為勞動保險金（二十人以下之工廠不受此限），目前執行中凡低于百分之三的，應提到百分之三，高于百分之三的

一般可按原制度執行。?栗再溫：《華北職工運動的當前任務》，《人民日報》1949年6月23日。

（3）改造乞丐和妓女。1949年5月，華北人民政府頒布了《華北區城市處理乞丐暫行辦法》，規定：成立乞丐收容所，作為一常設社會福利機關；無家可歸之老幼殘廢或婦女，由救濟院或其特設部門（如安老所、育幼所、婦女教育院）安置教育；乞丐在收容期間由院（或所）方供給之，供給標準每人每日以二斤小米（市秤）計；乞丐收容所及救濟院之經費，由財政開支，由市政社會事業費內報銷。①《華北區城市處理乞丐暫行辦法》，《人民日報》1949年5月23日。1947年11月，石家莊市政府布告封閉妓院，并規定處理的辦法。登記的妓女，全部集中到教養院，由政府專門派人負責進行教育改造工作。一邊進行教育，一邊教導她們生產的技能并對她們的性病加以治療，后來這些人有的回鄉參加勞動，享受正常的人生，并且大部分成家立業；除此還采取了把一些妓女遣送回農村的辦法②《石家莊市是怎樣改造妓女的》，《人民日報》1949年11月24日。。

（4）保障婦女的權益。在社會資源再分配和社會改造的過程中，中共也注意到了性別不平等問題。我們黨承認廣大婦女的重要作用，呼應婦女的要求，注意男女平等的實現和婦女經濟、政治、財產、婚姻、社會地位的權利和權益的保障。為保障婦女權益，中共提出“男女平等”“婚姻自由”“婚姻自主”“廢除買賣婚姻”“反對包辦強迫婚姻”“禁止纏足”“禁止溺女”“家庭民主和睦”“婦女有參加社會政治活動的自由”等口號③《中央對目前婦女工作的指示（1948年5月15日）》，《西柏坡紀事》，北京：中央文獻出版社，2011年版，第460頁。。在分配土地的過程中，“以男女平等的原則婦女與男性農民同樣分得一份土地，并保障土地所有權”。有的地方還采取了一些保障婦女土地權利的具體措施，如冀南，有些農民在立契的時候提議把婆姨寫上，有些地方婦女覺悟程度提高了，她們要單獨立契，農民也同意時，政府也批準。④鄧穎超：《在全國土地會議上關于婦女問題的發言》，中央檔案館等編：《中共中央在西柏坡》，深圳：海天出版社，1998年版，第135頁。

三、中共中央在西柏坡時期社會政策的歷史影響

中共中央在西柏坡時期社會政策產生了深遠的歷史影響，首先表現在城鄉分別管理的政策及在把城市的危機因素轉移到農村的做法，帶有鮮明的應急性、階級性和革命性，對于政權建設、經濟建設、社會主義改造和社會穩定發揮了十分重要的作用，與當時中國的政治文明和社會文明發展程度是相適應的。但這種政策本身是不平等的，不具有可持續性，甚至催生出城鄉二元體制。

其次，以土地為核心的生產資料的“制度性”重新分配，使得全體勞動者基本獲得了公平的生產生活權利。同時在這場改革中，中共有意識地保護了地主、工商業者等作為“勞動者”的基本權利，以此為基礎的階級劃分，基本堅持了公平的理念，為構建新的社會秩序和后來的社會主義改造順利進行奠定了基礎。

總體而言，中國共產黨仿照蘇聯模式，由地方向全國擴展，建立起了一個“簡單”的社會政策體系，其特點是“平均主義”的低水平社會福利，而且主要面向城市正規就業群體的社會福利體系，農村居民并未享受到同等的福利待遇。從一開始的城鄉分別管理體制，城市領導農村，以致發展到今天的城鄉二元體制造成的社會結構性問題。在這個社會福利體系中，農民、農村處于一種不利的社會地位。今天看來全面建成小康社會進程面臨的深層次結構性問題既是現實的，也是歷史遺留的。深刻認識歷史的不足，建立一個城鄉統一、可持續發展、與當前經濟社會發展水平相適應的新型的社會政策體系，對我國社會政策的發展具有決定性意義。