基于政府視角的教育服務供給模式嬗變

●陳昌發

基于政府視角的教育服務供給模式嬗變

●陳昌發

從計劃經濟下的政治教育學到市場經濟下的經濟教育學，再到當前關注民眾教育訴求的民生教育學，政府作為整個教育事業的真正推動者，在教育服務供給中的主導角色可見一斑。在現階段，政府仍要發揮主導作用，在簡政放權的同時，于教育服務領域引入競爭機制和自由選擇機制，形成有限政府治理、規范化市場運作以及教育非政府組織積極參與的基于公私合作伙伴關系的教育服務供給模式是當前教育服務領域改革與發展的新方向。

教育服務；供給主體；經濟效益；社會效益

“建國君民，教學為先”。自古以來，教育都事關每個人的福祉和國家的整體利益。在現代社會，教育更是被作為一項關乎國計民生的基礎性工程納入到國家整體規劃中來，教育發展已然成為現代政府不可推卸的公共職責。但在教育服務供給中，政府究竟應當擔任怎樣的角色？政府對自我角色的定位應發生怎樣的轉換？如何正確處理教育服務供給中的公與私、政府與市場、經濟效益與社會效益之間的關系？如何實現新形勢下教育服務供給模式的創新？要回答這些問題，就應回溯到建國后我國教育服務供給模式歷史嬗變的脈絡考察中來。從建國初期計劃經濟下的政治教育學到改革開放后市場經濟下的經濟教育學，再到當前關注民眾教育訴求的民生教育學，政府作為整個教育事業的真正推動者，在教育服務供給中的主導角色可見一斑。這不僅使我們深刻認識到政府在教育服務供給中的超越性力量，以此更加堅信政府履行與維護公共職責的能力；而且通過歷史的梳理，也為我們展現了政府從大包大攬到簡政放權，再到服務型政府角色轉變的努力，有所為，有所不為，為實現當下新型教育服務供給模式的創新提供了新的思路與方法。

一、集生產者與提供者于一身：計劃經濟體制下政府對教育服務的包攬

新中國成立初期，中國共產黨繼承了教育為革命服務的傳統，將教育作為改造敵人、團結同志的工具與紐帶。在這一思想的指導下，《中國人民政治協商會議共同綱領》對共和國教育的性質、任務、方法以及工作步驟都做了詳細的規定：“中華人民共和國的文化教育為新民主主義的即民族的、科學的、大眾的文化教育。人民政府的文化教育工作，應以提高人民文化水平，培養國家建設人才，肅清封建的、買辦的、法西斯主義的思想，發展為人民服務的思想為主要任務。”“中華人民共和國的教育方法為理論與實際一致。人民政府應有計劃有步驟地改革舊的教育制度、教育內容和教學法。”應“有計劃有步驟地實行普及教育，加強中等教育和高等教育，注重技術教育，加強勞動者的業余教育和在職干部教育，給青年知識分子和舊知識分子以革命的政治教育，以適應革命工作和國家建設工作的廣泛需要。”在隨后的貫徹落實中，國家教育意志的觸角伸向教育教學的每一個角落，從宏觀教育意識形態的滲透，到中觀對學校教育教學管理的把控，再到微觀的課程設置、教材編寫、受教育對象的選擇、教育教學方法與原則的確定等，整個教育過程都納入到政府的監管與領導之下。特別是1956年，隨著國家對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，私立的教育機構，典型的如私塾、私立高等教育已經基本上消亡。教育服務由國家統一提供，政府集生產者與提供者于一身，對教育進行了全面的接管與改造。

可以看出，這一時期的教育由政府一手包辦，政府在教育服務供給中占有絕對領導地位，這與當時的社會狀況是有著緊密聯系的。作為剛成立的政府迫切需要統一思想，肅清封建、買辦、法西斯思想，穩固無產階級政權。而且，新中國剛剛成立，百廢待興，國家亟需各級各類社會主義建設人才，但當時的小學入學率還不到20%，初中入學率僅為6%，文盲率則達到80%以上。面對這種狀況，國家只有通過行政強制力才能有效推進教育的發展，進而達到思想上的統一，推進又紅又專人才的培養。其中最重要的舉措就是優先為工農兵及其子女設置速成學校，充分保障人民特別是工農干部受教育的機會，這對穩固無產階級政權，推進國家社會主義建設進程具有重要的意義。特別是撥亂反正后，荒廢已久的學校教育亟需恢復正常狀態，如果沒有政府強制力的推動，教育也不會獲得如此快的發展。

隨著教育的發展以及人們教育需求的多樣化，社會對教育公共服務需求急劇增長，而政府的這種服務供給能力卻得不到快速發展，這就導致了教育服務公共領域的“擁擠”。政府壟斷教育的弊端開始顯現，作為政府縱向一體化的教育組織機構，陷入了教育產品單一、教育治理效率不高、權力尋租、投資渠道不暢、資金萎縮的泥沼之中，即我們通常意義上所說的“政府失靈”。政府痛定思痛，努力尋求教育發展出路，教育市場化運動借此應運而生。與之相對應的便是政府轉變教育行政管理職能，將市場機制引入到教育管理領域，把部分管理權、運營權下放給學校，同時允許自由擇校，家長、學生如同市場上的顧客、消費者一樣，成為教育的消費者，而不再僅僅是受教育者。[1]從此，市場化機制開始影響中國的教育改革，一直延續至今。

二、公責私攬[2]：市場經濟體制下政府責任的市場化傾向

1978年改革開放以來，中國開始從計劃經濟的航路上轉到市場經濟的軌道上來，教育領域也開始了自己的改革。原來由人民公社撐起的“免費教育”難以為繼，義務教育推開了收費的大門。由于經濟發展對人才需求的增長，政府教育投資的重點轉移到重建高等教育與提高教育質量上，而農村地區中小學發展的重任就交給了地方。當時的文件表述是：“按照國務院的規定，在城鄉征收教育事業費附加，主要用于實施義務教育。”[3]特別是1990年代初的義務教育法實施細則，將“實施義務教育的學校可收取雜費”固定下來，從此，雜費以各種名目出現在學生們的繳費單上。1992年起中國開始實行市場化制度，教育市場化運動也愈演愈烈，原來由政府一手包辦的教育體系一去不復返，國家對教育服務供給制度進行了新自由主義式的改革。在教育財政持續投入不足的情況下，將教育推向市場，除了義務教育承擔必要的學雜費外，高等教育也開始對教育成本進行計量分擔。與此同時，允許教育系統內部的一些機構或組織在一定程度上按照市場化的原則來供給教育服務，也正是在這樣的語境下，“教育服務”一詞獲得了明顯的經濟學意義，由此而衍生出的諸如教育服務產品、教育市場、教育服務產業、教育經營、教育服務貿易等概念皆是這一階段教育市場化發展的產物。

教育市場化從積極的意義上來講，辦學主體的多樣化，服務產品的多元化，不僅減輕了政府財政負擔，滿足了公眾的教育需求，為教育消費者提供了消費選擇的自由，而且由于市場競爭的存在，教育發展的活力也得以激活，在一定程度上降低了教育產品和服務的價格，使消費者獲得了物美價廉的雙重實惠。但消極的方面在于，本由政府承擔的教育公共責任轉嫁給了市場或個人來承擔，國家壟斷了某些資源（如稅收等），卻沒有相應地在公共領域充分履行自己的責任和義務，進而形成了“公責私攬”的局面。曾主管全國基礎教育十余年的前國家教委副主任柳斌曾這樣談到中國義務教育近二十多年來發展所面臨的艱難:“就是沒錢，財政沒錢。我國財政在很長時期內是企業投資為主體，財政作為社會公用事業投資主體的角色長期未能到位。”[4]據統計，20世紀90年代的10年間，政府對農民征收的“教育附加費”和各種“教育集資”，最保守的估計也在1500億元。[5]最重要的是，教育市場化運動使教育偏離了基本的公民價值關懷取向，背離了教育的公共或準公共屬性。有些家長可以憑靠自己的經濟實力花大價錢購買額外的地位資源或使能條件，如聘請不同學科、文化活動和語言等方面的家教，或者讓孩子參加補習班、強化班或其他形式的“影子教育”，[6]而有的學生卻在義務教育階段就輟學外出打工。教育的起點公平性、過程公平性遭到了破壞，相應的補償機制建設也不夠完善。同時，在這場教育市場化運動中，許多人打著“為教育服務”的幌子從事著為個人或小團體利益盈利的經營活動，如教育贊助費、各類輔導資料、各種教育培訓、教育房地產等名目繁多的教育項目。更為糟糕的是政府壟斷未能打破教育內部市場化傾向，只顧成就部門利益和團體利益而犧牲公共利益，嚴重地影響了教育事業發展的公益性原則。

三、經濟效益與社會效益之取舍：政府責任的反思與定位

政府對教育的大包大攬造成了學校教育效率的低下，而教育的市場化運動又極易引發教育的公共性危機。在經濟效益與社會效益之間，政府需作出抉擇，應對自己的角色、責任進行重新定位，才能有效克服上述兩種教育發展的弊端。那么，政府責任定位的邏輯起點在哪里？我們認為，應回到教育服務本身，對教育作為一種公共或準公共產品的這樣一種性質或屬性進行解析，進而在此基礎上界定政府與市場的關系以及政府如何發揮自己的主導作用，進而增進社會福利。

隨著中國加入WTO，教育開始逐步走向市場并與國際接軌，“教育服務”一詞越來越成為理論界的重要概念。[7]但是在論述相關內容時，不少學者一般選擇從經濟學的角度去詮釋教育服務，并非從教育本體的角度來理解教育服務。從經濟學的角度來講，教育服務的確是一種商品，具有交換價值和使用價值，可以進行買賣活動，并由此被歸入第三產業門類之下。但教育服務作為一種產業，既具有產業的一般屬性，又具有其特殊屬性。就一般屬性而言，它與其他產業一樣，按照市場經濟規律的要求生產和提供教育產品或者教育服務，在產品或服務交易中能夠產生巨大的經濟效益，近年來持續火爆的中小學課程輔導、藝術特長培訓、各類考試培訓等就是明證。教育服務貿易市場的形成，各類留學機構、跨國教育經營、合作辦學等國際交流與合作設置，在滿足多樣學習需求的同時，也為所在國家帶來了可觀的經濟效益。但就教育服務的特殊屬性而言，它雖然具有產業的性質，但教育產業發展并不等同于教育市場化運作，更不是將教育完全推向市場，通過市場自由競爭的方式來獲得消費，而是應遵循教育的公共或準公共屬性。教育作為培養人的一種活動，它存在的意義不僅僅在于滿足和促進個體的健康發展，而是具有重大的外部正效應。這些外部性包括更好的公民素質、更有利于新技術的采用、更低的犯罪率等等，甚至教育可以有利于國家的整合。[8]因此，教育特別是義務教育成為每一個國家必須承擔的義不容辭的公共職責，這基本上成為一種共識。任何公民都享有基本的受教育權，公共教育服務體系應維護教育公平，保障公民的基本權利。政府作為公共利益的維護者，其強調的是公共權力的責任，強調的是如何使政府及其機構和官員對其最終的所有者——公民更加負責，[9]而不是使“顧客滿意”。這就決定了教育資源不能僅僅按照個體的支付能力來分配，而需要政府的干預。當然，政府的干預既不同于以往大包大攬式的教育服務供給方式，集提供者與生產者于一身，也不同于市場經濟下的政府責任的市場化，模糊政府的公益角色與責任，而是要構建一組“比‘一個’市場或者‘一個’國家更為豐富的政策設計框架”。[10]

四、走向合作：構建基于公私合作伙伴關系的教育服務供給模式

既然“一個”市場或“一個”國家的設計模式都無法繼續增進社會福利，那么，教育服務供給模式的創新就不得不提上日程。在我國，教育服務供給的主體主要有三種：一是政府縱向一體化組織，二是完全的市場化組織，三是教育非政府組織。從根本上來講，市場機制是覆蓋整個社會經濟生活的基本運行機制，而政府則在市場失靈的領域里維持著社會的公平與正義，[11]作為教育非政府組織，則是協調市場與政府關系的有力紐帶。在構建新型教育服務供給模式的政策設計框架中，三者缺一不可。其中，政府是主導，在教育服務領域引入競爭機制和自由選擇機制，形成有限政府治理、規范化市場運作以及教育非政府組織積極參與的基于公私合作伙伴關系的教育服務供給模式是當前教育服務領域改革與發展的新方向。

首先，多方提供教育服務的核心問題就是要劃清政府、市場和教育非政府組織的職責與界限。作為政府組織，應從教育服務的直接經營中解脫出來，去關注教育系統的宏觀戰略與規劃，提供政策引導與資金支持，通過有效的監管與評價活動，創設有利于公私合作的環境。作為私營活動主體，包括市場主體及非政府組織，應積極介入到教育服務的生產與提供中來，通過公平競爭提升整體服務質量，樹立品牌意識，與政府形成優勢互補、共同發展的教育服務供給新格局。

其次，要準確判斷教育服務產品的屬性，這是服務供給主體恰當履行供給職責的前提。不同性質的教育服務具有不同的供給主體與供給方式。對于純教育公共產品例如義務教育，屬于強制性教育，應由國家來提供，不管生產者是誰，埋單者都是政府本身，其成本實行財政補償機制。對于準公共產品如高等教育之類，其不屬于義務教育范圍內，但這類產品又具有較強的溢出效應，這時就應采取政府與市場相結合的混合補償機制。作為私人產品而存在的教育服務，則由市場或第三部門來生產或提供。

第三，尋求平等、相互依賴的對話關系。各供給主體之間應形成平等、相互依賴的結構，而不是命令等級或科層鏈條的上下級關系，供給各方行動者形成一種伙伴關系。其中政府起主導作用，處于核心地位，其他服務提供者應接受政府的規制與監督，強化政府的公共職責。另一方面，各行動主體也要積極踐行對政府的監督職責，特別是發揮教育非政府組織的監督職能，填補政府與市場的空白，有效規避“政府失靈”或“市場失靈”。

最后，要選擇合適的合作方式。E.S.薩瓦斯在其著作《民營化與公私部門的伙伴關系》中提出了10種公共服務和產品的制度安排，即合同、補助、憑單制、特許經營、自由市場、志愿服務、自我服務、政府服務、政府間協議和政府出售，并用11項指標對這些制度安排進行評價。[12]在這里，我們討論的重點不是有多少種合作方式，而是在諸多公私合作的形式中，選擇何種合作方式才是最有效的。目前，國內一些先進地區對公私合作形式進行了積極的探索。如上海浦東新區以委托管理的方式將薄弱學校的改進交付給了專業性的社會中介組織機構；同時，采取“政府購買服務”的政策，購買民辦幼兒園的教育服務，購買教育評估服務，購買民辦教育學位等等。這些合作方式一方面滿足了人民群眾的多樣化教育需求，另一方面也為政府改進職能、增強自身專業性等提供了借鑒性思路。而且，這種公私合作的伙伴關系在近年來開始得到大面積的推廣與認可，并取得了良好的效果。但接下來的挑戰在于政府如何進一步轉變職能，簡政放權到何種地步，與市場、第三部門的合作達到何種程度，進而更好地完成自己的公共職責是擺在政府面前的重要命題。

[2]王寧.公責私攬：消費私民化探析[J].社會科學，2014，（1）.

[3]全國人大常委會法制工作委員會.學生權益保護常用法律法規手冊[M].北京：中國民主法制出版社，2004，12.

[4][5]馬昌博，徐卓君.義務教育，這20年為何這么難？——對話全國人大常委會委員、原國家教委副主任柳斌[J].協商論壇，2007，（2）.

[6]王艷玲，原青林.國外基礎教育公私合作伙伴關系探新——以教育治理為視角[J].外國中小學教育，2013，（3）.

[7]田漢族.教育服務的經濟學闡釋[J].大學教育科學，2008，（4）.

[8]黃云鵬.教育服務政府監管框架概述[J].經濟體制改革，2005，（2）.

[9]珍妮特.V·登哈特，羅伯特.B·登哈特.新公共服務——服務，而不是掌舵[M].中國人民大學出版社，2004，127.

[10]奧斯特羅姆，帕克斯，惠特克.公共服務的制度構建[M].上海：上海三聯書店，2000，序言.

[11]張翼，吳開俊.政府抑或市場——教育服務產品提供與生產分析[J].廣州大學學報（社會科學版），2007，（5）.

[12]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002，88.

（責任編輯：劉丙元）

[1]韓菊紅.公眾參與教育公共治理的實踐困境與理性審視[J].當代教育科學，2014，（9）.

陳昌發/重慶第二師范學院副教授，研究方向為基礎教育、教師教育