教育政策轉移：概念辨析、分析層次與理論框架

●王曉冬

教育政策轉移：概念辨析、分析層次與理論框架

●王曉冬

全球化進程促進了教育政策中的觀點、結構和實踐在不同時間地點間的快速轉移，這一跨越時空的復雜交互進程最終會導致全球教育政策的趨同與標準化。隨著中國教育政策逐步融入國際社會，教育政策轉移成為中國教育管理領域的嶄新話題。本文從教育政策轉移的概念辨析、分析層次、理論框架的構建入手，嘗試解構這一重要進程的現實復雜性，以期為后續研究奠定基礎。

教育政策；全球化；理論框架

上個世紀80年代以來，教育政策轉移已經成為國際政治研究和比較教育研究等領域內重要的研究主題之一。[1]近年來，教育政策轉移也進入國內研究者的視野。一些研究者研究了跨國教育政策轉移的涵義、發展階段以及動力模式，[2][3]也有研究者開始借鑒國際教育政策轉移的理論框架，來實證檢驗中國一些具體教育政策借鑒的演變過程。[4]此外，近期的研究還關注到了全球化背景下的多邊國際組織（如聯合國教科文組織和經合組織等）對教育政策轉移進程的促進作用。[5]這些研究有非常強的建設性意義，但也體現了一些概念混淆、理論基礎薄弱等研究局限，需要進行補充研究。鑒于此，本文從教育政策轉移的概念辨析、分析層次和理論框架的構建入手，嘗試解構這一重要進程的現實復雜性。

一、教育政策轉移的概念辨析與形成階段

以往研究者用過多種措辭來形容影響教育變革的動力、過程和媒介以及某種特殊的教育轉移現象，其中被比較教育領域最廣泛使用的術語是“教育借鑒”（Educationalborrowing）和“教育借出”（educational lending）。我們認為，這兩個術語使用的范圍相對狹窄且僅表達一種單向過程，不具備標志性概念的必備特征。在本文中，我們使用“教育政策轉移”（Educational Policy Transfer）這個術語來表達“一個時間或地點已經存在的教育政策知識、行政安排和制度設計被用于發展另一個時間和地點的政策知識、行政安排和制度設計的過程。”[6]這一概念可以跨越時間和空間，是一個多維度的復雜交互過程，既包括明顯直接的政策借鑒和政策借出，也包括以隱性間接為特征的觀點、概念和理念的含蓄傳播。教育政策轉移在時間和方向上認可了“同時對立移動”的合法性，囊括了一種全球公共教育文化的擴散并最終導致教育政策的全球趨同與標準化，是描述教育政策的適應、轉化或混合、摒棄等過程的辯證術語。[7]教育政策轉移既是一個自變量又是一個因變量。前者我們將其當作一個分析工具來解釋教育政策的變化和發展；后者我們用以解釋教育政策轉移的背景、過程和結果。教育政策轉移是公共政策制定和比較教育研究中的一個關鍵領域。

民族國家的教育體系通過不同模式的政策借鑒和決策制定來運轉。Kingdong曾將政策決定過程分為常規、補充和基礎水平，[8]而Stone將政策借鑒分為第一、第二和第三等級水平。[9]教育政策制定的第一級水平包含常規匹配，調整現行政策來滿足新興的內外部條件。這通常依靠采納國外的技術規程來達成，而不去考慮其邏輯和設計。這一水平上的教育政策轉移是隱性和無意識的，依靠傳播來達成。政策異常或缺陷導致的不確定性往往會促使決策者對國內形勢的再評估。如果在國內尋找答案的自我參考過程不能提供線索，他們就會傾向于尋找外部的理想模式。[10]這個政策補充的過程就要建立在第二級的政策學習之上，包括內外部政策工具的重組和整體使用前在某一地區進行選擇性實驗，也不排除從他處引入新政策的可能性。在這一級水平上，明顯的或制度性的教育政策轉移發生的可能性較大。第三級水平的政策借鑒包含政策目標和內容方面的根本性范式變化，是教育政策轉移的終極水平。[11]這一水平的教育政策借鑒僅僅只有在當地政策網絡或團體，以及更寬泛的社會網絡如國內外的政府、非政府組織齊心協力的時候才有可能發生。時間和機遇是這一根本性變化發生的關鍵節點，同時也是全球共同文化對一國教育政策產生影響的政策之窗。[12]第三級水平上的地方行動者或官僚在回應外部壓力中的行為往往是工具化的。尤其在發展中國家，采納一個優質的全球實踐往往不是因為借鑒其內容，而是當作結構調整或資金貸款的先決條件強加的一種經驗。[13]這也許能在一定程度上解釋教育政策轉移的高失敗率。需要注意的是，教育政策轉移的強制特征往往會被一些非政治性的中性技術型詞語掩蓋，例如擴散、知識共享、最佳實踐等等。概而述之，教育政策轉移的三個等級階段是層層遞進且存在一定重疊區域，高級階段的轉移有可能是建立在低等級的轉移已經完成基礎之上，但并不必然。譬如因為軍事占領等原因發生的教育政策強制轉移，就無需建立在政策匹配、學習和借鑒等第一或第二等級水平上。

二、教育政策轉移分析層次的適切性

教育政策轉移發生在全球化語境中的多個政治地理層面，包括跨國的、國際的、地區的、國家的或者地方的層次。來自于社會學、政治科學和國際關系等多學科的理論和方法已被廣泛的用于這一領域的研究，這有助于我們從不同的分析層次（包括宏觀和微觀）來理解教育政策轉移研究的發現和結論。在比較教育研究領域，學者們往往將民族國家當作基本的分析單元。而在教育政策領域，國家、州、省、行政區、地方當局甚至于個體學校，都被普遍地當作較小的觀測和解釋單位。

教育政策轉移的宏觀分析關注跨國的、國際和地區層面上對教育政策變革和發展有影響的驅動力。這是一種由外而內、由上而下或者“由森林見樹木”的視角。當然，這種分析也可以站在更高的角度觀照個體行動者的決策被制度化規則或社會機制轉移或融入宏觀影響力的過程。相比較而言，比較教育研究中的微觀層面則主要將民族國家作為分析和解釋單元，聚焦在某一特定民族國家內部教育政策變革的微觀可見政治。這一層面的分析也被目前教育借鑒和教育借出研究廣泛地采納。[14][15]宏觀層面的分析可以揭示影響教育政策轉移的普遍趨勢、機制或力量，但卻不能提供地方語境中轉移的深度和細節。微觀層面的分析可以有力彌補這一缺陷，用來辨別有邊界系統中的連續變化。這種變化的范圍包括從集權統治國家中強制性的、被占領國家中半強制性的和多邊協議的條款要求下的國際統一性的教育政策轉移到有目的政策復制和自愿接納的政策轉移。[16]盡管微觀分析加深了我們對教育政策轉移的深入理解，但它容易陷入“方法論上的國家主義傾向”。因此，對教育政策轉移這種包含社會結構和機構交互作用的復雜機制，采取不同層面互補的分析方法是一種理想的選擇。宏觀和微觀分析的取舍過程，在于所選方法在概念和方法論上對于研究目的的適切性。宏觀分析有助于揭示意識形態、結構變化和推論模式的普遍趨勢，而微觀視角對于闡明政策實施和適應的過程必不可少。前者對于解釋教育政策轉移的宏觀驅動力更加實用，后者可以更有效的說明教育政策對外部資源的借鑒程度。

然而，這種宏觀和微觀的二分法遭到了布迪厄（Bordieu）和魯曼（Luhmann）等后結構主義學者的排斥，他們主張用一種整體性分析視角來解釋社會現實。運用布迪厄的“位置空間”（Field of space of position）理論，可以將針對國家層面的微觀政策分析與影響其變化的全球驅動力聯系起來，更加真實和準確的描繪教育政策轉移。然而，這種分析層次還沒有被明顯和廣泛的用到教育政策轉移研究中來。因此，我們期望比較研究者運用一個基于辯證分析的社會理論在揭示民族國家水平上個體行為的同時，還能描繪出融合了內在和外在結構驅動力的整體性行為。

三、社會學視角下教育政策轉移的理論框架

在解釋教育政策轉移的程度和本質方面，學者們用了三種經典的理論視角：結構功能主義（包括世界體制理論、經典系統論）、沖突主義（包括世界系統理論、依附理論）和現象學理論（包括社會系統理論、結構化理論）。這三種理論大體上對應了社會學研究的三種理論范式：符號互動論；社會沖突論與社會功能論。[17]

新制度主義的世界體制理論聚焦制度化的思想體系、模式和原則的全球擴散和傳播，是結構功能主義視角的一種。這種視角的基礎假設在于世界共有的教育文化和最佳實踐模式具有高度的理性、一致性、表達清晰和制度化的特征，可以作為一種法律性框架來規范民族國家的教育政策制定和實施行為。這個視角的研究指出世界范圍內教育系統的趨同是世界教育文化通過全球文化和國際組織來構建和傳播的結果。[18]外部力量刺激的政策改變是政策形成過程中的一個自然發展階段，那些功能失調的政策將會被其他地區的最佳實踐模式代替以維持系統的平衡與健全。相比較而言，世界系統理論和依附理論則是基于沖突主義和新馬克思主義的視角，把教育當作人力資本建設和社會不公再生產的工具且這一過程受到了全球化的鞏固。[19]因此，全球化進程是發達地區對落后地區，北半球對南半球以及中心對邊緣的強制滲透和征服。與世界體制理論尋求論證世界共同教育文化決定國家層次上的教育政策不同，現象學視角的社會系統理論認為教育全球化是一種結構全球化議程，但并非是決定性和理性的。它認同全球化的結構性力量，但認為國家或組織可以不同程度上消解這些影響力。其理論的代表人物戴爾（Dale）曾預設了一種分析包括教育政策轉移在內的國家教育系統新型全球化過程的框架，包括機理的作用范圍、生存軌跡、機制運作的權力模式、政策變化的初始來源和執政黨的本質。[20]這種對于教育政策轉移的對象、內容、形式和情境的追問可以闡明以全球化擴散為形式的教育政策無意識轉移的偶然性。

新制度主義（世界體制理論）和新馬克思主義（世界系統理論）是理解人類社會經驗的不同方法，他們在教育政策轉移的研究中也同樣適用。這兩種宏觀視角都在國際關系研究中被廣泛的用來描述公共政策轉移，但這些研究都沒有將教育政策轉移、借鑒或借出作為研究重點或標題。沖突主義和現象學視角都拒絕事物聯系或過程的宏觀決定主義，主張從微觀層次來觀照某一具體國家的教育體系。例如，新馬克思主義者專注于教育政策轉移過程中隱性的或顯性的權力關系：個體民族國家如何解讀和回應“結構全球化議程”對本國教育系統的檢驗。具體到比較教育領域，許多研究者都設計了一系列綜合性概念框架來解釋由于外在影響導致的教育政策變化背后隱藏的政治意義。[21][22][23]但其中的局限性也是不可忽視的，這種理論視角對于地方行動者的強調致使其視野的窄化并陷入“方法論上的國家中心主義”。[24]現象學視角與結構功能主義和沖突主義同臺競爭又互相補充。這個視角以魯曼（Luhmann）的自我參照系統和施瑞爾（Schriewer）的外化理論為代表。兩種理論都假設在地方環境內存在著多種世界理論和實踐方法，承認地方行動者在評估國際模式中的自主性，他們將會在外來模式制度化之前對其進行修正和補充。這與布迪厄關于“空間自主性”的觀點不謀而合，認為國家行為取決于它在自身邏輯范圍內反映外部壓力的程度。魯曼的社會系統理論具有綜合性，它超越了新制度主義和新馬克思主義在認識論、方法論和本體論上的二元性。它既不像新制度主義那樣追求建立可見事實間的關系以建立科學理論和普遍真理，也不像新馬克思主義那樣注重鑲嵌在社會交往中的權力關系。反過來，魯曼把國家或世界教育系統視為一種自我組織和再生系統。它承認結構力量的影響，但同時又認為教育系統能夠反映系統的運作、環境甚至是其本身。這個自我參照的機制反復循環且包含持續的“建構與解構復雜性”的過程，但前提假設是社會結構必須具有解決問題的功能。[25]如此概念框架下的社會結構永遠不可預知，因為同一個問題可以用不同的社會功能所解決，而一個給定的功能可以被不同的社會結構和實踐所共享。最后，我們借用施瑞爾的呼吁：“研究者要使用批判性分析來超越理念的、理論的、認識論和本體論上的矛盾。”唯有通過多維度的比較來建立教育政策轉移的整體性社會意義觀，多元現實才有可能與客觀和理性相兼容。

四、結語

由于教育政策轉移是一個包含多層結構、驅力和行動者的復雜社會現象，本文攝取了多個學科的視角和觀點來概述這一復雜進程的階段、形式、過程和行動者動機。通過混合不同理論方法和研究視野，可以闡明某一特殊方法的長處和弱勢，并在方法的融合過程中互相取長補短。把這樣一種整合方法的解釋功效同魯曼的世界系統理論的超越性整體范式相比較，值得未來研究進入深入探索。然而，理論的多元化對發展新的知識或理論可能有奇效，但也可能導致研究新手理解的混淆和碎片化。未來的研究要探索現有研究框架的重疊與鏈接區域，來區分不同分析視角、學科焦點和理論視野的差異所在。這樣的研究可以使未來不同方法和視野之間的雜交分析更為清晰。概而述之，全球化進程促進了教育政策中的觀點、結構和實踐在不同時間地點間的快速轉移，教育政策轉移正日益成為中國教育管理領域的嶄新話題，值得學界繼續鉆研和深入挖掘。

[1]楊啟光．全球教育政策轉移的動力模式[J]．教育發展研究，2012，（11）．

[2]楊啟光．全球化進程中的國際教育政策轉移[J]．比較教育研究，2009，（12）．

[3]康葉欽.國際教育遷移理論的新發展：跨國引力背景圖[J]．比較教育研究，2012，（3）．

[4]張燁．重讀五十年代的院系調整——基于教育政策借鑒理論的視角[J]．華東師范大學學報（教育科學版），2007，（1）．

[5]孔令帥．透視國際組織教育政策背后的運作邏輯——以世界銀行和經合組織為例[J]．比較教育研究，2011，（10）．

[6]朱旭峰，王海淵．國際組織在政策轉移中的作用研究——UNDP參與中國小額信貸政策為例[J]．中國行政管理，2012，（2）．

[7][10][21]Schriewer，J.Globalisationin education:Process and discourse[J].Policy Futures in Education，2003，1（2）.

[8]Kingdon，J.W.Agendas，Alternatives，and Public Policies[M]. NewYork:Longman，1995.

[9][24]Stone，D.Learning lessons，policy transfer and the international diffusion of policy ideas.Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation Working Paper，2001，No.69/01.

[11]Hall，P.Policy paradigms，social learning and the state:The case of economic policy making in Britain[J].Comparative Politics，1993，（25）.

[12]Lindquist，E.A.Discerning Policy Influence:Framework fora Strategic Evaluation of IDRC-Supported Research.International Development Research Centre（IDRC），Canada，2003.

[13]Jones，P.W.Taking the credit:Financing and policy linkages in the educational portfolio of the W orld Bank.In G. Steiner-Khamsi（Ed），The Global Politics of Educational Borrow ing and Lending[M].New York:Teachers College Press，2004.

[14]0chs，K.&Phillips，D.‘Comparative studies’and‘crossnational attraction’in education:A typology for the analysis of English interest in educational policy and provision in Germany[J]. Educational Studies，2002，28（4）.

[15][22]Steiner-Khamsi，G.Transferring education，displacing reforms.In J.Schriewer（Ed.），Discourse Formations in Comparative Education[M].Frankfurt&New York:Peter Lang Publishers，2000，155-187.

[16]Ochs，K.&Phillips，D.Researching policy borrow ing:some methodological challenges in comparative education[J].British Educational Research Journal，2004，30（6）.

[17]Babbie，E.An idea whose time has come:An overview of research and theories in the discipline of sociology.In S.J.Ferguson（Ed）.Mapping the Social Landscape:Readings in Sociology，3rd edition[M].Boston:M cGraw Hill，2002，36-48.

[18][20]Dale，R.Globalization and education:Demonstrating a‘common world educational culture’or locating a‘globally structured educational agenda’？[J]Educational Theory，2000，50（4）.

[19]Dale，R.Specifying globalization effects on national policy:A focus on the mechanisms[J].Journal of Education Policy，1999，14（1）.

[23]Phillips，D.&Ochs，K.Processes of policy borrow ing in education:Someanalytical and explanatory devices[J].Comparative Education，2003，39（4）.

[25]Luhmann，N.The modernity of science.New German Critique，1994，（61）.

（責任編輯：劉丙元）

王曉冬／南京郵電大學科技處工程師，從事高等教育管理研究