國外小規模學校布局調整問題及對我國的啟示*

●李介

國外小規模學校布局調整問題及對我國的啟示*

●李介

學校布局調整涉及到地理環境、人口分布、居民意愿、師資力量、教學水平、學生需求等多種因素。對我國農村小規模學校布局調整時，應該借鑒國外成功的經驗，既要關注弱勢群體，適度保留小規模學校；又要以學生為本、以鄉土為根，提高小規模學校的教育質量。

國外；小規模學校；學校布局調整

由于城市化進程的加快以及大規模的人口流動，我國的農村教育正處在前所未有的大變革之中。持續十年之久的“撤點并校”政策，致使我國基礎教育出現了“城擠、鄉弱、村空”的局面，農村教育出現了“上學遠、上學難、上學貴”的現象。“后撤點并校時代”的農村教育，應該借鑒國外小規模學校布局調整的成功經驗，有效解決農村“撤點并校”過程中出現的突出問題。

一、國外小規模學校布局調整的路徑分析

小規模學校是指學生人數和教師人數都較少，遠遠低于教育部門規定標準的學校。由于社會發展水平和教育發展程度存在差異，小規模學校在各國的界定標準也不盡相同。芬蘭判定小規模學校的臨界值是50人，韓國是60人，瑞典、印度是100人，英格蘭以不足100人作為小規模學校標準，50人以下為超小學校。我國一般把100人作為小規模學校的判定標準，這些小規模學校主要包括農村教學點、不完全小學和部分完全小學，它們主要分布在交通不便、經濟落后、人口密度較小的農村地區。對小規模學校進行布局調整是世界各國城市化進程中必然面臨的問題。對小規模學校進行布局調整，各國雖然時間不盡相同，但都是針對公平和效率進行博弈，各國小規模學校進行布局調整的路徑基本相同：前期是追求教育效率優先的“撤并期”，后期是追求教育公平優先的“保留期”。

（一）追求教育效率優先的“撤并期”

由于世界各國工業化、城市化的進程不盡相同，對小規模學校撤并的時間各異。美國是世界上較早進行學校布局調整的國家，1869年，馬薩諸塞州首次把農村地區過小的學區合并為大學區。19世紀90年后，學區合并成為美國基礎教育改革的普遍趨勢。隨后，世界發達的工業化國家先后進入小規模學校的“撤并期”。

在小規模學校“撤并期”，人們普遍遵循“規模效益”理論。傳統經濟學認為，大組織可以運轉得更有效率，大組織比小組織能產生更多的利益價值。因此，增加規模可以降低單位成本，達到最高效益。運用到教育領域，則認為規模越大的學校效率就越高，城市大規模學校則被視為“高效模式”，農村小規模學校被視為“低效模式”或“有待改進的模式”。19世紀晚期，在國外工商業領域中被廣泛應用的規模效益模式開始用于學校布局調整之中。

國外規模效益理論認為小規模學校主要存在三方面的問題：一是生均管理成本較高。在學校的管理方面，小規模學校具有社會組織中“制度化同型性”的特征。雖然規模小、學生少，但是學校仍然需要設立相應的管理及服務部門，這樣容易造成管理成本的攀升，從而造成生均管理費用較高。二是生均教育成本較高。從學校教學設施的配備與使用情況來看，小規模學校存在教學儀器設備、圖書資料、實驗室等方面配套設施的相對匱乏和利用率較低等問題。另外，小規模學校生師比偏高，從而造成生均教育成本較高。三是無法提供學生所需的全部知識和課程。小規模學校無法提供給學生充足而多樣化的課程，這不僅影響了整個教育質量，而且培養的學生不能適應經濟與社會發展的需要。20世紀50年代末，美國哈佛大學校長科南特從學校規模與學生學業成績關系的角度提出“規模效益”和“取消小型學校”的觀點。美國一些改革者認為農村小規模學校既沒有效用也缺乏效率，將這些小規模學校合并為較大的學校雖然不是解決問題的惟一辦法，但卻是最好的辦法。總之，國外教育理論工作者認為，較大的學校更具有規模效應，從而能降低生均費用；較大的學校更能為學生提供較好的教學設備、更多的課程選擇，為學生取得學業成就提供更多的機會。學校改革者和政策制定者倡導一種以城市教育為取向的、集中的教育模式，處于資源劣勢的農村地區無法為教育的發展提供保障，農村小規模學校無法保證入學人數，規模日益減小，成為學校布局調整的首要改革對象。

在規模效益的理論指導下，“規模大的學校，辦學質量一定高”的觀念深入人心，國外的學校布局調整首先對小規模學校進行合并、關閉。美國作為一個早發的現代化國家，在長達一百多年的學校布局調整后，學校的數量大幅度下降，有效緩解了教育發展不均衡的現狀。1940年到1990年的五十年間，全國小學與初中的數量下降了69%，從近20萬所下降到62037所。[1]20世紀初，美國農村擁有二十多萬所“單室學校”（one-room schoolhouse），經過大幅度調整后，至今還有幾百所。[2]自20世紀90年代以來，新西蘭由于農村人口逐年下降，農村地區較為分散、小規模的學校陷入到發展的困境之中。新西蘭政府為了提高學校辦學效率和教育質量，開展了學校布局調整，許多農村地區分布較為分散、小規模的學校被合并或者關閉。1989～2000年期間，新西蘭已經撤并了一批小規模學校。根據新西蘭教育部2000年的數據，這期間全國已有186所學校被關閉，其中59.0%分布在南島（south island），33.3%的學校分布在奧塔哥和南地（O tago South region）。2000年以來，撤并的規模日益擴大。新西蘭教育部2010年最新數據顯示，僅2005年就有115所學校被關閉，133所學校被合并。[3]合并、關閉的大部分學校分布在農村偏遠地區。日本為應對學齡兒童減少而造成眾多學校生源短缺的問題，全國范圍內也進行了學校布局調整。根據文部科學省的統計，從1990年到2008年，日本小學從24827所減少至22693所，學齡兒童則由原來的9373295人減少至7132874萬人；中學從11275所減少至10955所，中學生由原來的5369162人減至3614552人。[4]世界各國進行的學校布局調整，改變了教育發展水平受各地經濟發展水平制約的現狀，農村教育質量低下、教育發展不平衡的狀況有所緩解。但是，學校布局調整也帶來了一系列的問題，受到人們的質疑。

（二）追求教育公平優先的“保留期”

從國家角度看，學校布局調整提高了教育質量并改善了教育發展的不均衡狀況，但從民眾角度看，學校布局調整卻損害了部分學生公平的入學機會，同時割裂了學校與農村的聯系。因此，從20世紀90年代開始，國外一些學者從多角度開始對學校布局調整進行質疑與反思。這些質疑與反思主要集中于八個方面：

1.學校布局調整后，學生的輟學率上升。國外許多研究表明，學生的入學率與學生上學的距離成反比，學校布局調整的一個潛在結果是增加了學生的輟學率。在英國，一些規模太小的鄉村小學合并后，越來越多的家長不愿意讓他們的小孩每天早晨到數英里以外的學校就讀，而選擇正規教育制度之外的家庭教育。[5]

2.在經濟方面，學校合并后并不能取得理想中的經濟效益。有研究者認為，生均教育成本與學校規模并不是簡單的直線型關系，而是呈U型曲線，即規模過小的學校與規模過大的學校生均教育成本都較高，因此，僅僅從規模經濟的理論模式出發決定學校布局調整，會出現規模經濟的負效應。

3.學校布局調整后，學生并未獲得高質量和多樣化的課程。大規模學校盡管可以提供多樣化的課程，但并不能保證每位學生都可以獲得高質量的課程。課程的質量和數量與學校規模之間并不存在必然的聯系，多樣化的課程只是為高質量的課程提供了前提，而非必然的結果。小規模學校提供的課程相對較少，但是卻更加關注學生的需要，在保證課程質量方面效果較好。

4.學校規模與學生的學習成績并無明顯的相關性。學校布局調整的一個前提假設是：學校規模過小會影響學生的學習成績，為了提高學生成績，需要對小規模學校進行合并。但是，這個前提假設卻受到眾多學者的質疑。他們認為，學校規模與學生學業成績之間并沒有明顯的正相關性，反而小規模學校擁有更多的受教育機會，能帶給學生積極的態度、情感與價值觀。因此，以學校規模作為衡量學校教育質量的標準，顯然存在一定的問題。

5.學校合并后，學生的歸屬感降低。有研究者探討了師生關系，特別是對學生的關注，人們發現在小規模學校與人際關系的互助之間存在正相關。小規模學校人與人彼此了解和互相尊重的程度較高，而規模較大的學校人與人彼此之間比較陌生，這容易導致師生之間、生生之間沖突的產生，這會使學生自我迷失，學業落后，甚至失學。

6.學校布局調整后，負面影響的主要承擔者是弱勢群體。關閉小規模學校的地方往往是弱勢群體生活的地方，因此，關閉小規模學校對社會中弱勢群體影響更大。

7.學校布局調整后，加劇了農村社區的瓦解與農村人口的外流。學校是整個農村社區社會、文化活動的中心，農民通過學校獲得社會身份，并借以產生歸屬感與責任感。農村學校的布局調整，使原本具有象征意義和維系社區凝聚力的“紐帶”——學校逐漸消失。這不僅影響了農村社區的經濟發展，農村社區也失去了社會交往資源，加劇了農村社區的瓦解與農村人口的外流。

8.學生上學路途安全存在隱患。學校布局調整后必然帶來服務半徑的擴大，為了彌補學生上學的不便，國外大部分國家采用校車接送學生上下學。但從校車的實行情況來看，結果并不令人滿意，學生上學較遠，安全存在隱患。同時，校車的交通費用也是學校布局調整帶來的難題，學生乘車花費了大量的金錢和時間，交通補貼僅是杯水車薪。

總之，這些質疑與反思最后形成了一種追求教育公平優先的教育理念，這種教育理念認為適齡兒童無論所處地域、家庭貧富、民族歸屬等都應享有平等的受教育權利。國家應該為每個學生提供就近、方便的入學條件。20世紀后半葉，國外開始對小規模學校的撤并轉向保留與支持。2002年美國全國學區總數為15563個，小規模學區為4641個，占總數的29.82%。歐洲國家如英國、法國、荷蘭等很多國家的復式小規模學校比例都在20%以上。南太平洋地區的澳大利亞地廣人稀，1990年全國有34%的學校為少于100人的小規模復式學校，為偏遠地區兒童服務。拉丁美洲的智利，全國小學校為8727所，農村小學數量占53%，其中有47%的學校為一師一校且全部為復式學校。亞洲發展中國家更是如此，2005年印度有78%的學校為小規模復式學校，1998年秘魯的復式小規模學校比例高達78%。[6]總之，各國政府主要從本國農村地區的客觀實際出發，由最初對小規模學校的撤并轉向保留與支持，對非弱勢群體的“錦上添花”式推動轉向了對弱勢群體的“雪中送炭”式保障。

二、國外小規模學校布局調整對我國的啟示

（一）關注弱勢群體，適度保留小規模學校

改革開放以來，我國農村人口流動性很強，從學生上學所在地以及其父母是否耕種土地兩個條件來看，農村家庭可以分為三種類型：一是“離農型”。有些農民多年在城市打拼，積蓄一定的資金，他們在城市站穩了腳跟，子女在城市上學，雖然他們是農村戶口，但是基本上脫離了農村。二是“半離農型”。農民夫妻一方在城市租房陪孩子讀書，他們也被稱為“陪讀族”或者“圍城族”，夫妻另一方在農村耕種土地。在很多貧困地區的縣城，存在大量的“陪讀族”，有些家長從幼兒園一直將孩子陪讀到高中，教育成本很高。三是“留守型”。也稱“留守兒童”家庭，父母一方或祖父母既照看在農村上學的孩子，又耕種土地。目前，在農村上學的基本上是屬于家庭經濟較差的孩子，也就是第三種家庭類型的孩子。所以，小規模學校的合并或關閉，利益受損的是弱勢群體的孩子。

學校布局調整涉及到地理環境、人口分布、居民意愿、師資力量、教學水平、學生需求等多種因素。在學校布局調整時要科學規劃，既要保證教育質量又要方便兒童入學，避免盲目調整和簡單化操作。要因地制宜，靈活調整。比如，國外認為學校布局調整有兩個標準：一是學生上學的距離，二是學校覆蓋的服務人群數量。有學者把兒童入學距離用三種方法衡量：一是物理距離（physical distance），即實際的空間距離，用公里來衡量；二是文化距離（cultural distance），即兒童不得不離開自己的社區到另一個把他們當作外人并對他們不友好的社區上學，從而導致輟學的距離；三是時間距離（time distance），考慮諸如山地、河流、森林等自然條件的阻礙而延長上學途中的時間。[7]我們在借鑒這些標準時，要綜合考慮、靈活運用，避免“一刀切”。我們應該認識到，我國農村有些地區地廣人稀、山大溝深、地勢復雜。從學校布局調整的方式來看，撤并、關閉是常用的方法，但它并不是放之四海而皆準的。我們不應該將小規模學校視為落后的、需要消滅的學校，我們應該關注如何改善和提高小規模學校的教育質量問題。

（二）以學生為本、以鄉土為根，避免教育同質化

在快速城市化的背景下，大量的農村青年進入城市，這是一種歷史趨勢。同時，我們也應該看到，盡管未來二三十年我國城市化率不斷加快，但仍將擁有數量龐大的農村人口，擁有規模巨大的農業，農村并不會真正消亡。走城鄉一體化的城鎮化道路，需要在城鄉二元文明共生和一體化發展的新文明框架中，重新認識農村教育的價值和重要性。那種認為現代化就是消滅農村、取消農村教育的“離農”觀念是完全錯誤和不切實際的。哺育了中華民族的豐富多彩的農村文明需要繼承和更新，要通過發展農村教育，為新農村和小城鎮建設提供人力資源，使農村成為有生活質量和生命意義、有別于都市文明的精神家園。對于農村教育的定位，我們可以超越“離農”和“為農”的二元對立，農村教育不應該是單一的升學教育，不應該照搬城市的辦學模式，不應該是城市教育的翻版，農村教育需要滿足為升學、城市化和新農村建設服務的三重目標。我們理應摒棄農村教育城市化的傾向，避免教育同質化。超越了“離農”和“為農”的二元對立，農村教育與城市教育就各有千秋，這樣就形成了“各美其美、美美與共”的局面。

（三）建立聯盟學校，豐富教育資源

國外有些國家為了豐富教育資源在農村建立了聯盟學校，我們可以借鑒這些成功的經驗，嘗試建立聯盟學校。聯盟學校是這樣一種組織形式，地理位置較近的幾所小規模學校間進行自愿聯合，各學校仍在原地點為學生提供教育，在組織運行管理上由各個學校的校長實行輪流年度領導，或者由一個統一的管理委員會來負責管理聯盟學校。建立聯盟學校的主要目的在于：通過聯盟可獲得更多的教育資源，包括利用更豐富的課程資源、充分利用教師資源、開展形式多樣的課外活動、為教師提供更多的專業發展機會、學校之間開展國家課程的實施及校本課程的開發等。建立聯盟學校，學生平時在本地小學上學，根據具體情況定期開展“聯合日”活動，聯盟學校的師生定期將集中到一所學校開展豐富多彩的教育教學活動。通過這種方式，小規模學校的教師有機會進行交流探討，有益于消除教師的孤立感，學生也能與更多的同齡人進行交流學習，能夠做到取長補短。

（四）利用遠程教育資源，實現課程多樣化

國外一些學者認為，較大規模的學校可以為學生提供更多的課程選擇，農村小規模學校不能為學生提供多樣性的課程，這也是國外合并、撤銷小規模學校的一個重要原因。在信息社會，小規模學校也能夠實現課程的多樣化，能夠全面開設國家課程，同時也能夠實施地方課程與校本課程。我國實施的農村中小學現代遠程教育工程對于實現課程的多樣化至關重要，對加快我國農村教育教學改革、促進優質教育資源共享、縮小城鄉教育差距及實現基礎教育的均衡發展都具有十分重要的戰略意義。所以，農村小規模學校的教師應充分利用遠程優質教育資源，實現課程的多樣化。

[1]Kathleen Cotton.School size，school climate，and Student Performance[EB/OL].http：//www.nw rel.org/archive/sirs/10/c020.htm l，1996.

[2]滕大春．美國教育史[M]．北京：人民教育出版社，2001，438．

[3]M inistry of Education.School Mergers，Closures and New Schools[R].http://www.educationcounts.govt.nz/statistics/schooling/directories/6136，2010－11－22.

[4]熊淳，魏體麗．日本義務教育學校布局調整的背景、特點及其啟示[J]．教育與經濟，2012，（2）．

[5]Rob Crilly，Parents as Teachers，Friday 31st August 2001，http://www.schoolhouse.org.uk/htm l/articles.

[6]Little Angela.Increasing Access through M ultigrade Teaching and Learning[EB/OL].http://www.create-rpc.org/pdf_documents/Policy_Brief_5.pdf.

[7]Douglas Lehman.Bringing the School to the Children:Shortening the Path to EFA，August，2003.http://www.worldbank.org/education/notes.asp.

（責任編輯：馮永剛）

甘肅省哲學社會科學規劃項目“甘肅省中小學布局調整研究——以慶陽市為例”（項目編號：13YD036）的研究成果之一。

李介/隴東學院教育學院副院長、教授，研究方向為外國教育史