RCEP 的動因、內容、挑戰及中國對策

鄭學黨 莊 芮

(對外經濟貿易大學國際經濟研究院 北京100029)

RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership，即“區域全面經濟伙伴關系協定”)由東盟于2011年2月提出，目標是在東盟現有的5 個“10 +1”(即東盟分別與中國、日本、韓國、印度和澳大利亞—新西蘭簽署的FTA)基礎上，構建一個涵蓋16 國的全面的、高質量的、互惠的區域自由貿易協定。2012年8月，東盟與中日韓三國經濟部長會議針對RCEP 協議談判達成實質性共識，并通過《RCEP 談判指導原則與目標》;同年11月，在東亞峰會上，東盟10 國與中、日、韓、印、澳、新等16 國領導人正式宣布啟動RCEP。2013年5月，RCEP 首輪談判在文萊舉行，并正式成立貨物貿易、服務貿易和投資三個工作組，各方就三個工作組的工作規劃、職責范圍及未來可能面臨的挑戰等議題深入交換意見，同時就貨物貿易、服務貿易、投資及其他領域談判問題展開磋商［1］。重要的是，本輪談判16 個成員國一致同意努力推進談判，以實現2015年結束談判的目標，RCEP 第二輪談判亦于2013年9月在澳大利亞舉行。從發展時間進度看，從RCEP 的提出到首輪談判僅兩年有余，不僅表明東盟已進一步認識到開展新的合作層次、構筑全方位合作關系的緊迫性和重要性，而且表明東亞各國在更大范圍的經濟一體化方面邁出了關鍵的一步，為東亞區域經濟合作增添了一個新平臺，更充分展現了東亞各國加速整合推進區域經濟一體化的堅定決心［2］。

一 RCEP 提出的動因

(一)有效整合亞太地區經濟合作機制的現實需要

開展區域經濟合作已成為當今世界各經濟體推動相互間貿易、投資自由化的一個重要手段。據WTO 統計，截至2013年1月10日，全球向WTO通報的區域貿易協定(Regional Trade Agreement，RTA)達到546 個，其中生效的RTA 有354 個。在這些區域貿易協定當中，自由貿易協定(Free Trade Agreement，FTA)占比達到90%左右。從周邊來看，亞太區域經濟合作目前呈現一種“多框架并存、競爭性合作”的特點［3］。截至2012年6月，亞洲各主要經濟體，如東南亞的東盟、新加坡，東北亞的日本、韓國，南亞的印度、巴基斯坦等，都先后簽署并實施了諸多的區域貿易協定，其中，日本、新加坡及印度所簽署并已生效的區域貿易協定均達到10 個左右。除各經濟體分別對外簽署的FTA 之外，亞太的地區性經濟合作機制還包括東盟自由貿易區(AFTA)、以東盟為核心的5 個“10 +1”、“10 +3” (東盟+中日韓)、 “10 +6”(東亞峰會)、APEC，等等。東亞現存的多重FTA格局將產生“意大利面條碗效應”［4］，各國商業部門也必須應對不同自由貿易協定下的不同規則，區域經濟一體化的潛在好處將有所減少［5］。東盟提出RCEP，其目的之一就是有效整合現有的諸多合作平臺，有助于減少目前這一局面的復雜性。

(二)平衡美國掌控東亞經濟合作主導權的戰略需要

從20 世紀90年代到2007年，世界經濟重心向亞洲的轉移削弱了美國在該地區的實際影響力，東盟自由貿易區、“10 +1”、“10 +3”、“10 +6”等東亞主要區域經濟合作機制幾乎沒有美國的參與空間，致使美國在東亞區域經濟合作領域面臨“邊緣化”，因此，美國提出“重返亞太”戰略目標，并于2008年高調加入跨太平洋戰略經濟伙伴協定(TPP)談判。自美國宣布加入TPP 以來，迄今已進行了18 輪談判①TPP 于2005年6月由文萊、智利、新西蘭和新加坡4 國簽署，隨后美國、澳大利亞、秘魯、越南、馬來西亞、加拿大和墨西哥加入。第17 輪TPP 談判于2013年5月24日在秘魯首都利馬結束，新一輪談判于2013年7月15日-25日在馬來西亞舉行，日本計劃在7月23日正式加入TPP，這一舉動無疑給美國的“亞太再平衡”策略增加了砝碼。，美國積極參與TPP 談判，其意圖在于主導制定新一輪貿易游戲規則，藉此構建亞太地區新的競爭性區域經濟合作機制，進而主導亞太地區經濟一體化進程，實現其“重返亞太”的戰略目標。顯然，TPP 的推進對于亞太地區各國乃至整個地區的經濟一體化進程和現有機制或平臺都將產生重大影響［6］。為應對這種影響，掌控東亞區域經濟合作的主導權，東盟適時推出RCEP，希望藉此緩解TPP 所造成的沖擊。新加坡學者楊沐指出，“RCEP 和TPP 是分別以‘南南合作’和‘北北合作’為主導的跨太平洋合作方式。誰走得更快，誰就有可能主導未來的世界貿易秩序。”［7］可見，強調東盟中心的RCEP 的成立，有助加快全球經濟向快速增長的東亞地區轉移，短期內有可能對美國主導的TPP 談判形成一定的競爭關系，甚至有可能減緩美國主導推動的TPP。

二 RCEP 的內容與特點

RCEP 的談判目標，是在東盟現有的五個“10+1”FTA 共16 個國家范圍內，達成一個現代、全面、高品質、利益互惠的經濟協定。具體內容包括:第一，貨物貿易方面，在關稅細目和貿易價值高比例基礎上消除關稅，以實現高規格的關稅減免，對于最低發展水平的成員國將優先給予產品早期關稅削減。第二，服務貿易方面，RCEP 將針對成員國之間的服務貿易，全面、高質量、根本地消除限制和歧視政策。第三，投資方面，在區域內建立一個開放、便利和全方位的投資環境，將涵蓋促進、保護、便利和自由四個核心問題。第四，經濟及技術合作方面，將在RCEP 現有成員之間所達成的經濟合作安排基礎上，對包括電子貿易以及RCEP 成員國互相認同的其它領域給予承諾。第五，知識產權方面，通過推廣經濟一體化，促進知識產權使用、保護和執行方面的合作，從而減少與知識產權相關的貿易投資壁壘。第六，競爭政策方面，將在競爭促進、經濟高效、消費福利等方面加強合作，并認識到RCEP 成員國在競爭領域內存在的顯著差別。第七，爭端解決方面，RCEP 將囊括一個為協商和解決爭端提供的高效、迅速、透明的處理機制。

在以上幾大談判領域基礎上，RCEP 談判還將考慮囊括其成員國自由貿易區所涉及的、可能在談判過程中被確定或互相認同的其它事宜，同時也會考慮新出現的相關事宜。

從以上RCEP 談判目標及內容可看出，RCEP具有以下三個特點:

(一)以東盟為主導的東亞地區經濟一體化機制

東盟推進一體化進程，實行的是“雙軌”制度，即在積極推進內部一體化的同時，主動加強與周邊國家的經濟合作。截至目前，東盟已分別與中國、日本、韓國、印度、澳大利亞—新西蘭(以下簡稱澳新)、歐盟等簽訂了6 個FTA 協定。東盟通過“10 +6”，已初步實現了與大國建立自由貿易區的目標，在亞洲尤其東亞經濟一體化進程中的中心和主導地位日益突出。除東盟—歐盟FTA 外，5 個“10 +1”的實施為RCEP 奠定了有力基礎。從表面看，東盟是在整合5 個“10 +1”FTA 的內容，并解決東亞區域經濟合作長期以來的“10 +3”和“10 +6”路徑之爭等問題，但其背后還有深層次的戰略意圖，即在近年來TPP 擾亂東亞區域經濟合作的情況下，以RCEP 為契機，鞏固和發展東盟在區域經濟合作中的核心地位。由東盟主導建立的“區域全面經濟伙伴關系”是大勢所趨，也符合經濟全球化和區域經濟一體化發展的大趨勢［8］。

(二)計劃將來對區域內和區域外成員兼具開放性

東盟指出未來的RCEP 將會有一項開放加入條款，藉以允許東盟FTA 伙伴或任何其他外來經濟伙伴加入。更重要的是，東盟強調有興趣加入RCEP 的國家不一定要在最初協商時即選擇加入，而是可以選擇在東盟準備好后再加入。這顯示出東盟尊重不同國家不同國情與需求的特點，與過去FTA 一般所采取的封閉式條款有所差異(封閉式條款是指FTA 的開放與規范均只對簽署國有效，且不準其他成員參與)。在實際操作中，目前東亞峰會的另外兩個新成員——美國與俄羅斯，因尚未與東盟建立自由貿易協議，故尚未在RCEP 計劃之內。按照計劃，東盟將在RCEP 建設到一定程度后，再進一步探討美俄加入事宜。

(三)在倡導高水平自貿協定目標的同時，注重協定落實的漸進性

東盟指出，達成RCEP 協議將可通過連續或單一承諾，或是與其他與會各國統一的方式。該特點充分延續了東盟強調彈性與重視個別需求的特質。RCEP 的目標是消除內部貿易壁壘、創造和完善投資環境、擴大服務貿易等，最終建立一個覆蓋大約30 億人口、區內經濟總量接近20 萬億美元的全球規模最大、貿易自由度較高的自貿區［9］。RCEP 高水平的自由化程度將高于目前的5 個“10 + 1”FTA，但考慮到RCEP 成員之間經濟發展水平差距，RCEP 談判將會充分注意到可行性和各國在落實中的“舒適度”，例如在協定中有望安排取消關稅時間表等漸進性措施。

三 RCEP 面臨的挑戰

RCEP 以整合現有的5 個“10 +1”FTA 作為基礎，每個“10 + 1”FTA 的開放程度均高于WTO，但如何整合現有5 個“10 +1”FTA 并達成更高水平的區域貿易協定，將考驗RCEP 各成員國進一步開放的決心和信心。

(一)東盟—印度FTA 與東盟—澳新FTA 較難整合

5 個“10 +1”FTA 中，貨物貿易、服務貿易、投資協定等具體規定各不相同，因此在整合上存在不同程度的困難。在東盟—中國、東盟—韓國FTA中，貨物貿易協議在降低關稅時間安排、貿易自由化程度高低、敏感產品劃分等方面的規定具有一定的相似性;服務貿易協定文本也極其相似，尤其在具體承諾方面，東盟與中國、韓國的協定文本采取了WTO 的GTAS 正面表列方式，唯一不同的是東盟與韓國FTA 中增加了對金融服務領域的界定;另外，東盟和中、韓兩國針對投資協定相關的使用范圍、征收條件、最惠國待遇以及爭端解決和透明度等方面的規定也基本一致。同時，東盟—中國、東盟—韓國兩協定中均未包含知識產權、SPS/TBT、競爭和政府采購等方面內容，因而整合難度有所降低。

5 個“10 +1”FTA 中，整合難度較大的是東盟—印度和東盟—澳新FTA。在東盟—印度FTA中，貿易自由化程度最低，從而導致敏感產品協調較為困難。一是因為印度對東盟提出的敏感產品數量遠高于中國、日本、韓國和澳新;二是因為東盟各國對印度提出的敏感產品清單數量也大大高于對中國、日本、韓國和澳新提出的。眾多敏感產品的提出，表明東盟各國與印度在貨物貿易領域存在較大分歧和顧慮。同樣，在原產地規定方面，東盟與印度FTA 的原產地規則程序最為嚴格，例如必須同時滿足35%的RVC 標準、至少六位HS 編碼改變的稅目改變標準(CTSH)。而東盟與韓國、日本、澳新的FTA 中僅規定在40%的RVC 標準和至少四位HS 編碼改變的稅目改變標準之間任選一種。可見，東盟與印度FTA 無論在貨物貿易還是原產地規則等方面要與其他4 個“10 +1”FTA 進行整合都將面臨更大的困難。澳大利亞和新西蘭是全球經濟自由度比較高的國家，美國智庫傳統基金會(The Heritage Foundation)與《華爾街日報》發布的2013年度經濟自由度指數報告(Index of Economic Freedom，兩機構聯合將全球177 個經濟體的法治、有限政府、規制效率、市場開放作為主要參考標準來評價經濟自由化水平)顯示，澳大利亞、新西蘭經濟自由度排名分別位居全球第三位、第四位［10］。所以，雖然東盟與澳新FTA 是5 個“10 +1”FTA 中質量最高的一個，澳新兩國貨物貿易自由化程度和服務貿易自由化程度也最高，但整合起來仍有困難。在貨物貿易領域，澳新對東盟最終將達到100%的貿易自由化，東盟對澳新也將分別達到96%、99%左右的自由化程度，這一水平不僅高于東盟分別與中國、日本、韓國簽訂的FTA，更高于東盟—印度FTA，所以RCEP 要求的貿易自由化水準將會使各方在談判過程中更加艱難。在服務貿易領域，不僅澳新給予東盟高于WTO 的部門承諾，東盟各國也對澳新給予了比對中國、韓國等更加開放的部門承諾。尤其是東盟—澳新FTA 中單獨列出了自然人流動等章節，對東盟各國服務提供者的短期進入做出了超出WTO 的出價承諾。所以服務貿易領域尤其是自然人流動等章節的協商有較大困難。重要的一點是，東盟與澳新FTA 簽訂方式采取一攬子模式，從發達國家角度和立場出發在諸多方面對東盟提出了更高要求，如在“業績要求禁止條款”上就要求涉及建立、收購、兼并、管理、指導、合作和其他資本處置活動時，各方不得違反WTO 中TRIMS 的要求，對透明度要求更高，所以RCEP 在進行整合時，針對這些相關內容的談判將很難達成一致。此外，由于日本、印度此前并未與東盟簽署服務貿易協議和投資協議，因此，未來東盟如何在服務貿易談判和投資談判問題上整合這些成員，也是一個較大的挑戰。

(二)東盟內部的“向心力”和“共同意志”不足

李皖南認為在東亞經濟合作中，無論是“10 +1”，“10 +3”還是“10 +3 +3”等模式，東盟的地位都相當獨特［11］。東盟在亞太地區國際關系中的重要性，不是取決于東盟在20 世紀70年代迅速發展起來的整體經濟實力，更不是其整體軍事實力，而是東盟在亞太地區國際關系中的獨特作用以及因此而奠定的重要地位。曹衛平認為這種獨特的地位和作用，體現為東盟在沖突中的協調性、角色的不可替代性、交往中的廣泛認同性，進而奠定了東盟作為亞太地區五極之一(美、中、日、俄、東盟)的地位［12］。曹云華、朱幼恩認為，東盟在東南亞乃至整個東亞區域經濟一體化進程中扮演的重要角色，是小國聯盟牽引地區大國開展區域經濟合作的典范［13］。可見，東盟憑借長期的合作經驗、獨特的大國平衡戰略，逐漸在東亞經濟合作中發揮了主導地位和核心作用。然而，內部凝聚力不強和共同意志的缺失，也將影響東盟在東亞地區的主導地位。由于各個成員國的利益不在區域內，新老成員國間的經濟體系和經濟發展水平存在較大差距，加上民主價值觀的差異、社會政治體制不同，造成東盟各個成員國之間缺少相互信任和共同意志。東盟由于內部成員國宗教和政治制度的多元，造成了其一體化進程中自我整合意愿，即共同意志這種內在驅動力的缺失。這種缺失會導致東盟一體化在深化和拓展的過程中遇到阻礙。《東盟憲章》雖然給出了一個貌似深刻的一體化目標(一個目標、一個身份和一個聲音)，但這個目標更多體現的是一種程式化的表達，背后的根本推動力是缺失的，這種共同意志的缺失會阻礙RCEP 的發展。

四 中國應對RCEP 的策略

對于中國而言，盡管RCEP 的推進并非易事，但其積極效應至少將在兩個方面得到體現:

一是從東亞地區角度看，將增強東亞地區經濟一體化的“凝聚力”。美國2008年加入TPP 以來，東亞區域經濟合作持續多年的傳統格局被打破，除了新加坡這個TPP 的創始成員外，東盟其他國家如馬來西亞、越南等也被陸續吸納為TPP 成員。2012年11月，泰國政府采納該國商務部的建議，準備適時加入TPP 談判。2013年3月，隨著日本明確表態參與TPP，東亞地區經濟一體化被TPP“分解”的危機更加凸顯。RCEP 在既有5 個“10+1”FTA 基礎上進行整合，力求在2015年前達成一個全面、高質量的區域貿易協定，這將重塑東亞區域經濟合作的核心路徑，穩定以東盟為主導的地區合作重心，增強地區經濟一體化對東亞各成員國的“凝聚力”，從而有效緩解近年來TPP 對東亞經濟一體化所造成的沖擊。

二是從中國角度看，將加深我國與RCEP 成員的合作。中國2007年提出自由貿易區戰略，目前已簽署10 個自貿協議。十八大報告強調我國要“加快實施自由貿易區戰略，推動同周邊國家互聯互通”。RCEP 將有利于實現這一目標。在RCEP成員中，我國與東盟10 國和新西蘭即11 個國家簽署了自貿協定，與澳大利亞、日本、韓國均已開始自貿協議談判，但與印度尚未啟動自貿區談判。由此可見，RCEP 涵蓋16 個成員的高水平自貿協議談判，一方面將使我國已有的與東盟10 國和新西蘭的FTA 進一步提升貿易投資自由化程度，另一方面將為我國與澳大利亞、日本、韓國正處于談判階段的幾個FTA 提供更多的溝通渠道和解決平臺，此外還將為至今尚未啟動的中國—印度FTA 談判創造機會。因此，RCEP 有助于加深我國與這一機制下其他成員國之間的經濟合作。

鑒于上述積極效應，筆者對中國應對RCEP 策略建議如下:

首先，積極參與推動RCEP 談判。RCEP 體現了東亞經濟合作中的主導權和東亞經濟合作的深化，完全符合中國“與鄰為善、與鄰為伴，鞏固睦鄰友好，深化互利合作，努力使自身發展更好惠及周邊國家”的外交方針［14］，同時也是中國自由貿易區戰略的組成部分。對中國而言，自由貿易區對象選擇目標一是資源能源供給地區，二是周邊地區，兩個目標與中國經濟發展模式和開放水平緊密相關。因此，中國應充分尊重東盟在區域經濟合作中的核心地位和首創精神，積極參與和推進RCEP談判規則［15］，為其實質性進展做出創造性的貢獻。在談判過程中，中國應加強與東盟溝通和協調，對談判涉及的重大議題達成共識，減少因與東盟的分歧所造成的負面影響;相關主管部門應該牽頭建立研究機制，成立專門分工和協調小組，就中國參與談判的敏感和困難問題進行專項研究，并對有關問題進行事前評估。

第二，實現RCEP 與中韓FTA、中日韓FTA 的相互促進。需要指出的是，RCEP 作為一個新興的亞太區域合作機制，并不能作為中國正在進行的諸多自貿區談判如中韓FTA、中日韓FTA 的替代產物，而是應實現三者的相互促進。中韓FTA 和中日韓FTA 先后啟動，中國可以根據中韓FTA 和RCEP 的談判進度，適當把握中日韓FTA 的談判節奏與談判深度，在某些情況下，如果無法與日本取得一致，那么可以通過中韓FTA 談判與韓國先達成階段性成果，或者借助RCEP 的談判平臺協商解決與日本的分歧問題。所以，中日韓FTA 談判除了在三國范圍內推進外，中國完全可以借助RCEP力量促進談判效率，達成一致。中日韓FTA 一旦成功，那么RCEP 談判難度等問題可能就會迎刃而解。

第三，加強與RCEP 成員的產業合作。RCEP的功能主要在于推動東亞生產網絡的調整、升級以及擴容，產業合作不僅是RCEP 的活力所在，更是各國開放市場達到互利共贏的基礎，也可以說是實現東亞更大范圍FTA 可持續發展的根本保障［16］。在RCEP 談判過程中，因中國產業國際競爭力逐步提升，中國在貨物貿易削減關稅方面，依賴制造業整體優勢，談判回旋余地較大，可借助貨物貿易談判發揮重要作用。但服務貿易開放方面，同中國制造業國際化和開放程度相比，中國整體服務業發展程度相對較低，開發程度有限，尤其服務業管理體制存在諸多問題，所以RCEP 服務貿易談判中必然要面臨其他國家的開放要價壓力。中國對服務業的開放水平尚低于日、韓、澳、新等發達國家，若RCEP“向最高者看齊”，中國服務業開放所面臨的壓力不言而喻，“中國在服務貿易領域對東盟開放了33 個分部門，韓國、日本、澳大利亞、新西蘭則分別承諾開放85 個、164 個、85 個和116 個分部門。”［17］因此，中國應該注重與RCEP 成員國服務業領域的合作，以應對RCEP 相關議題開放對中國服務業帶來的沖擊。

【注 釋】

［1］《〈區域全面經濟伙伴關系協定〉首輪談判成立三個工作組》，人民網，http://finance.people.com.cn/n/2013/0515/c1004 -21490516.html

［2］步欣:《東亞經濟一體化邁出關鍵一步》，《國際商報》2012年11月21日。

［3］莊芮:《亞太區域經濟合作下的中國FTA 戰略》，《國家行政學院學報》2012年第3 期。

［4］沈銘輝:《應對‘意大利面條碗’效應——簡論東盟在東亞合作中的作用》，《亞太經濟》2011年第1 期。

［5］《東盟啟動“大自貿區”談判 明確經濟一體化方向》，《人民日報》2012年11月22日。

［6］吳正龍:《RCEP:東亞經濟合作新機遇》，《解放日報》2012年11月22日。

［7］轉引自楊舒《RCEP 能否改變全球經貿格局》，《國際商報》2013年5月14日。

［8］張婧:《東盟要努力成為區域合作核心推動者》，《中國經濟導報》2012年11月24日。

［9］張燕:《亞太醞釀世界最大自貿區 中國將參與談判》，《第一財經日報》2012年11月20日。

［10］《2013年經濟自由度指數》，美國傳統基金會網站，http://www.heritage.org/index/，2013 -05 -20。

［11］李皖南:《東盟經濟一體化及其在東亞經濟合作中的地位》，《亞太經濟》2009年第6 期。

［12］曹衛平:《試論東盟在亞太國際關系中的獨特地位》，《社會科學戰線》2002年第3 期。

［13］曹云華、朱幼恩:《論東盟的區域經濟一體化戰略》， 《暨南學報(人文科學與社會科學版)》2005年第1 期。

［14］賀平、沈陳:《RCEP 與中國的亞太FTA 戰略》，《國際問題研究》2013年第5 期。

［15］漆莉:《RCEP:中國推進東亞經濟合作的機遇與對策》，《亞太經濟》2013年第1 期。

［16］許寧寧:《RCEP:東盟主導的區域全面經濟伙伴關系》，《東南亞縱橫》2012年第10 期。

［17］袁波、王金波、王蕊:《東盟對外簽訂的自由貿易協定比較研究》，中國商務出版社，2011年，第241 頁。