菲律賓海洋管理制度研究及評析

雷小華 黃志勇

(廈門大學南洋研究院 廈門361005;廣西社會科學院 南寧530022)

所謂海洋管理是指政府以及海洋開發主體對海洋資源、海洋環境、海洋開發利用活動、海洋權益等進行的調查、決策、計劃、組織、協調和控制工作［1］。具體到菲律賓海洋管理實踐中，由于其群島和海洋國家特征，菲律賓重視制定海洋政策和立法，重視協調各部門工作，加強海洋執法管理等。近年來，菲律賓為了維護海洋權益，加強了海洋管理和執法力度，但因野蠻執法嚴重引發了與中國的外交糾紛和海洋權益爭議。其中尤以2012年4月10日，菲律賓軍艦在中國海域執法，引發“黃巖島對峙事件”和2013年5月9日，菲律賓海岸警衛隊在“臺菲重疊海域”野蠻執法，造成“臺灣漁民被射殺事件”最為典型。為了避免此類事件再次上演，維護我國海洋權益，我們有必要研究菲律賓的海洋管理政策、海洋立法、海洋執法管理以及與之相關的管理體制等多方面的管理制度，分析其特點，并期望對我國加強海洋管理有所借鑒。

一 菲律賓海洋政策

菲律賓在海洋管理方面制定了大量的政策和規劃，體現了作為一個群島國家海洋的重大影響和對海洋問題的重視。

(一)宏觀海洋政策

菲律賓宏觀海洋政策主要包括《菲律賓國家海洋政策》、《菲律賓21 世紀議程》、《2011—2016菲律賓發展計劃》等，是國家在海洋發展方面的整體性戰略，具有比較大的概括性，體現了現在以及未來一段時間內菲律賓海洋發展和管理方面的基本政策走向。這些海洋政策提出了海洋開發利用的基本原則、戰略發展方向、未來發展目標、優先發展領域等宏觀政策，為具體海洋政策和法律的制訂提供指導框架。

《菲律賓國家海洋政策》是一個用來解決所有有關海洋問題的政策框架，提出了菲律賓海洋戰略及其重要的原則和內容。比如開發和管理海洋資源與可持續發展保持一致;采取“誰污染誰治理”的原則，以一體化的管理體系為基礎對沿海資源進行管理。此外，還包括發展海洋研究和漁業管理計劃、開發和發展能源資源、推廣海事技術等等。國家海洋政策同時還強調了要促進海洋產業發展、融合區域經濟和技術合作、積極參與保護海洋環境的國際合作等［2］。其中最為重要的是提出首先應考慮菲律賓的群島特性，沿海和海洋區域是社會經濟發展的重要基礎，實施《聯合國海洋法公約》必須符合菲律賓國家利益，協調相關部門積極參與規劃和決策等四個基本原則;確定國家領土范圍、海洋生態保護、海洋經濟與技術以及海上安全等四個優先關注重點。四個原則和優先關注重點的提出凸顯了菲律賓群島國家特征，反映了菲律賓重視海洋發展，重視相關部門的協調，重視環境保護和經濟可持續發展以及海洋安全，強調海事和海洋部門在國家發展中的作用等。

為了實現國家的可持續發展，菲律賓在結合聯合國環境與發展大會通過的重要文件《21 世紀議程》的基礎上，制定了《菲律賓21 世紀議程》。該議程建立在“賦權”的基礎上，希望通過“賦權”，讓政府、民間社會、工人和商界等相關各方，在經濟公平增長、社會治理和清潔環境等方面充當更加積極的角色［3］。該議程還認識到生態系統的相互作用對整體環境的影響，提出以生態系統為基礎的戰略，實施島嶼綜合開發方法。

《2011—2016 菲律賓發展計劃》強調漁業和農業具有幾乎相等的地位，漁業和農業是菲律賓經濟發展的重要支撐，明確提出未來6年漁業、農業、沿海城市、安全等發展目標①農業和漁業增長目標分別計劃從2010年的2572 億比索，增長到2016年的3311 -3343 億比索。其中，漁業生產總值要從2010年的643 億比索增長到2016年的838 -846 億比索。，制定具體措施，加強對沿海和海洋資源的管理，保護生物多樣性和生態系統［4］。

(二)其他海洋政策

除了以上3 個綜合性比較強的國家海洋戰略政策之外，還有一些和海洋發展相關，或者涉及具體的海洋區域和領域的海洋政策，它們是根據第一類國家綜合性海洋戰略制定的具體政策，其思想原則與第一類保持一致，內容上注意具體落實菲律賓海洋大戰略的基本政策目標。

《菲律賓環境政策》對海洋資源的開發與利用中的環境保護問題非常重視，對此做了詳細的政策規定。《菲律賓生物多樣性戰略》主要用來解決和生物多樣性保護相關的問題，涉及到菲律賓海洋資源和海洋環境的可持續利用和發展問題。《菲律賓漁業資源管理計劃》的一個長期目標是減少菲律賓漁業社區的貧困率，實現漁業部門的可持續發展。 《沿海環境計劃》整合了涉及沿海環境的方案、項目和相關措施。計劃的主要目的是要在全國沿海地區以社區為基礎促進資源的可持續利用。《東亞海域海洋污染預防管理區域方案》的主要目的是加強參與國政府的能力，以減輕來自陸地和海上的海洋污染。《國家海事安全規劃》是一個政策草案，它試圖鞏固和促進與海事安全相關的內容，體現了菲律賓在海洋安全方面的指導思想和發展方向。《預防和制止海盜及武裝劫船國家行動計劃》旨在阻止海盜和海上武裝搶劫行為，體現了菲律賓國家海洋安全戰略方面的思考不斷深入。

總體上，自1994年《聯合國海洋法公約》生效后，菲律賓開始重視海洋，發展海洋經濟，突出其群島國家特征，盡力維護海洋權益，強調海事和海洋部門在經濟發展中的作用。在發展海洋經濟中，注意環境保護和生物多樣性與經濟可持續發展的關系，注意協調各部門參與海洋管理規劃和決策。

二 菲律賓海洋立法

菲律賓海洋管理的基本戰略思路和政策方向，還具體體現在其《憲法》、《地方政府法》、《漁業法》等法律當中。這些法律反映了菲律賓海洋戰略實施的基本目標、主要地理范圍、主要實施部門和單位、主要服務對象，以及中央與地方、政府與社會等不同層級相關主體的相互關系。

(一)《菲律賓憲法》(1987年)

1987年頒布的《菲律賓憲法》為自然資源利用管理以及環境保護提供了基本的政策依據。憲法中一個重要內容是在第一條對菲律賓領土范圍的定義:“國家的領土是由整個菲律賓群島組成的，包括包含在其中的所有島嶼和水域，以及其他所有菲律賓擁有主權和管轄權的領土。這些組成了菲律賓的陸域、水域和空域”; “在島嶼之間并連接島嶼的周邊水域，不論其大小尺寸，組成了菲律賓的內部水域。”［5］此外，根據1968年第370 號公告和1978年1599 號總統令，菲律賓建立了它所宣稱的大陸架和專屬經濟區。

(二)菲律賓《地方政府法》(1991年)

《地方政府法》(Republic Act No.7160)第17條明確提出，將環境和自然資源管理的部分職能從環境和自然資源部下放給地方政府機構。該法賦予地方政府在沿海資源和漁業管理的主要責任，地方政府是沿海地區經濟發展和海洋管理的主體，極大地提高了地方政府的積極性。如果說《憲法》主要是為國家海洋戰略的基本方向打下法律基礎，那么《地方政府法》則從法律方面為菲律賓海洋戰略的有效推進提供了動力。

《地方政府法》賦予地方政府一定的權力和責任，包括對地方水域海洋資源專屬利用權、通過制定地方條例創收(如漁業執照費)、同其他地方政府機構在能實現互利的領域進行合作等等［6］。

(三)《菲律賓漁業法》(1998年)［7］

1998年《菲律賓漁業法》，又稱“共和國8550 法案”(Republic Act No.8550)，它的作用主要在于規范開發、管理、保護和利用漁業和水產資源。《菲律賓漁業法》的一個重要特征是綜合了所有漁業相關的立法。

《菲律賓漁業法》為沿海城市和直轄市對地方水域的管轄建立了明確的規范，而其權力下放政策，與《地方政府法》一致。《菲律賓漁業法》還建立了在制定和執行漁業法規方面的磋商和協調機制——城市/直轄市漁業和水產資源管理委員會(City/Municipal Fisheries and Aquatic Resources Management Council，C/ MFARMC)。《菲律賓漁業法》的另一個重要特征是鼓勵商業性捕魚活動，這實際上是鼓勵菲律賓漁民到國際海域和公海進行捕撈作業。

(四)其他海洋法律

除了《憲法》的引導作用、《地方政府法》的推進作用、《菲律賓漁業法》的主體作用，菲律賓在海洋管理方面針對不同的領域還頒布了眾多相關法律。這些法律雖然宏觀上不如以上三部法律的影響大，但是它們的陸續頒布，逐漸將菲律賓海洋發展的國家意志深入到各個領域，反映了其海洋管理不斷完善和提升的過程。尤其是在20 世紀末至21世紀初，菲律賓陸續出臺了各種專門性法律，為其海洋戰略的有效實施提供了重要的法律保障。

從特征上看，各個相關的子法律大概可以分為兩類，一類是以促進沿海資源的開發和利用為主要目的的法律法規，如《石油法》 (Petroleum Act)、《農業和漁業現代化法案》 (Agriculture and Fisheries Modernization Act，AMFA) 和《旅 游 法》(Tourism Act);另一類是以生態環境的保護和管理為主要目的的相關法律，如《國家綜合保護區系統法案》 (National Integrated Protected Areas System)、 《菲律賓環境法》 (Philippine Environment Code)、《野生動物資源保育和保護法案》(Wildlife Resources Conservation and Protection Act)、《海洋污染法令》(Marine Pollution Decree)、《有毒物質和危險品及核廢物控制法案(1990年)》(Toxic Substances and Hazardous and Nuclear Wastes Control Act of 1990)等等。這兩類法律相輔相成，保證了菲律賓在現代化過程中既實現經濟發展，同時又避免海洋生態環境的過度破壞。

三 菲律賓海洋執法管理

菲律賓海洋執法管理以菲律賓海岸警衛隊為中心，其他部門協調配合開展相關執法行動(具體見圖1)。

圖1 菲律賓海域執法相關部門互動圖

(一)海洋執法管理的部門與職責

菲律賓負責海洋安全執法的部門主要是國家安全委員會、海岸警衛隊、海監中心、國家警察海事處、海關、海軍等部門。菲律賓國家安全委員會主要負責制定與國家安全相關的政策，由總統任主席。2011年新成立的菲律賓國家海監委員會主任即由國家安全委員會的人員擔任。2009年菲律賓頒布《菲律賓海岸警衛隊法》，同時撤銷《共和國第5173 號法案》，成立菲律賓海岸警衛隊，為一個獨立執法機構，是菲律賓政府的海巡武裝力量，隸屬運輸暨通訊部，戰時受國防部調遣［8］。近9年來，其職能不斷被擴大，在海巡任務上與菲律賓漁業及水產資源局 (BFAR)聯合執行勤務。根據2009年《菲律賓海岸警衛隊法》第3 條［9］，菲律賓海岸警衛隊的職責共有17 項，概括起來主要是:海上安全管理;海難搜救;海洋環境保護;海域執法;海上交通管理。另外，菲律賓海岸警衛隊下轄由民間志愿者組成的菲律賓海巡協助隊(PCGA)。雖然菲律賓海巡協助隊為民間組織，但其以軍事結構作為組織方向，如同其他國際民間救援組織一樣，執行各種非警務、非軍事的支援任務［10］。2011年，為了應對日益嚴峻的海上安全挑戰，菲律賓總統頒布行政令，成立菲律賓國家海監中心，隸屬于海岸警衛隊。

菲律賓國家警察隸屬內政暨地區管理部，國家警察下轄的海事處負責菲律賓國海岸及內水的執法。

海關隸屬財政部，下轄14 個地區辦公室，主要負責各港口進出口貨物查驗，打擊走私及各種偷稅、漏稅等行為。

菲律賓海軍隸屬國防部，為多功能海上武力，負責保衛菲律賓國家海域及海岸。海軍雖然不負責管轄和執掌菲律賓海域和海岸的各項事務，但也不會置身事外，而是積極協助相關機構執行相關事宜，如走私偷渡、海難救助、海洋環保等。現代化的菲律賓海軍已經大大超出傳統海軍保衛國家海域的功能和角色。

在漁業執法中，《菲律賓漁業法》將漁業執法權授予其他執法單位，包括漁業和水產資源局、海軍、海岸警衛隊、國家警察、國家警察海上指揮部(PNP - Maritime Command)等部門，以及被漁業和水產資源局委托為漁業協管員的地方政府部門執法人員(包括當地官員和政府雇員、鎮級官員和漁民組織的成員)。

(二)菲律賓海洋執法管理的基本特征

菲律賓東瀕太平洋，西臨南海，南接西里貝斯海與蘇祿海，北為巴士海峽，海岸線總長達36，289 公里①數據引自邊子光:《各國海域執法制度研究》(上冊)，中國臺灣:秀威資訊科技股份有限公司，2012年，第207 頁。但中國外交部網站公布菲律賓海岸線長約18，533 公里，因此僅供參考。，設有12 個海巡區(districts)②12 個海巡區包括:首都區中央呂宋島海巡區(CGD NCR -CL)、東北呂宋島海巡區(CGD NELZN)、西北呂宋島海巡區(CGD NWLZN)、南他加祿海巡區(CGD ST)、比科爾海巡區(CGD BCL)、巴拉望省海巡區(CGD PAL)、東米沙鄢海巡區(CGD EV)、西米沙鄢海巡區(CGD WV)、中米沙鄢海巡區(CGD CV)、北棉蘭老海巡區(CGD NM)、東南棉蘭老海巡區(CGD SEM)、西南棉蘭老海巡區(CGD SWM)。、54 個海巡站 (stations)、190 個海巡分隊 (detachments)，以下為其海域執法制度特征:

(1)集中制。菲律賓海岸警衛隊為專門負責海洋執法單位。

(2)岸海分立。菲律賓國海洋執法由海岸警衛隊負責，岸際及內水的執法由國家警察海事處負責，但因該單位預算有限，并未配備大型巡邏艦，致使河流、港灣、沿岸等水域，事實上仍由海洋防衛署執行巡防、拘捕、驅離、扣押等工作，遭逮捕人員及扣押的船只、財物，再交由國家警察海事處收押、監管。

(3)三級制文職機關。菲律賓海岸警衛隊隸屬運輸暨通訊部，屬于三級機關，對外招募大學畢業人才。

(4)民間志愿組織發達。菲律賓海岸警衛隊下轄海洋防衛協助隊的民間志愿組織由熱心的專業志愿者組成，旨在為協助菲律賓海岸警衛隊執行海事法律、維護海域安全、海難搜救、海洋環境保護、青年發展以及人道主義服務。

(5)任務多元化。菲律賓海岸警衛隊的職責包含海上安全管理、海域執法、海上交通安全管理、海難搜救、海洋環境保護等，幾乎涵蓋所有海上相關執法任務。由于菲律賓海岸警衛隊隸屬運輸暨通訊部，部分交通部管理的事項，菲律賓海岸警衛隊亦須執行。

(6)專屬航空器。菲律賓海岸警衛隊擁有7架專屬航空器。

(7)與海軍、警察互動密切。菲律賓國海岸及內水的執法由國家警察海事處負責，菲律賓海岸警衛隊負責海岸、內水以外的海域執法。但因海事處因預算或設備局限而無法完成的法定執法事項，必須由海岸警衛隊協助才能達成任務。各項海域及海岸事務雖非海軍職責事項，但是菲律賓海軍亦積極協助相關機構執行相關事宜，如打擊走私偷渡、海難救助、海洋環保等。由此可知，為達成國家海域、海岸安全的目標，菲律賓國家警察海事處、菲律賓海岸警衛隊、海軍不因非職責事項而置身事外，反而相互支援，彼此互動關系密切。

四 菲律賓海洋管理部門的銜接運作機制

菲律賓海洋管理部門可以分為兩個部分，即國家規劃決策部門和海洋管理執法部門。國家層面包含兩個系統，一個是最高級的決策系統，這套系統包括總統、國會、內閣等國家最高級立法和行政機構，它們制定菲律賓海洋戰略的發展方向;另外一個是規劃系統，包括海上和海洋事務內閣委員會、海洋事務研究共同體以及其他相關國家機構和組織，它們主要負責國家海洋發展規劃的制定和管理等相關工作，落實決策系統做出的戰略決定。這些部門直接關系到海洋和沿海地區的綜合管理和可持續發展。

部門層次，主要包括環境和自然資源部、農業部漁業和水產資源局、菲律賓海岸警衛隊等各個對海上和海洋資源進行管理的部門。具體來說，也可以分為兩部分，一部分是對海洋的管理，一部分是對岸際的管理。兩個部分的主要區別體現在，岸際管理主體除了相關的國家政府部門，還同時包含地方政府部門的大量參與(詳見圖2)。

圖2 菲律賓海洋管理運作機制圖

五 菲律賓海洋管理體制的評析及主要問題

(一)菲律賓海洋管理體制的評析

菲律賓成立了以海岸警衛隊為中心的海洋執法體制之后，其海洋管理體制的優點隨之逐步體現出來。

1.重視海洋管理規劃和法律的制定，提供制度保障

菲律賓作為群島國家，十分重視海洋管理政策和法律的制定。菲律賓的海洋政策既有宏觀方面的如《菲律賓國家海洋政策》、 《菲律賓21 世紀議程》、《2011—2016 菲律賓發展計劃》等，提出了菲律賓海洋戰略的基本原則、主要內容和發展目標等。在這些宏觀政策的指導下，菲律賓還制定了一系列的具體領域發展規劃、計劃，具體落實國家宏觀海洋戰略政策。

菲律賓十分重視法律的制定和完善。《憲法》、《地方政府法》、《菲律賓漁業法》等法律規定了海洋管理的基本戰略思路和政策方向，菲律賓還針對不同的領域頒布了眾多相關法律，逐漸將其海洋發展的國家意志深入到各個領域，反映了菲律賓的海洋管理不斷完善和提升的過程。

另外，菲律賓往往通過立法或者頒布總統令等方式建立海洋協調和執法機構的做法也是一大優點，這為該機構的成立提供了法律依據和政策措施保障。如《海事和海洋事務中心法案(2010年)》(Maritime and Ocean Affairs Center Act of 2010)專門列出了其“資金及采購”部分，對海事和海洋事務中心的預算和撥款的來源、應用范圍等作了詳盡的說明，為其運作提供了牢固的法律基礎。海岸警衛隊也是依據2009年《海岸警衛隊法》而成立。

綜上所述，大量規劃和法律的制定為海洋管理、開發與保護提供了政策和法律制度依據。

2.建立海洋和漁業事務協調機構，提高行政效率

自從《聯合國海洋法公約》生效以來，菲律賓就一直有一個中央權威機構管理海洋事務，制定海洋政策，協調涉海部門合作。1981年菲律賓為了落實《聯合國海洋法公約》內容，成立聯合國海洋法公約內閣委員會(Cabinet Committee on the Treaty on the Law of the Sea ，CABCOM-LOS)。此后幾經演變，發展為2011年成立的菲國家海監委員會。應該說在2010年，菲律賓《海事和海洋事務中心法》頒布后，其海洋協調制度是最完備的，其有領導部門總統辦公室下成立的海事和海洋事務委員會，執行機構有外交部下轄機構海事和海洋事務中心。海事和海洋事務中心有獨立的編制和經費預算，可以保證其日常運營。雖然2011年后海事和海洋事務委員會被廢除，但其功能和授權轉移到另外成立的菲律賓國家海監委員會。

其他協調機構還有菲律賓國家安全委員會，2011年新成立的國家海監委員會主任即由國安會的人員擔任;菲律賓國家農業漁業委員會(National Agriculture and Fisheries Council)，主要負責農業漁業部門的協調，以及協助農業漁業現代化;菲律賓城市/直轄市漁業和水產資源管理委員會，制定和執行漁業法規方面的磋商和協調機制。

3.明確海岸警衛隊為主要執法機構，提高執法效率

海洋執法方面，菲律賓實施岸海分立制度。菲律賓《海岸警衛隊法》明確規定海岸警衛隊是海洋主要執法機構，其他部門需要給予支持和合作。菲律賓海岸警衛隊在打擊販毒、販運炸藥、槍支走私、人口販賣、非法捕撈，維護海上運輸安全、馬拉拉格(Malalag)灣的國際船舶安全航行、馬拉帕亞深水天然氣能源項目安全等領域成效明顯。實踐中，菲律賓海岸警衛隊與菲律賓海關 (BOC)和總統反走私行動隊(PASG)聯合開展打擊走私活動;與菲律賓緝毒局(PDEA)、菲律賓武裝部隊(AFP)、菲律賓國家警察(PNP)，以及國家情報協調局(NICA)合作開展打擊毒品走私;與漁業和水產資源局(BFAR)合作打擊非法捕撈;與國家執法協調委員會 (NALECC)合作搜集情報等［11］。

為了應對日趨嚴峻的海洋安全挑戰，菲律賓另成立海監中心負責海洋安全執法，其業務受海岸警衛隊領導，其實是在海岸警衛隊下單獨成立一支維護海洋安全的執法隊伍。根據《菲律賓總統2011年57 號令》，菲律賓海軍、海岸警衛隊、國家警察海事處、海關、司法局、移民局、投資局、漁業和水產資源局、跨境犯罪中心等9 個執法部門對其給予海事安全與執法操作配合，并從人力和物力上給予支持，保證發揮海監中心的作用。

(二)菲律賓海洋管理體制的主要缺點和問題

1.菲律賓的海洋管理機構繁多，政出多門

目前，盡管菲律賓海洋執法管理上已經明確海岸警衛隊為主要的海上執法機構，但是連同海岸警衛隊在內，依然有12 個政府部門直接或間接參與海洋執法。其中，負有直接責任的部門至少有8個。在海洋管理國家層面上，總計有16 個部門涉及海岸資源管理。參與涉海規劃的政府機構和部門至少有20 個，它們明確擁有與海洋有關的職責，擁有制定適用于各自領域的規劃、政策和制定監管措施的權力。即使是決策系統也涉及眾多部門，從總統到立法部門等，每次決策都是一次大博弈的過程。眾多涉海部門參與海洋的規劃和管理，每個部門勢必都會考慮自身利益，從而導致利益糾葛，行政效率低下，甚至導致一些政策胎死腹中和機構的廢興。例如總統阿基諾2011年根據軍方倡議組建菲律賓國家海監制度，廢除阿羅約總統2007年成立的海事和海洋事務委員會就是例證。

2.海洋協調機構廢興頻繁，不利于作用的發揮

菲律賓從1981年成立聯合國海洋法公約內閣委員會，負責落實1982年《聯合國海洋法公約》的所有內容。該機構事實上承擔了在《聯合國海洋法公約》基礎上制定政策和協調部門合作的角色，菲律賓實際上開始擁有了海洋協調機構，但此后直到2011年菲律賓國家海監制度建立的30年間，海洋協調機構經歷了五度廢興和沉浮①1981年，菲律賓成立聯合國海洋法公約內閣委員會;1994年，成立海事和海洋事務內閣委員會;1999年，海事和海洋事務內閣委員會秘書處更名為海事和海洋事務中心;2001年，廢除海事和海洋事務內閣委員會，升級為海事和海洋事務中心;2007年，總統辦公室下成立海事和海洋事務委員會;2011年，成立菲律賓國家海監制度，撤銷海事和海洋事務委員會。。

客觀地評價，在2011年前，菲律賓國家海洋協調機構是逐步趨于完善和調整的，外交部在其中的作用和地位逐步增強。起初是聯合國海洋法公約內閣委員會成員由6 個增加到12 個，將涉海部門都包攬進來，以使政策制定和協調反映國家整體利益。1995年菲律賓頒布《第201 號行政命令》，明確指出:海事和海洋事務內閣委員會(CAB -COM MOA)的成立是為了解決在海洋部門的所有活動。2007年菲律賓頒布《第612 號行政命令》宣布，重組海事和海洋事務中心并明確指出其下屬外交部，有獨立的編制和經費預算，提升外交部在海洋領域的功能和協調作用，并在總統辦公室下組建海事和海洋事務委員會(CMOA)，由一名委員任秘書長，律政司和外交部長任副秘書長，其成員包括各個涉海部門，外交部在其中起主導作用，外交部在海洋領域的發言權得到空前提高，海事和海洋事務委員會成為海洋領域的領導機構。2010年，菲律賓頒布《海事和海洋事務中心法》，對其經費和人員進行進一步確認保障，海事和海洋事務中心的協調能力進一步提高。

可是距2010年頒布《海事和海洋事務中心法》不到1年時間，菲律賓就在軍方的倡議下另外成立菲國家海監制度，廢除海事和海洋事務委員會。雖然《菲律賓總統2011年57 號令》規定了菲律賓國家海監委員會為海洋戰略方向、政策制定者，負責協調各部門合作，但從海監制度的成立來看，其主要是應對海洋安全領域的挑戰，并沒有明確規定其領導海事和海洋事務中心業務，況且海監委員會下轄海監秘書處，其職能就是在委員會的領導下具體管理海洋安全事務和制定安全政策。海監委員會以一名執行長為主席，外交部和其他各部門為委員會成員，外交部在其中的作用下降，軍方作用提升，目前其作用發揮還有待于觀察。

3.海岸警衛隊裝備落后，近遠海執法能力都不足

菲律賓島嶼眾多，海岸線呈不規則狀，有許多海灣、小水灣、內灣，其總海岸線長達36，289 公里，且其為多島嶼地形，部分島嶼由反政府武裝力量占島為王，因而海岸線的管理相當復雜，執法任務繁重，執法挑戰大，要求執法部門必須配套精干的執法人員和精良的武器和船艇。在岸際執法上，菲律賓由隸屬內政暨地區管理部的國家警察海事處負責，配置1218 個人員及數十艘小艇，維護36，289 公里海岸線、內河、海灣、小島等復雜區域秩序，但海事處人員、裝備明顯不足，故岸際執法仍需海岸警衛隊協助［12］。海岸警衛隊配置3500 人，僅配備艦艇68 艘，百噸級以上18 艘，則顯得較少，而且很多是購買美日二手船艇，故障頻出，維修保養費用高，所以部分任務仍需海軍予以協助。而海軍也面臨同樣的問題。受國家經濟發展的制約，海軍雄心勃勃的發展計劃也受到重挫，近年的發展一直較為緩慢，特別是在鄰國大力發展海上力量，裝備現代化程度不斷提高的今天，菲律賓海軍的發展明顯滯后，其實力在東南亞國家中居于較低的水平。目前，菲律賓海軍最先進的艦艇僅是從美國海岸警衛隊購買的二手退役艦艇。

4.地方政府能力低下，相互推諉，投融資機制尚未建立

依據菲律賓《地方政府法》、《漁業法》，地方政府負責管理沿岸漁業資源。然而，地方政府由于專業訓練人員、組織機構、設備、預算經費等等的缺乏，無法有效管理漁業資源。目前，地方政府漁業管理總體上只充當“救火隊員”角色，通常等事態演變到非常嚴重的地步，激起公憤的時候，事件才會上報到相關政府部門委員會，因而只能是被動處理各種突發事件。菲律賓漁業和水產資源局意識到上述問題的存在，為提高地方政府漁業管理成效，計劃制定實施漁業許可制度方案。但是要想取得理想成效，菲律賓還得先解決上述問題。

另外，由于行政分割，地方政府之間缺乏有效的合作，互相推諉或各自為政。菲律賓政府也意識到這一問題，計劃資助成立海灣管理中心來統一協調漁業管理，鼓勵地方政府加強合作，實現漁業資源共享。但各地方政府在漁業管理制度、漁業捕撈標準等方面差異較大，合作起來難度很大。

1991年，菲律賓頒布《地方政府法》，逐步將一些管理權力下放，沿海地區管理的責任已經從國家政府過渡給當地政府。1998年頒布的《菲律賓漁業法》重申指定的市政水域由各個城市、直轄市自己管轄，這些責任涉及到菲律賓的832 個沿海直轄市、57 個沿海城市和64 個沿海省份。為了有效履行責任，這些地方政府需要制定沿海管理計劃和法律制度以提高漁業資源管理能力，防止沿海環境遭到破壞性開發。目前，菲律賓仍然有數百個沿海城鎮和城市尚未建立當地的沿海管理計劃以及地方法律，無法有效地保護沿海資源。已有資料顯示，到2000年，只有50 個沿海城市已經具備了進行有效沿海資源管理的基本要素，如沿海開發區、海洋保護區、登記和許可證制度、沿海執法等等。另外，一些海岸資源管理項目嚴重依賴環境和自然資源部及漁業和水產資源部提供資金支持，在某些情況下，海岸資源管理項目在項目完成后就已經不能維持，這主要是因為目前融資機制尚未建立，或者其不足以維持海岸資源管理的運作。

【注 釋】

［1］管華詩、王曙光編著:《海洋管理概論》，中國海洋大學出版社，2003年，第1 頁。

［2］Miguel D.Fortes，“The Philippine JSPS Coastal Marine Science Program:Status，problems and perspectives”，http://www.terrapub.co.jp/e - library/nishida/pdf/nishida _173.pdf.

［3］《菲律賓21 世紀議程》，http://pscd.neda.gov.ph/pa21.htm.

［4］ Philippine Government，PDP，2011 to 2016，http://www.neda.gov.ph/PDP/rm/pdprm2011 -2016.pdf.

［5］1987 Constitution of the Repulbic of the Philippines，http://www.wipo.int/wipolex/zh/text.jsp?file _ id=224964.

［6］ The Local Government Code of the Philippines，http://www.chanrobles.com/localgovfulltext.html.

［7］The Philippines Fisheries Code of 1998，http://policy.mofcom.gov.cn/section/flaw!fetch.action?libcode=flaw＆id=56699124 -a9e8 -4b5b-8d47 -fa419f10bd6d＆classcode=643.

［8］《菲律賓海岸警衛隊法》 (2009年) (REPUBLIC ACT No.9993)第2 條，http://www.coastguard.gov.ph/index.php?option = com_ content＆view = article＆id = 80:republic-act-no-9993＆catid=41:cpcg.

［9］《菲律賓海岸警衛隊法》 (2009年) (REPUBLIC ACT No.9993)第3 條，http://www.coastguard.gov.ph/index.php?option = com_ content＆view = article＆id = 80:republic-act-no-9993＆catid=41:cpcg.

［10］ Philippine Coast Auxiliary，http://www.cpgaux.com/html/about_ pcga.html.

［11］ CDR TEOTIMO R BORJA JR PCG，“Philippine Maritime Security:An Interagency Imperative”，http://www.coastguard.gov.ph/index.php?option = com_ content＆view =article＆id=74＆Itemid=80.

［12］邊子光:《各國海域執法制度研究》(上冊)，中國臺灣:秀威資訊科技股份有限公司，2012年，第206 頁。