信任：建立政府與大學(xué)新型關(guān)系的路徑

摘要：

建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系是中國教育體制改革的重要內(nèi)容，而信任作為一種理念和機(jī)制，為建立新型的中國政府與大學(xué)關(guān)系提供了新思路和新路徑。文章基于信任的視角，以確立大學(xué)的公務(wù)法人法律地位為前提，以完善立法、厘清政府與大學(xué)權(quán)責(zé)邊界為關(guān)鍵，從而建立和完善高校社會問責(zé)制，確保政府的權(quán)益成為制度保障，同時提出了建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系的對策。

關(guān)鍵詞：信任；政府與大學(xué)；新型關(guān)系

中圖分類號：G40-053文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：

10085831（2014）05018105

政府與大學(xué)是對立統(tǒng)一體，雙方既相互依賴又相互對立，政府與大學(xué)之間能否構(gòu)建和諧的關(guān)系，形成合適的張力，是關(guān)系大學(xué)能否持續(xù)健康正常發(fā)展的重要因素。因此，政府與大學(xué)關(guān)系問題一直是困擾中國和世界各國高等教育發(fā)展的難題，也是中國政府長期關(guān)注的重點問題。

一、政府與大學(xué)新型關(guān)系的特點

新中國成立以來，中國政府通過政策法規(guī)多次調(diào)整政府與大學(xué)的關(guān)系，凸顯中國政府對此問題的關(guān)注和重視。進(jìn)入新世紀(jì)，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）將適應(yīng)中國國情及時代要求，轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，落實和擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系作為教育體制改革的重要內(nèi)容，政府與大學(xué)關(guān)系翻開了新的篇章。

根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的主要內(nèi)容，新型的中國政府與大學(xué)關(guān)系至少具有以下三個重要特點。

第一，合理配置政府與大學(xué)權(quán)責(zé)。權(quán)責(zé)配置是政府與大學(xué)關(guān)系的核心，是協(xié)調(diào)政府與大學(xué)關(guān)系的關(guān)鍵。但從新中國成立以來中國政府與大學(xué)關(guān)系的歷史看，政府與大學(xué)間權(quán)責(zé)配置不合理、權(quán)責(zé)規(guī)定模糊不清問題長期存在，導(dǎo)致政府越位和缺位管理大學(xué)，大學(xué)缺乏辦學(xué)自主權(quán)，成為政府的隸屬機(jī)構(gòu)，這種權(quán)責(zé)定位壓抑了大學(xué)辦學(xué)的積極性，影響了中國高等教育的正常發(fā)展。為從根本上解決這一問題，《教育規(guī)劃綱要》明確規(guī)定，要推進(jìn)政校分開，管辦分離，明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確學(xué)校的辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式，落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。這就意味著在新型的政府與大學(xué)關(guān)系下，一是重新配置政府與大學(xué)的權(quán)責(zé)，政府不再集管理權(quán)、舉辦權(quán)和辦學(xué)權(quán)于一體，而是將辦學(xué)自主權(quán)剝離出去，還權(quán)于大學(xué)，實現(xiàn)政府與大學(xué)權(quán)責(zé)配置的合理化；二是重新定位大學(xué)的法律地位，政府與大學(xué)由管理與被管理、控制與被控制的內(nèi)部行政法律關(guān)系演變?yōu)橥獠啃姓申P(guān)系，大學(xué)不再是政府的隸屬行政機(jī)構(gòu)，而是擁有自主權(quán)，依法辦學(xué)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的公務(wù)法人。

第二，政府教育管理職能和管理方式的轉(zhuǎn)變。隨著政府與大學(xué)權(quán)責(zé)的重新配置，政府的職能也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。以往由于政府與大學(xué)權(quán)責(zé)配置不合理，政府的職能未能分化，集大學(xué)的舉辦者、管理者和辦學(xué)者三位一體，成為全能政府，與此相應(yīng)，政府也主要運用行政手段和行政方式微觀管理大學(xué)事務(wù)，導(dǎo)致大學(xué)行政化嚴(yán)重，以至于專家學(xué)者稱“我們的教育，特別是高等教育，是中國陳舊計劃經(jīng)濟(jì)遺留下來還未得到充分改革的最后一個‘計劃經(jīng)濟(jì)堡壘’”[1]。這種管理方式既增加了政府管理的成本，又極大地侵犯了大學(xué)的自主權(quán)，也是對學(xué)術(shù)邏輯的摧殘。為促進(jìn)政府與大學(xué)和諧關(guān)系的發(fā)展，《教育規(guī)劃綱要》進(jìn)一步指出，一方面，必須轉(zhuǎn)變政府教育管理職能，推進(jìn)教育管辦評分離，政府及其部門要樹立服務(wù)意識，切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督管理、政策引導(dǎo)和提供公共教育服務(wù)的職責(zé)，減少行政審批，保障大學(xué)依法享有的自主開展教學(xué)和科研活動、自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科和專業(yè)、自主管理和使用學(xué)校財產(chǎn)和經(jīng)費等方面的自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，確保放權(quán)到位。另一方面，政府還必須改進(jìn)管理方式，改變微觀管理大學(xué)的單一方式，綜合運用立法、財政、信息服務(wù)、規(guī)劃和必要的行政措施宏觀管理大學(xué)，減少不必要的行政干預(yù)，真正落實和擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)。

第三，社會力量成為中國政府與大學(xué)關(guān)系的制衡器。以權(quán)治權(quán)，才能防止權(quán)力濫用。獨立于政府、社會和市場的中間力量——社會力量，具有公正性、自治性、公益性和非營利性等特征，是實施監(jiān)督權(quán)的重要主體。針對社會力量在中國高等教育權(quán)力系統(tǒng)中的缺失，政府和大學(xué)的權(quán)力缺乏第三方監(jiān)督和制衡的弊端，《教育規(guī)劃綱要》明確提出要建立社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度。具體而言，首先，大學(xué)必須建立健全校務(wù)公開制度，接受社會的監(jiān)督。其次，探索建立大學(xué)理事會或董事會，搭建社會力量參與大學(xué)治理、實施監(jiān)督的平臺，形成社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機(jī)制。最后，建立健全高等教育中介組織，完善高等教育中介組織的準(zhǔn)入、監(jiān)管和行業(yè)自律制度，鼓勵專門機(jī)構(gòu)和社會中介機(jī)構(gòu)對高等學(xué)校學(xué)科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評估。這表明在新型的政府與大學(xué)關(guān)系中，社會力量作為獨立于政府與大學(xué)之外的第三方，是大學(xué)辦學(xué)的監(jiān)督者，發(fā)揮了制衡和監(jiān)督作用，成為中國高等教育權(quán)力系統(tǒng)中的重要一極。

二、政府和大學(xué)的信任與政府與大學(xué)新型關(guān)系的適切性

《教育規(guī)劃綱要》為構(gòu)建中國政府與大學(xué)的新型關(guān)系勾畫了藍(lán)圖，制定了圭臬。但是，如何將《教育規(guī)劃綱要》的要求落實到實處，真正推進(jìn)政校分開，管辦分離，落實和擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，是必須面對的難題。筆者認(rèn)為，既是一種理念，又是一種機(jī)制的信任，為建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系提供了新思路和新路徑。

（一）信任作為一種理念為新型的政府與大學(xué)關(guān)系的建立提供了新思路

合理配置政府與大學(xué)的權(quán)責(zé)是政府教育管理職能和管理方式轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是社會力量獲得話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理化基礎(chǔ)，因此，合理配置政府與大學(xué)的權(quán)責(zé)是構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系的核心和關(guān)鍵。從當(dāng)前中國政府與大學(xué)關(guān)系的實際看，政府與大學(xué)權(quán)責(zé)合理配置的實現(xiàn)必須做到以下兩點：一是政府教育權(quán)力的下放和剝離，將本應(yīng)屬于大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)還權(quán)于大學(xué)；二是顛覆主客體模式的政府與大學(xué)關(guān)系，從根本上改變大學(xué)的附屬地位。但此非易事，首先，權(quán)力與自由是共生關(guān)系，權(quán)力是自由得以存在的前提和保障。政府放權(quán)和還權(quán)于大學(xué)，賦予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，對于大學(xué)而言，意味著大學(xué)獲得了辦學(xué)的積極自由和消極自由，能自主決定怎樣辦學(xué)、怎樣行動而不受政府的控制和干預(yù)；對于政府而言，意味著大學(xué)不再是政府的附屬品，政府不能完全掌控大學(xué)，不能像以前一樣對大學(xué)的辦學(xué)事務(wù)指手畫腳、隨意干預(yù)，政府喪失原有的安全感。因此，政府放權(quán)不是輕易的，而是有條件、慎重的，在怎樣的情形下政府才放心放權(quán)，不至于出現(xiàn)一放就亂的局面是建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系必須解決的難題。其次，以前的政府與大學(xué)關(guān)系依據(jù)主體性哲學(xué)而建構(gòu)，主體性哲學(xué)是一種強(qiáng)調(diào)主客體二元對立并以主體為主的思維模式，在主客體模式下，政府與大學(xué)之間是管理與被管理、控制與被控制的上下級關(guān)系，其中政府是能動主體和發(fā)號施令者，大學(xué)是被動的客體，按政府的指令行事，是政府利益的實現(xiàn)者，缺乏自主權(quán)。以主客體關(guān)系模式定位的政府與大學(xué)關(guān)系容易導(dǎo)致雙方權(quán)力配置的錯位、越位和缺位。政府與大學(xué)究竟應(yīng)以何種理念為指導(dǎo)建構(gòu)二者的關(guān)系，以實現(xiàn)政府與大學(xué)權(quán)力的合理配置也是建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系必須解決的問題。而信任作為一種理念正是解決上述難題和問題的良方。

第一，信任與自由相關(guān)，信任是應(yīng)對自由的一種策略，信任是自由的前提。政府與大學(xué)信任主要指政府相信大學(xué)在教學(xué)、科研、招生、經(jīng)費使用等相關(guān)活動中，不會做有損自己利益的行為的信心。政府與大學(xué)信任對于信任方政府而言是選擇的自由，即政府可以決定是否給予大學(xué)信任，決定是否放權(quán)于大學(xué)；對于被信任方大學(xué)而言是行動的自由，即大學(xué)在授權(quán)范圍內(nèi)自主處理自己的辦學(xué)事務(wù)。縱觀現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展史，大學(xué)是否擁有自主權(quán)以及自主權(quán)的大小并非僅取決于大學(xué)自身，而是在與政府的博弈中獲得，并伴隨政府權(quán)力的變化此消彼長，最終決定于政府是否愿意放權(quán)或授權(quán)。一般而言，若政府對大學(xué)持信任態(tài)度，就會下放權(quán)力，給予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)；反之，政府就不愿意放權(quán)或收回權(quán)力。因此，信任是應(yīng)對政府放權(quán)給予大學(xué)自由的一種策略，以信任理念為指導(dǎo)，構(gòu)筑政府信任大學(xué)的基礎(chǔ)，政府放權(quán)是順理成章之事。可見，從信任視角研究政府與大學(xué)關(guān)系能從政府的立場出發(fā)拷問大學(xué)應(yīng)當(dāng)如何使政府放心放權(quán)，而不是單純從大學(xué)的立場出發(fā)拷問政府的權(quán)力，這恰是現(xiàn)代大學(xué)制度理論

關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度視角參見：（1）張祖英、許積年論文《對建立我國現(xiàn)代大學(xué)制度的探討》（清華大學(xué)學(xué)報哲學(xué)社會科學(xué)版， 2002年第4期，第72-80頁）；（2）董云川論文《現(xiàn)代大學(xué)制度中的政府、社會、學(xué)校》（高等教育研究，2002年第5期，第28-32頁）；（3）畢憲順論文《建立現(xiàn)代大學(xué)制度：高校管理體制改革的目標(biāo)》（山東師范大學(xué)學(xué)報人文社會科學(xué)版， 2003年第4期，第128-131頁）；（4）陸文龍論文《政府職能的轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代大學(xué)制度的建立》（現(xiàn)代大學(xué)教育，2005年第6期，第77-82頁）；（5）周光禮論文《完善高教治理結(jié)構(gòu)加快現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)》（中國高等教育， 2009年第15期，第15-16頁）；（6）馬陸亭、范文曜論文《我國現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)框架》（國家教育行政學(xué)院學(xué)報， 2009年第5期，第35-41頁）等等。

或治理理論關(guān)于治理理論視角參見：（1）盛冰論文《高等教育的治理：重構(gòu)政府、高校、社會之間的關(guān)系》（高等教育研究， 2003年第2期，第47-51頁）；（2）許杰論文《論政府對大學(xué)進(jìn)行宏觀調(diào)控的新向度——以治理理論為視角》（復(fù)旦教育論壇， 2003年第6期，第10-13頁）：（3）龍獻(xiàn)忠論文《論高等教育治理視野下的政府角色轉(zhuǎn)變》（現(xiàn)代大學(xué)教育， 2004年第1期，第74-77頁）：（4）龍獻(xiàn)忠、陶靜論文《合作伙伴：治理視野中政府與大學(xué)關(guān)系的新愿景》（高等教育研究，2008年第5期，第38-43頁）：（5）龔怡祖論文《大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度的基石》（教育研究， 2009年第6期，第22-26頁）等等。

視角忽視之處。

第二，政府與大學(xué)信任以主體間性為基礎(chǔ)，它所強(qiáng)調(diào)的交互性、平等性和合作性是對主客體關(guān)系模式的超越和救助，為構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系提供了新思路。主體間性即交互主體性，是把主體性置于主體與主體之間的關(guān)系中，既強(qiáng)調(diào)主體性又強(qiáng)調(diào)主體間的相互性，是一種主體與主體之間相互承認(rèn)、相互尊重的共在關(guān)系。在這種關(guān)系下，交往雙方是平等交流的主體，各自能設(shè)身處地為對方著想，致力于理解和共識。何謂“理解”，哈貝馬斯認(rèn)為，最狹窄的意義是表示兩個主體對一個語言學(xué)表達(dá)的理解達(dá)成共識；最寬泛的意義是表示兩個主體基于共同認(rèn)可的規(guī)范性背景相關(guān)的話語的正確性達(dá)成的協(xié)調(diào)；也表示兩個主體對世界上的某些東西達(dá)成理解，并能彼此理解對方的意向[2]。因此，在基于信任理念的政府與大學(xué)關(guān)系下，首先，政府和大學(xué)不是對立或非對立的主客體，而是相互尊重、平等相待的具有能動性的雙主體，這種定位有助于大學(xué)法人地位的確立，徹底改變大學(xué)被動的從屬地位，彰顯大學(xué)的自主性。其次，政府和大學(xué)不是競爭的對手，而是合作的伙伴，雙方通過民主協(xié)商和商談，協(xié)調(diào)矛盾、制定規(guī)則、劃分權(quán)責(zé)，尋求共識，以實現(xiàn)雙方利益的最大化為目的，減少了相互競爭帶來的高成本。可見，基于信任的政府與大學(xué)關(guān)系能避免主客體關(guān)系模式下的兩敗俱傷局面的出現(xiàn)，彌補了主體性關(guān)系模式的不足，為構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系提供了新思路。

（二）信任作為一種制度和機(jī)制為政府與大學(xué)新型關(guān)系的建立提供了有效路徑

現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展史證明，大學(xué)自治是大學(xué)悠久的傳統(tǒng)之一，也是大學(xué)的立足之本，缺乏適度自治權(quán)的大學(xué)是異化的大學(xué)，無生命力可言。但應(yīng)然的自治又是有限的，過度的或無限度的大學(xué)自治對于政府或大學(xué)無疑是災(zāi)難，政府或大學(xué)都曾為此付出高昂的成本。因此，現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展必須處理好政府控制與大學(xué)自治的矛盾，構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系實質(zhì)上就是要處理好這對矛盾。

信任不僅是一種理念，其本身也是一種具體的、可操作的制度或機(jī)制，它關(guān)注的是建立某種秩序所必需的條件問題，有其建立的心理基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。政府與大學(xué)信任是基于理性計算的策略性信任，制度是政府與大學(xué)信任建立的主要基礎(chǔ)。這里的制度是指用于規(guī)范政府和大學(xué)的行為，避免機(jī)會主義行為產(chǎn)生的規(guī)則，包括完善的高等教育法律法規(guī)、明晰的政府和大學(xué)權(quán)責(zé)、有效的監(jiān)督機(jī)制等，這一系列的制度具有確定性、合理性、可控性等特征，能為構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系提供有效的路徑。體現(xiàn)在：首先，政府和大學(xué)信任為政府放權(quán)或分權(quán)，轉(zhuǎn)變政府的教育管理職能和管理方式提供了依據(jù)。信任機(jī)制通過高等教育法律法規(guī)明確規(guī)定了政府和大學(xué)的權(quán)限和職能，劃定了政府和大學(xué)各自行動的范圍和邊界，知曉各自何可為，何不可為，為政府下放權(quán)力，剝離不屬于自己的職能，還大學(xué)應(yīng)屬之權(quán)力提供了依據(jù)，為轉(zhuǎn)變政府管理大學(xué)的方式提供了方向。其次，政府和大學(xué)信任為政府放心放權(quán)，賦予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)提供了制度保障。信任機(jī)制不僅明確規(guī)定了政府和大學(xué)的權(quán)能以及責(zé)任和義務(wù)，還構(gòu)建了對大學(xué)行使權(quán)力、履行責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)的制度，建立了實施監(jiān)督和懲罰的責(zé)任性機(jī)構(gòu)并有效發(fā)揮作用，確保大學(xué)在既定框架下行事，保持行為的一致性，防止大學(xué)濫用權(quán)力或不作為，做出有損政府利益的機(jī)會主義行為，因此，政府與大學(xué)信任是維持和諧的政府與大學(xué)秩序，應(yīng)對風(fēng)險的有效手段，從而為政府下放辦學(xué)自主權(quán)，尋求與大學(xué)合作提供了制度性保障，為新型的政府與大學(xué)關(guān)系的建立提供了有效的路徑。

三、建立政府與大學(xué)新型關(guān)系的對策——基于信任的視角

構(gòu)建新型的政府與大學(xué)關(guān)系是《教育規(guī)劃綱要》所確定的體制改革目標(biāo)之一，而政府與大學(xué)信任關(guān)系的建立是實現(xiàn)這一目標(biāo)之路徑，因此，本文基于信任的視角，從制度層面提出建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系的對策。

（一）確立大學(xué)的公務(wù)法人法律地位

大學(xué)在民事關(guān)系和行政關(guān)系中均具有法律地位，其法律地位是多元復(fù)雜的。大學(xué)法律地位是否明確、合理是厘清政府與大學(xué)的權(quán)責(zé)，建立政府與大學(xué)信任的重要前提。根據(jù)中國《民法通則》的規(guī)定，大學(xué)屬于事業(yè)單位法人，而中國《高等教育法》又僅將大學(xué)確定為民事活動中的法人。事業(yè)單位法人不同于民事法人，因此，事業(yè)單位法人不能準(zhǔn)確地反映大學(xué)的法律地位。另一方面，事業(yè)單位法人無法反映大學(xué)的公法地位，致使大學(xué)被排除在行政主體之外，成為政府的附屬機(jī)構(gòu)，無實施公權(quán)力之法律依據(jù)，與此相矛盾的是大學(xué)在教學(xué)、科研、學(xué)位和學(xué)生管理等領(lǐng)域履行的又是公權(quán)力[3]，因此，目前中國大學(xué)的法律地位是模糊不清的，這就導(dǎo)致中國政府與大學(xué)關(guān)系的混亂。欲解決此問題，可以借鑒大陸法系國家的公務(wù)法人制度，明確大學(xué)的法律地位。首先，大學(xué)作為公務(wù)法人，意味著大學(xué)不僅是民事活動的主體，而且在行政活動領(lǐng)域也具有獨立主體資格。其次，大學(xué)作為公務(wù)法人，是公法中的特別法人，它不同于行政機(jī)關(guān)等普通的公法人，它與政府之間是外部行政法律關(guān)系，沒有隸屬關(guān)系，具有獨立的法律人格，獨立承擔(dān)實施公務(wù)中所產(chǎn)生的權(quán)責(zé)。最后，大學(xué)作為公務(wù)法人，是替國家執(zhí)行公務(wù)為了公共利益而存在的主體，其辦學(xué)活動要接受政府與社會的監(jiān)督，這就確保了政府和社會的監(jiān)督權(quán)，以防止大學(xué)的放任自流。可見，大學(xué)公務(wù)法人地位的確立，為理順政府與大學(xué)的法律關(guān)系，建立政府與大學(xué)的信任提供了前提。

（二）完善立法，厘清政府與大學(xué)權(quán)責(zé)邊界

政府與大學(xué)權(quán)責(zé)的規(guī)定旨在劃定政府與大學(xué)行為的邊界、范圍和底線，規(guī)范政府與大學(xué)的行為，減少雙方未來行為的不確定性，為規(guī)范政府和大學(xué)行為提供了一個可靠的框架，因此，政府與大學(xué)權(quán)責(zé)規(guī)定明確、一致，是建立政府與大學(xué)信任以及新型的政府與大學(xué)關(guān)系的核心和關(guān)鍵。法律是劃分權(quán)責(zé)最權(quán)威的手段，但當(dāng)前中國高等教育法律法規(guī)體系不僅不完備，而且現(xiàn)有法律法規(guī)對政府和大學(xué)權(quán)責(zé)的規(guī)定也存在不全面、過于簡略、模糊不清等問題，致使在實踐中出現(xiàn)政府干預(yù)過多，大學(xué)缺乏自主權(quán)，政府和大學(xué)責(zé)任缺位等不良后果，嚴(yán)重影響了政府與大學(xué)的信任，導(dǎo)致政府與大學(xué)關(guān)系的混亂。因此，為了構(gòu)建政府與大學(xué)的信任，建立新型的政府與大學(xué)關(guān)系，必須完善立法，明確政府與大學(xué)權(quán)責(zé)，實現(xiàn)政府與大學(xué)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。具體而言，有兩條路徑：第一，完善高等教育法律法規(guī)，制定新法律，或修訂已有法律，尤其要完善《高等教育法》，明確規(guī)定大學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容及其救濟(jì)途徑，詳細(xì)規(guī)定大學(xué)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的與其享有的權(quán)力對等的義務(wù)和法律責(zé)任，明確規(guī)定政府對大學(xué)的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從根本上改變《高等教育法》對政府和大學(xué)權(quán)責(zé)規(guī)定過于籠統(tǒng)和不明確的弊端。第二，推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)，將政府和大學(xué)的權(quán)責(zé)剛性化。大學(xué)作為公務(wù)法人需明晰兩種關(guān)系：一是辦學(xué)的外部關(guān)系，即大學(xué)與政府、社會的關(guān)系；二是辦學(xué)的內(nèi)部關(guān)系，即大學(xué)的自我管理和約束機(jī)制。第一種關(guān)系首先由法律明確，章程根據(jù)大學(xué)自身的情況做進(jìn)一步的界定；第二種關(guān)系主要由大學(xué)章程明確，輔之以具體的規(guī)章[4]。因此，按照法律設(shè)定的體系，大學(xué)章程上承國家教育法律法規(guī)，下啟學(xué)校規(guī)章制度，是大學(xué)的“憲法”，是政府意志和大學(xué)意志的體現(xiàn)，是大學(xué)在法律框架下行使自治權(quán)和履行公共責(zé)任的基本準(zhǔn)則，也是明確大學(xué)的法律地位，進(jìn)一步厘清政府和大學(xué)權(quán)責(zé)邊界的重要法律文本。針對中國大學(xué)章程建設(shè)中存在的大學(xué)章程缺位、法律地位不明確以及大學(xué)章程對政府和大學(xué)權(quán)力規(guī)定的缺失等問題，當(dāng)前應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)：一是從明確規(guī)定大學(xué)章程在中國高等教育法律法規(guī)體系中的承上啟下地位、明確大學(xué)章程的制定和修改程序等方面入手，明確中國大學(xué)章程的法律地位。二是明確大學(xué)章程制定主體的多元化，包括政府、大學(xué)和社會各界人士等。三是主要從結(jié)合大學(xué)自身情況界定和政府的關(guān)系，進(jìn)一步厘清政府和大學(xué)的權(quán)責(zé)，以及明確規(guī)定大學(xué)內(nèi)部管理體制和治理結(jié)構(gòu)，劃分大學(xué)內(nèi)部各方的權(quán)力、職責(zé)，規(guī)范大學(xué)履行公共責(zé)任行為兩方面入手，完善大學(xué)章程的內(nèi)容。只有這樣才能真正發(fā)揮高等教育法律法規(guī)在厘清政府和大學(xué)權(quán)責(zé)中的作用，為建立和諧的政府與大學(xué)新型關(guān)系奠定制度基礎(chǔ)。

（三）建立和完善高校社會問責(zé)制，確保政府的權(quán)益

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，高等教育法律法規(guī)明確了中國政府和大學(xué)的權(quán)責(zé)，為防止雙方濫用權(quán)力，不履行責(zé)任，還必須建立問責(zé)制，以確保政府和大學(xué)在法律法規(guī)規(guī)定的框架內(nèi)行動，不做有損對方利益之事，為中國政府和大學(xué)信任以及新型的政府與大學(xué)關(guān)系的建立提供制度保障。從中國的實際看，當(dāng)務(wù)之急是必須盡快建立和完善高校社會問責(zé)制，確保政府權(quán)益，讓政府放心放權(quán)。具體而言，第一，針對中國現(xiàn)有法律法規(guī)體系中有關(guān)高校問責(zé)的法律不多，專門的高校問責(zé)法律法規(guī)更是缺乏的情形，立法機(jī)關(guān)和教育行政部門一方面應(yīng)盡快制定、出臺《高等學(xué)校問責(zé)法》和《高等學(xué)校問責(zé)法實施細(xì)則》，提高高校問責(zé)制度的法律效力；另一方面，由于高校問責(zé)制包含的問責(zé)主體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)方法多種多樣，《高等學(xué)校問責(zé)法》難以窮盡高校問責(zé)之全部，某些方面僅能做原則性的規(guī)定，因此，立法機(jī)關(guān)和教育行政部門應(yīng)制定教育評估法、高校信息公開法等配套法律法規(guī)，以彌補《高等學(xué)校問責(zé)法》不能詳盡之意。第二，完善現(xiàn)有的同體問責(zé)方式，更重要的是必須建立異體問責(zé)制，即成立高校董事會或理事會、高等教育中介組織等常設(shè)性社會問責(zé)機(jī)構(gòu)，以及通過教職工代表大會、學(xué)生代表大會、家長委員會等途徑和方式發(fā)揮教職工、學(xué)生、家長、新聞媒體、公眾等異體問責(zé)主體的作用，以異體問責(zé)方式為主導(dǎo)，發(fā)揮異體問責(zé)的優(yōu)勢，提高高校問責(zé)的科學(xué)性。第三，以對高校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和高校學(xué)者等行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力行使主體進(jìn)行權(quán)力問責(zé)，以及對高校運行結(jié)果進(jìn)行績效問責(zé)為核心，提高高校問責(zé)的針對性。第四，實施多樣化的問責(zé)方法，當(dāng)前尤其需要完善高等教育評估制度，加強(qiáng)高校信息公開制度，提高高校問責(zé)的實效性。

總之，確立大學(xué)的公務(wù)法人法律地位、明確政府和大學(xué)權(quán)責(zé)、建立和完善高校問責(zé)制這三方面相互依賴，缺一不可，其中確立大學(xué)的公務(wù)法人法律地位是前提，政府和大學(xué)權(quán)責(zé)明確是核心，建立和完善高校問責(zé)制是保障。只有發(fā)揮這三者的聯(lián)動作用，才能為建立新型的政府和大學(xué)關(guān)系提供制度基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn)：

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