高校科研項目經(jīng)費預算執(zhí)行問題探討

呂雪梅

（重慶交通大學 審計處，重慶 400074）

《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出:“世界范圍的經(jīng)濟競爭、綜合國力競爭實質上是科學技術的競爭和民族素質的競爭。”高等院校作為我國開展科學技術研究的重要力量，在推動國家科技發(fā)展和經(jīng)濟建設中起到了不可替代的作用。據(jù)資料統(tǒng)計，“九五”期間，高等院校承擔了25%左右的國家科技攻關項目、30%左右的國家“863”計劃項目、35%以上的國家“975”項目［1］。隨著國家財政對高校科研經(jīng)費投入的大幅度提升，科研經(jīng)費已成為高校開展科研工作的重要物質基礎。然而在增加科研經(jīng)費支出的同時，經(jīng)費的管理問題容易被忽略。加強科研經(jīng)費管理、提高科研經(jīng)費使用效益的重要性并不低于增加科研經(jīng)費本身的投入。如何合理有效地實施科研經(jīng)費預算執(zhí)行，是關乎能否調動科研工作者的積極性、能否合理配置科研資源、能否及時將資金投入轉化為經(jīng)濟效益的重要問題。

一、高校科研項目預算執(zhí)行中存在的主要問題

高校科研經(jīng)費的來源分為縱向和橫向兩類。其中，縱向科研項目經(jīng)費是指國家、省、市各級政府科研管理部門按一定程序下達的科研項目經(jīng)費，主要支持基礎性研究、公益性研究、行業(yè)關鍵技術研究等。橫向科研經(jīng)費是指科研人員與企事業(yè)單位、民間組織、其他社會部門或境外聯(lián)合開展研究、科技攻關、科技咨詢、技術服務、技術轉讓等，由對方支付的用于科學研究的項目經(jīng)費［2］。目前這些經(jīng)費以每年20%遞增，但從各高校的科研成果管理體系整體情況看，科研經(jīng)費并沒有發(fā)揮應有的作用，在科研成果創(chuàng)新率與轉化率上未能取得較大實質性突破，并以減緩科研創(chuàng)新步伐的形式影響了高校科研成果管理工作的有序進行。

（一）科研經(jīng)費預算執(zhí)行意識薄弱

作為科研項目申請過程的重要組成部分，經(jīng)費預算對于項目負責人和高校而言顯得尤為重要。通過專家審核的項目才具備經(jīng)費支持，其中科研經(jīng)費的審批人一般是課題負責人。基于對科研項目內(nèi)容本身的偏重以及對財務知識的匱乏，課題負責人在處理實際報賬問題時既要考慮實際情況，又不能違反財務制度，從而忽視項目預算執(zhí)行的控制，給工作帶來一定的難度;課題結題按要求上報經(jīng)費使用情況時，科研人員自己上報的經(jīng)費開支項目與會計報表列支的開支情況往往不符，使得結題驗收時財務決算報表與預算偏差過大，財務審計驗收不合格，最終致使項目無法順利驗收。

（二）科研經(jīng)費預算執(zhí)行與科研進度不相匹配

在預算執(zhí)行過程中，主要表現(xiàn)為預算執(zhí)行滯后。如:項目立項與項目經(jīng)費到款有一定的時間差，項目研究進度快而經(jīng)費預算執(zhí)行偏慢，常常出現(xiàn)從其他科研項目上借用前期研究經(jīng)費和在項目結題驗收前突擊報賬和調賬的情況;高校科研管理辦法中對科研項目到款提取了一定比例的預留保證金，規(guī)定在項目通過專家評審驗收后方可退還風險金，導致預算執(zhí)行滯后;由于中央財政資金到位遲緩，影響預算執(zhí)行，使預算執(zhí)行落后于研究進度;項目資金到達后，科研管理部門不及時將撥款通知書轉交財務處或項目負責人，資金遲遲不能上賬，導致預算執(zhí)行滯后。

（三）經(jīng)費預算執(zhí)行與預算編制偏差較大

經(jīng)費預算執(zhí)行與預算編制偏差主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是某些科目嚴重超預算支出，如勞務費、設備購置費等。以設備購置費為例，由于多數(shù)高校的科研經(jīng)費開支審批實行課題組負責制，即課題的各種開支由課題組自行計劃。課題組購買設備大都由課題經(jīng)費支付，購置的設備便成為課題組專用設備，使得固定資產(chǎn)的合理配置與資源共享難以實現(xiàn)，增加了科研經(jīng)費的重復使用。二是某些科目支出超過范圍。比如國家縱向課題經(jīng)費預算科目中的勞務費，是指在課題研究開發(fā)過程中支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關人員（如在校研究生）和課題組臨時聘用人員等的勞務性費用，實際執(zhí)行中卻往往給有工資性收入的課題組成員發(fā)放津貼，超出經(jīng)費支配范疇。

（四）經(jīng)費支出內(nèi)容不符合規(guī)定

在預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)一些支出內(nèi)容不符合規(guī)定的情況，主要表現(xiàn)在:一是燃料動力費科目。燃料動力費是指課題研究過程中相關大型儀器設備、專用科學裝置等運行發(fā)生的可以單獨計量的水、電、燃料消耗費用等。在實際執(zhí)行過程中，由于其所耗用的水、電費均由學校負擔，且大多數(shù)設備并不消耗汽油、柴油，課題組往往以汽油發(fā)票報銷。二是材料費科目。材料費是指項目研究過程中消耗的各種原材料、輔助材料等低值易耗品的采購、運輸、裝卸、整理等費用，而實際執(zhí)行過程中列支了內(nèi)容為U盤、硒鼓、碳粉等屬于辦公費范疇的費用。

（五）變相支付課題研究經(jīng)費

在經(jīng)費預算執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了一些以報銷研究生或臨時聘用人員勞務費的名義，或以與實際消費情況不相符的票據(jù)報銷套取現(xiàn)金，項目組留存一部分，用于支付課題組不能報銷的費用。此外，還有科研人員將已進入學校財務賬戶的科研資金以各種方式轉移到校外;將個人及家庭生活開支列為科研費用;將部分科研經(jīng)費轉為私人財產(chǎn)。

（六）隨意變更支出內(nèi)容

由于科學研究的探索性和不確定性，項目負責人及課題組成員難以實現(xiàn)事前對科研項目的費用以及工作量做出精確的估算。此外，由于前期調研論證工作不夠深入，加上課題組在編制項目預算書時對經(jīng)費預算的重要性和嚴謹性認識不夠充分，導致科研經(jīng)費預算的編制不夠科學合理，致使項目負責人及課題組成員在預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)經(jīng)費配置不合理的問題。這種不合理主要表現(xiàn)在設備購買方面，在預算執(zhí)行時發(fā)現(xiàn)比前期調研設備更先進的國內(nèi)設備或是進口設備，或是更符合項目研究的設備。為保證科研質量，項目負責人往往超預算選擇那些更先進的設備，結果出現(xiàn)了不按預算購置設備，變國產(chǎn)設備為進口設備，或是變進口設備為國產(chǎn)設備，有的甚至變更設備名稱、規(guī)格、型號等隨意變更支出的情況，導致科研支出結構不合理。

（七）缺乏有效的監(jiān)督

項目立項后，科研管理部門重點關注項目研究進度，財務部門重點關注項目資金的管理及會計核算，導致一些應執(zhí)行政府采購的儀器設備和原材料等未經(jīng)單位國資部門公開招標，由項目負責人及課題組成員自行采購，且不辦理出入庫手續(xù)，致使監(jiān)管失控，甚至造成索賄受賄現(xiàn)象，最終導致審計部門對科研項目的審計工作無法開展，難以實現(xiàn)對經(jīng)費預算執(zhí)行的有效監(jiān)督。

二、存在問題的原因分析

2011年12月20日，國家公布了《關于國家科研計劃實施課題制管理規(guī)定》，全國高等院校推行“課題制”科研經(jīng)費管理模式，其中特別強調對科研經(jīng)費的預算管理。“課題制”管理模式明確了經(jīng)費管理者的權利，積極推動了科研工作者的創(chuàng)作熱情。然而在經(jīng)費預算執(zhí)行過程中仍出現(xiàn)了一些問題，大致有以下幾個原因:

（一）項目負責人及課題組人員方面的問題

主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是對科研經(jīng)費性質的認識不夠深入，普遍認為項目經(jīng)費是靠自己能力爭取得到的，有權隨意支配，從而無視國家的科研經(jīng)費管理辦法和相關的財務規(guī)定，致使科研經(jīng)費使用混亂。二是缺乏專業(yè)的財務知識和對相關財務管理制度的認識，對科研經(jīng)費各個預算科目的真實內(nèi)涵理解不足，導致預算執(zhí)行問題的產(chǎn)生。三是對經(jīng)費預算執(zhí)行的認識不夠充分，部分項目負責人前期從事一些橫向科研項目研究，由于橫向科研項目一般沒有明細預算，學校除了對勞務費報銷有比例限制外，其他開支范圍及開支標準無明確規(guī)定，項目負責人可以自由支配，隨意性強，致使項目負責人產(chǎn)生了錯誤的認識，導致預算執(zhí)行問題的產(chǎn)生。

（二）學校層面的問題

主要表現(xiàn)在以下幾個方面，一是由于高級別的項目、高水平的論文、高質量的科研成果對提升學校地位起著舉足輕重的作用，學校便鼓勵并支持廣大教職工申請國家級科研項目。在項目申請階段，學校非常重視，給予了人力、物力和財力方面的大力支持，一旦申請成功，學校科研管理部門一般只重視項目研究進度及取得的科研成果，對經(jīng)費預算執(zhí)行很少過問，導致經(jīng)費預算執(zhí)行問題的產(chǎn)生。二是各職能部門缺乏有效的溝通和協(xié)作，監(jiān)管不到位。科研管理部門一般只注重項目的立項、合同的管理及履行情況、項目的結題;財務部門只負責科研經(jīng)費的管理和會計核算，未對科研經(jīng)費的實際執(zhí)行情況進行監(jiān)督通報;審計部門未對科研經(jīng)費的執(zhí)行進行定期檢查，項目結題時未對財務決算進行審計;國資部門未對科研項目設備的采購以及出入庫進行有效的監(jiān)督。各職能部門之間缺乏有效的監(jiān)督和管理，導致預算執(zhí)行問題的產(chǎn)生。

（三）監(jiān)督管理方面的問題

國家科研管理制度中，沒有專門針對經(jīng)費預算監(jiān)督的審計辦法，使得相關監(jiān)督工作一直處于被動地位。多數(shù)情況都是上級或相關部門要求審計時學校審計部門才著手處理科研經(jīng)費，喪失了及早發(fā)現(xiàn)問題、處理問題的時機。此外，科技部門和財務部門缺乏溝通，科技部門只重視立項，對整個過程缺乏持續(xù)的跟蹤。財務部門更看重項目經(jīng)費的決算，對于預算未花足夠的時間和精力去審查。這些都阻礙了經(jīng)費預算合理有效的執(zhí)行。

三、改進項目經(jīng)費預算執(zhí)行的一般原則

（一）科學性原則

科學性原則是要我們針對經(jīng)費預算執(zhí)行的規(guī)律、特點和根據(jù)我國高校經(jīng)費預算管理的實際情況，制定切合實際的管理辦法。就其本身的科學性而言，主要包括:科學的管理模式，針對國家相關的經(jīng)費支配制度，仔細了解不同類別科研項目、科技活動的特點，做到分類管理;科學的管理體系，做好各部門的協(xié)調工作，加強各部門的溝通聯(lián)系，積極調動科研工作者的研究和創(chuàng)新熱情;科學的核算體系，財務部門實行科學的財務會計及經(jīng)濟核算制度;科學的管理手段，做好科研、財務、項目負責人共享信息平臺，便于信息傳達、暢通。

（二）合理性原則

預算執(zhí)行措施必須符合合理性原則。合理確定改進對策，使經(jīng)費預算各層管理主體責權統(tǒng)一，既要做到相互約制，又要充分調動各方的主動性。

（三）效益性原則

效益是指經(jīng)濟活動中投入與產(chǎn)出的比較。經(jīng)費預算執(zhí)行過程中，要講究時效，盡量用較低的投入在較短的時間換來較高的回報。《國家高新技術研究發(fā)展計劃》中也著重強調了這點。

四、國外科研經(jīng)費管理的借鑒意義

目前，世界主要科技大國的科研經(jīng)費管理體系處于成熟階段，作為典型，德國、美國、日本等政府的科研經(jīng)費主要支撐著科研機構的基礎性、戰(zhàn)略性公共研究，此外還增強了民間科研投入的積極性。參鑒國外趨于健全的經(jīng)費管理政策與體系，對我國科研經(jīng)費管理的改進具有指導性意義。

（一）德國

德國一直堅持“科學研究自由”的原則，提倡個人首創(chuàng)精神［3］，推行科研放權、機構自治政策，使科研人員的研究愛好和自主權利得到國家足夠重視，從而推進各高校的科研工作順利展開。據(jù)資料分析，在德國，國家最主要的科研力量是官方性質的非營利性科研機構，如馬普會、費朗霍夫協(xié)會等。這類機構在法律上獨立于政府，具有科研與管理自主權，其科研經(jīng)費全部由政府財政撥款后按實際需求自主分配使用，政府一般只通過預算審批和審計工作控制此類獨立科研機構的年度經(jīng)費。對于科研機構內(nèi)部，科研人員在科研選題、投資方式以及經(jīng)費分配等方面有足夠的自主權，因此內(nèi)部經(jīng)費配置主要是以人為向導。

（二）美國

根據(jù)美國的科研現(xiàn)狀分析，該國的科研機構主要依賴政府財政資助，部分政府職能部門具有科技研發(fā)管理者的雙重身份，負責包括軍事、衛(wèi)生、能源和基礎科學等領域在內(nèi)的科技研發(fā)工作的管理與協(xié)調，如國防部、衛(wèi)生部、能源部等。美國科研機構的研發(fā)活動一般實行項目制管理模式［4］，即研究人員勞務費、差旅費以及學術交流活動產(chǎn)生的費用等在項目負責人制定科研項目申請預算時就全部納入其中，然后由科研機構統(tǒng)籌安排。

基于科研活動全成本核算，通過制定不斷完善的規(guī)章制度，并根據(jù)大學科研現(xiàn)狀和未來發(fā)展所需的支撐條件以及科研任務的經(jīng)費數(shù)量，美國政府承擔各大學公益性科研活動具體的金額資助和分配依托對象應承擔的責任。由此，聯(lián)邦政府實現(xiàn)了對科研項目的單一資助，進一步促進了以大學為主體的國家創(chuàng)新體系健康、可持續(xù)發(fā)展。

（三）日本

日本在科技研究方面資金有限，政府通過大幅度增加科研經(jīng)費撥款和建立國立研究所來實現(xiàn)基金的有效配置，以促進日本的基礎研究。

日本對科研經(jīng)費的監(jiān)管主要針對競爭性研究經(jīng)費，經(jīng)過多年的創(chuàng)新發(fā)展和不斷完善，政府關于競爭性公共研究經(jīng)費的管理體制已趨于成熟階段［5］。此外，為了加強對公共科研經(jīng)費的管理，提高科研經(jīng)費的使用效益，日本文部科學省［5］頒布了一系列關于研究機構公共科研經(jīng)費的實施準則，對科研機構的監(jiān)管和經(jīng)費分配提出了明確的規(guī)定。具體主要包括要求研究機構建立責任和權限體系、建立明確統(tǒng)一的經(jīng)費管理準則、明確科研人員職務權責以提高審批流程的時效性等。

五、科研經(jīng)費預算執(zhí)行的具體建議

基于對上述問題及其原因的透徹分析，在保證可操作的前提下，作者希望通過下列多種措施的聯(lián)合應用，有效避免經(jīng)費預算執(zhí)行過程中的問題，在經(jīng)費預算執(zhí)行實踐中取得顯著成效。

（一）加強政策法規(guī)及其相關財務制度和財務知識的宣傳，轉變觀念，提高認識

高校的科研管理部門和財務部門應采取多種形式，比如座談會、專題講座、宣傳板報等加強對國家科技政策和相關財務制度的宣傳以及財務知識的培訓。通過宣傳和培訓，一要轉變項目負責人的觀念，使其對科研經(jīng)費的性質有一個正確的認識。科研經(jīng)費是課題組織實施過程中與研究開發(fā)活動直接相關的、用于完成國家科研任務的、由專項經(jīng)費支付的各種費用，是國家財政資金，不是單位的錢，也不是項目負責人個人的錢，所有經(jīng)費必須納入財務部門統(tǒng)一管理，單獨核算，專款專用。二要普及財務基本知識，使項目負責人對預算各科目的內(nèi)涵和開支范圍有初步的了解，自覺遵守相關財務規(guī)章制度，合理規(guī)范地編制預算，嚴格規(guī)范地執(zhí)行預算。

（二）科學合理地做好科研項目經(jīng)費預算編制工作

科研項目經(jīng)費預算是預算執(zhí)行、監(jiān)督檢查和財務驗收的重要依據(jù)，預算編制越全面、越詳細，預算執(zhí)行才更有操作性和執(zhí)行力度。科研項目經(jīng)費的預算編制應根據(jù)課題研究的合理需要，堅持“目標相關性、政策相符性、經(jīng)濟合理性”原則，對各科目支出的主要用途、具體內(nèi)容、明細支出情況逐項細化，對設備的主要用途、與課題研究的相關性及測量方法、測算依據(jù)進行詳細分析說明，這就要求課題負責人在預算編制前必須進行充分深入的市場調研和論證，才能使預算編制更科學、合理，更具說服力，使預算執(zhí)行更具操作性。

（三）加強各職能部門的溝通協(xié)作，強化內(nèi)部監(jiān)督，完善內(nèi)控制度

高校各職能部門應加強溝通，統(tǒng)一思想，提高認識，協(xié)調一致，使科研經(jīng)費的管理、使用和核算規(guī)范化。科研管理部門應負責對科研項目的申報、科研任務的研究進度和預算執(zhí)行、課題結題及驗收的監(jiān)督檢查，時刻提醒課題負責人按項目申請書的要求安排研究進度和使用經(jīng)費，認真履行科研合同，同時，配合財務處做好科研經(jīng)費管理的相關工作。財務部門應負責科研經(jīng)費的管理和會計核算，指導課題負責人編制項目經(jīng)費預算，監(jiān)督項目負責人按科研經(jīng)費批復執(zhí)行預算，定期向項目負責人通報預算執(zhí)行情況，促進科研經(jīng)費的規(guī)范使用，維護科研經(jīng)費預算的嚴肅性。國資部門應加強對科研設備采購的監(jiān)督管理，嚴格執(zhí)行政府采購管理辦法，認真辦理設備驗收入庫手續(xù)，杜絕貪污受賄現(xiàn)象的發(fā)生。審計部門應定期對科研經(jīng)費的管理和使用情況進行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)學校管理制度和業(yè)務流程中的漏洞，根據(jù)國家科技專項經(jīng)費管理辦法，不斷完善校內(nèi)科研經(jīng)費管理辦法，建立健全內(nèi)控制度，加強對專項經(jīng)費的監(jiān)督和管理，降低財務風險，同時，在財務部門的配合下做好課題結題驗收時的財務審計工作，避免項目負責人隨意填報科研經(jīng)費決算報表，保證項目順利結題。

（四）強化服務意識

高校各職能部門在對科研經(jīng)費預算執(zhí)行進行監(jiān)督的同時，還應強化服務意識。根據(jù)科研項目研究時間短（一般2—3年）的特點，積極支持項目負責人搞好科研工作，比如簡化審批程序，縮短審批時間。在招標方式上給予項目負責人一定的靈活性，因為在項目研究過程中使用的某些設備或材料有較高的要求且不通用，在選擇中標單位時不能一味地選擇低價中標等等。加強同項目負責人的溝通，針對項目負責人在預算執(zhí)行中遇到的問題，提出一些有指導性的建議等等。

六、結語

科研項目是高校綜合實力的重要標志，對于促進人才培養(yǎng)，提高學校綜合實力有著舉足輕重的作用。為了保證科研工作健康有序發(fā)展，各高校應嚴格規(guī)范科研經(jīng)費管理，科學合理利用科研經(jīng)費，以充分發(fā)揮其使用效益。在具體實踐中，只有加大相關政策法規(guī)及財務制度和財務知識的宣傳力度，轉變項目負責人的思想觀念，提高認識，加強高校各職能部門的通力協(xié)作和內(nèi)部監(jiān)督，完善內(nèi)控制度，強化服務意識，才能與時俱進、開拓創(chuàng)新，推動科研項目經(jīng)費預算精細化管理與執(zhí)行。

［1］劉海寧.高校科研經(jīng)費預算執(zhí)行問題研究［J］.時代金融，2013（12）:62.

［2］薛亞玲.課題制下科研項目經(jīng)費管理的制度分析、國外經(jīng)驗借鑒及對策建議［J］.社會科學管理與評論，2011（4）:58－63.

［3］呂波，曹慶萍.美國與德國科研及研發(fā)體系比較研究［J］.中國科技論壇，2005（1）:135－139.

［4］李宏偉.美國的研發(fā)體系及研發(fā)投入概況［J］.全球科技經(jīng)濟瞭望，2002（3）:39－43.

［5］國立娜，焦艷玲.日本研究機構經(jīng)費監(jiān)管體系及其啟示［J］.中國科技資源導刊，2013（3）:93－96.