創(chuàng)新西部地區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察機制

◎ 文/蔣成華

創(chuàng)新西部地區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察機制

◎ 文/蔣成華

國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施的前10年，西部地區(qū)憑借其特殊的沿邊沿海區(qū)位優(yōu)勢，各方面建設(shè)獲得了較大發(fā)展；西部大開發(fā)戰(zhàn)略進入第二個10年，西部地區(qū)將進入快速發(fā)展階段。為適應新形勢和新要求，西部地區(qū)應從自身的實際情況出發(fā)，緊緊圍繞保資源、保發(fā)展、保民生 “三位一體”的客觀要求，探索創(chuàng)新國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作新機制。

國土資源監(jiān)察工作面臨的形勢

1.有限的國土資源要保障西部大開發(fā)政策實施，任務艱巨

西部地區(qū)包括12個省、市及自治區(qū)，總面積約681萬平方公里，約占全國總面積的71%。同時，西部地區(qū)與蒙古、俄羅斯、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、巴基斯坦、阿富汗、尼泊爾、不丹、印度、緬甸、老撾、越南等國家接壤，陸地邊境線長達1.8萬多公里，約占全國陸地邊境線的91%；有大陸海岸線1595公里，約占全國海岸線的10%。

西部地區(qū)資源豐富，市場潛力大，戰(zhàn)略位置重要。但由于自然、歷史、社會等原因，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅占全國的2/3，不到東部的40%，迫切需要加快發(fā)展。要發(fā)展，就要利用國土資源，資源有限，發(fā)展無限，保障發(fā)展任務艱巨。

2.維護國土資源全民所有制和集體所有制，責任重大

當前和今后一個時期，維護土地生產(chǎn)資料的全民所有制和勞動群眾集體所有制，依法推進合理利用國土資源，維護農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展，保住18億畝耕地“紅線”，保障我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門責任重大。

3.保資源、保發(fā)展、保民生“三位一體”，形勢嚴峻

隨著國家西部大開發(fā)政策的深入推進，一大批能源、鐵路、公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目紛紛上馬，東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、地方政府大量招商引資、農(nóng)村村民生產(chǎn)生活的改善等，導致用地需求量猛增。

據(jù)西部各省市區(qū)有關(guān)資料統(tǒng)計：西部地區(qū)12個省市區(qū)每年需要建設(shè)用地70萬公頃左右，其中難免占用耕地；西部地區(qū)人口每年增長60萬左右，而可整理開發(fā)利用的未利用地，多數(shù)缺水，土質(zhì)和氣候條件差，客觀上形成了土地供給與需求相矛盾的情況。

受用地指標和審批周期的影響，已形成的違法用地趨勢很難化解。更為難解的現(xiàn)實還有，西部地區(qū)所處的地理環(huán)境山高谷深，各少數(shù)民族或不同地區(qū)的同一民族處于不同的社會發(fā)展階段，依法管地用地的觀念淡薄，難以進行管理。所以在預防的方式上，不同民族或者不同地區(qū)的同一民族的方法都不盡相同，對查處國土資源違法行為提出了新要求。

當前國土資源違法行為中存在的共性問題

1.城市用地無限擴張，政府及領(lǐng)導主導的工程項目違法現(xiàn)象突出

（1）國家、省重點工程違法用地問題多。據(jù)2010-2013年西部地區(qū)國土資源違法案件查處相關(guān)資料統(tǒng)計，占違法用地總面積80%-90%的國土資源都屬于政府主導的重點工程項目。

（2）市、縣（區(qū)）民生工程違法用地問題多。農(nóng)村標準化中（?。W、保障性住房建設(shè)等都是國家政策性要求，規(guī)定了完成時限。但按現(xiàn)行用地審批的前置條件、周期和程序要求，大部分都不可能在獲得用地審批后才動工建設(shè)。

（3）地方領(lǐng)導重大招商引資項目邊報邊批，未批先用問題多。西部地區(qū)尤其是邊境少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，地方黨委、政府在加快當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，進行全民招商、任務式招商的過程中，為吸引資金和項目，忽視了國家的用地政策，盲目承諾用地條件，這些項目往往來不及報批，形成違法用地。

2.城市郊區(qū)集體土地非法出租問題嚴重

隨著城市化進程的加快，經(jīng)濟較發(fā)達的中心城市城郊周邊土地非法出租逐年增多。有的暗中交易，約定農(nóng)民出土地，城市人出錢，一家一半，非法占地建樓房；有的非法出租土地建臨時廠房、倉庫、農(nóng)家樂等。承租人通過租用農(nóng)村土地建蓋廠房、倉庫等，進行違法非農(nóng)建設(shè)，規(guī)避了建設(shè)用地審批和相關(guān)規(guī)費繳納程序，嚴重破壞了土地管理秩序。

3.鄉(xiāng)村違法建設(shè)宅基地問題普遍存在

少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、高山峽谷地區(qū)的農(nóng)村，交通不便、經(jīng)濟文化落后，依法用地觀念淡薄。加之，客觀上一些地方因用地指標吃緊，鄉(xiāng)村5%的用地指標被城市重點建設(shè)項目統(tǒng)籌占用，而農(nóng)村村民要享受改革成果，改善居住條件，又沒有用地審批指標，被迫形成違法用地；也有一部分子女成家建房違法用地和個體私營企業(yè)違法用地。這些違法主體一般都處于貧困狀態(tài)，生活艱辛，不聽制止，造成違法事實，很難處罰。

國土資源違法案件的原因分析

1.從違法主體方面看，領(lǐng)導違法難查，百姓違法也難查

國家和省決定的重點項目、重大招商引資項目都是政府項目，都是關(guān)系到當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的大事，地方領(lǐng)導要求國土資源部門予以支持。

2.從法律法規(guī)方面看，沒有強制權(quán)，查處手段軟

法律賦予縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查，但只有制止權(quán)，這形成部門對政府、下級查上級、問題多、障礙大的局面。面對違法行為，國土部門沒有扣留、查封施工工具權(quán)、強制拆除違法建筑權(quán)，造成違法事實后，只能申請人民法院強制拆除。

3.從管理體制方面看，人少任務重，管理漏洞大

現(xiàn)有人員編制、人員素質(zhì)、技術(shù)裝備等與繁重的任務不相適應；管轄面積大，難發(fā)現(xiàn)、難制止；執(zhí)法體制不健全，執(zhí)法機構(gòu)規(guī)格偏低，面對政府及領(lǐng)導違法，查處時往往有心無力，難以查處到位。

改革當前國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作機制

面對當前的形勢和任務、出現(xiàn)的問題及原因，做好西部地區(qū)創(chuàng)新改革國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，重點應放在化解政府違法用地和依法強化行政執(zhí)法的手段上。

1.創(chuàng)新審批機制，減少違法案件

（1）對國務院決定審批的國家、省重點公路、鐵路等工程項目，一次性決定審批該項目的先行用地，具體項目用地審批辦理時限延長2-3年，給項目用地企業(yè)組織報件審批以充足的時間，以減少這部分違法用地的形成。

（2）科學計劃年度用地指標，實行差別化管理。西部地區(qū)在新一輪的西部大開發(fā)中，由于歷史欠賬太多，要加快建設(shè)步伐。目前正是用地的高峰時期，僅以交通部確定的西部二級公路建設(shè)為例，就需要近200萬畝左右的用地指標，在年度計劃指標安排上要盡量考慮各地的實際發(fā)展需求。

（3）簡化征用土地審批程序，取消相關(guān)部門審批后再由國土資源部門組織上報用地審批報件的前置條件。對于農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)用，減免相關(guān)費用，以避免這類違法用地情況的發(fā)生。

2.創(chuàng)新執(zhí)法機制，切實制止違法

（1）要加緊修改現(xiàn)行國土資源法律，明確強制制止權(quán)和強制拆除權(quán)。參照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修改《中華人民共和國土地管理法》，明確監(jiān)督檢查機關(guān)是縣級以上人民政府，明確“縣級以上地方人民政府可以責成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施”，甚至“由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”另外，省區(qū)市人大或人民政府，可通過“條例”或“辦法”明確法律賦予的制止權(quán)可采用扣留、查封施工工具等措施。

（2）強化政府責任。政府是國土資源保護的主體，是國土資源管理的第一責任人。要以衛(wèi)星圖片執(zhí)法檢查為依托，嚴格按照監(jiān)察部《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》的規(guī)定，對國土資源管理秩序混亂、違反國土資源管理規(guī)定行為不制止、隱瞞不報、壓案不查等嚴重地區(qū)的政府領(lǐng)導進行嚴肅問責，以促進其樹立科學發(fā)展的理念和依法管地用地的意識。

（3）強化政府和部門共同責任機制。由政府牽頭，適用《中華人民共和國規(guī)劃法》，強化國土資源部門與規(guī)劃部門對違法用地上的違法建筑的聯(lián)合執(zhí)法機制；適用《中華人民共和國治安管理條例》，強化國土資源部門與公安機關(guān)對“打非治違”的聯(lián)合執(zhí)法機制等。通過創(chuàng)建各部門《國土資源執(zhí)法監(jiān)察共同責任機制》，將國土資源部門執(zhí)法上升到政府與相關(guān)部門聯(lián)合依照各部門法執(zhí)法，以切實保護資源，保住耕地“紅線”。

3.創(chuàng)新管理機制，預防違法行為

由于受歷史、社會、經(jīng)濟等多方面因素的影響，上至政府負責人，下至普通百姓，西部地區(qū)尤其是邊疆少數(shù)民族地區(qū)，文化落后，經(jīng)濟落后，社會形態(tài)差異較大，缺乏依法管地用地、依法開發(fā)利用礦產(chǎn)資源意識，且難以在短時期內(nèi)改變。

因此，首先要加大宣傳力度，通過廣播電視、報紙等多種形式宣傳依法合理利用國土資源。同時，也要通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級組織等執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，掌握村社農(nóng)戶當年應需審批用地情況，主動上門提供審批咨詢服務，以維護群眾權(quán)益，引導群眾依法合理用地，保護國土資源，把執(zhí)法監(jiān)察工作端口前移，預防違法行為發(fā)生。

（作者單位：云南省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察總隊）

編輯：田佳奇

諾水溶洞

諾水河風景名勝區(qū)位于四川省通江縣北部。2004年初被列為國家重點風景名勝區(qū)，幅員面積525平方公里。緊鄰陜西漢中，東有“秦川鎖鑰”護持，西與“劍門蜀道”相連，境內(nèi)秀水中流，奇泉遍地，險峰兀立，怪石叢生，關(guān)隘、峽谷、飛瀑、溶洞、暗河比比皆是，共分“諾水洞天”、“臨江麗峽”、“空山天盆”三大獨立景區(qū)，呈弧形分布。

巴中市旅游局/提供