信訪制度向何處去

◎ 文/田先紅 王會

信訪制度向何處去

◎ 文/田先紅 王會

今年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》（簡稱《意見》）。與近年來中央發(fā)布的其他若干個信訪工作意見相比，新《意見》有較大變化。這些變化對于指導(dǎo)我國今后較長一段時期的信訪工作具有重要意義。

注重運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛

1.防止繼續(xù)發(fā)生某些上訪行為異化問題

自信訪制度誕生以來，纏訪鬧訪問題就一直存在，是信訪治理中的一大痼疾。訪民為了使自己的訴求受到領(lǐng)導(dǎo)重視，更快更有效地“問題化”，往往傾向于采取纏、鬧等極端方式。但是，一旦纏訪鬧訪成為訪民們普遍采用的手段，它又會喪失信息傳遞的功能，讓各級干部無從判斷訪民訴求問題的重要性和緊迫性。且大量的纏訪鬧訪問題的發(fā)生，必然對常規(guī)的、溫和的信訪方式形成排斥，沖擊著正常信訪秩序。

近年來，伴隨社會矛盾的增多，信訪體制功能的強化，纏訪、鬧訪呈上升趨勢。尤其是隨著社會轉(zhuǎn)型的加速，信訪考核壓力的加大，以訪謀私利（即謀利型上訪）現(xiàn)象也呈蔓延趨勢。新《意見》明確強調(diào)要防止以鬧求解決、無理纏訪鬧訪、以訪謀私利現(xiàn)象的發(fā)生。

2.將信訪治理引向法治軌道

新《意見》第三條提出要注重運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，說明中央正在直面某些上訪行為的異化問題，力求將信訪治理引向正常的治理軌道。

近幾年中央的信訪政策偏重于向訪民做好思想教育和勸說工作，但對勸說和教育無效的情況缺乏對策，新《意見》第十一條則明確訪民行為違法的要依法處理。

健全公開透明的訴求表達(dá)和辦理方式

新《意見》提出完善民生熱線、視頻接訪、綠色郵政、信訪代理等做法。逐步推行信訪事項辦理群眾滿意度評價，把辦理工作置于群眾監(jiān)督之下，提高信訪公信力。

1.信訪方式多元化代替過多走訪

信訪包括來信和走訪兩大類。兩種信訪方式所能產(chǎn)生的效果存在差異。相較于來信而言，走訪更能體現(xiàn)信訪人對問題的重視，也更能使信訪人的訴求得到解決。所以，現(xiàn)實中許多訪民都愿意選擇走訪，即使這要付出更多的成本，但是付出之后有收獲（或者收獲的可能性更大）。如果走訪數(shù)量過大，必然導(dǎo)致信訪部門接待工作加重，帶來信訪系統(tǒng)擁堵。所以這些新的信訪方式確實有利于方便群眾，也能降低走訪的數(shù)量，緩解信訪接待工作壓力。

2.推行群眾滿意度評價不能犧牲原則

推行信訪事項辦理群眾滿意度評價，對強化地方政府的責(zé)任有一定地促進作用。但是，該項制度的合理性、可行性也存在很大疑問。地方政府為提高群眾滿意率，往往會傾向于討好訪民，甚至犧牲原則底線滿足訪民的過高要求。同時，也有大量的信訪事項并非地方政府力所能及，地方政府無法做到讓訪民滿意。甚至?xí)幸恍┰L民故意提出過高甚至無理要求，地方政府不滿足他們，他們則拒絕客觀評價信訪滿意度。所有這些，都可能會扭曲該項制度的功能。

領(lǐng)導(dǎo)干部要深入基層接待信訪

1.地方所有層級的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都將納入接訪下訪工作體系中，形成一個完整的接訪下訪工作網(wǎng)絡(luò)

新《意見》第六條規(guī)定，省級領(lǐng)導(dǎo)干部每半年至少1天、市廳級領(lǐng)導(dǎo)干部每季度至少1天、縣（市、區(qū)、旗）領(lǐng)導(dǎo)干部每月至少1天、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部每周至少1天到信訪接待場所，按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)的原則接待群眾來訪，省、市及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部一般不接待越級上訪。

2.信訪問題向黨政主要領(lǐng)導(dǎo)集中

大接訪制度的常規(guī)化、規(guī)范化，使它從之前在信訪治理體系中的邊緣地位漸漸躍居核心位置，并被提升到政治任務(wù)的高度。在客觀上導(dǎo)致信訪問題向黨政主要領(lǐng)導(dǎo)身上集中，進一步強化了權(quán)力的功能。

完善聯(lián)合接訪，推行第三方介入制度

1.聯(lián)合接訪制度要注意黨政部門工作量

在市縣兩級推行聯(lián)合接訪制度，類似于設(shè)立一站式便民服務(wù)中心，確實有利于降低訪民上訪的成本，提高工作效率。尤其是部分黨政部門是訪民們經(jīng)常訴求和咨詢的對象，這些部門信訪量較大，工作責(zé)任較重，讓這些部門到聯(lián)合接訪中心參與接訪，能夠極大地方便訪民反映訴求和解決問題。此項制度若能得到落實，對于改善信訪工作具有重要意義。但實行聯(lián)合接訪，相當(dāng)于增加了某些黨政部門的工作量，他們需要抽調(diào)出更多的人力專門處理信訪問題，其業(yè)務(wù)工作可能受到一定影響，使其產(chǎn)生抗拒心理。

2.注意保護第三方公信力

推行律師參與接訪、心理咨詢疏導(dǎo)和專業(yè)社會工作服務(wù)等第三方介入的方法，在某些地方的試點取得良好的成果，是將社會力量引入信訪治理中的一種嘗試，也是信訪工作專業(yè)化的表現(xiàn)。這些方法對于解決某些信訪疑難案件、撫慰某些上訪老戶的心理和情緒有一定的意義。

但前提是，訪民必須對第三方力量抱有敬畏和信任之心。第三方介入信訪工作，必然涉及到服務(wù)費用問題，這些服務(wù)費用只能由政府來承擔(dān)（比如采取購買服務(wù)的方式）。既然費用由政府承擔(dān)，則政府必定需要第三方完成相應(yīng)的工作任務(wù)，比如要求第三方盡可能讓訪民息訪罷訴等。如此，第三方力量難免演變成政府的幫手。同時，第三方力量所具有的政府背景可能讓訪民對他們失去信任，使第三方力量的工作趨于無效。

夕照蒹葭

陳寶林/攝

強化屬地責(zé)任，不受理越級上訪

1.引導(dǎo)群眾依法逐級反映訴求，加快推進信訪工作法治化建設(shè)

嚴(yán)格落實《信訪條例》關(guān)于“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”的原則，健全依法及時就地解決群眾合理訴求機制。

2.發(fā)揮新辦法功效，增強地方的政府治理能力

不支持、不受理越級上訪是中央出臺的一項新規(guī)定。其初衷自然是為了約束信訪人的信訪行為，緩解愈演愈烈的越級訪問題，規(guī)范信訪秩序，推進信訪工作法治化建設(shè)。但是，這一新招是否能夠產(chǎn)生預(yù)期效果則值得進一步追問。在理想狀態(tài)下，“不受理越級訪”的新辦法也許能夠讓訪民逐級按程序上訪，規(guī)范信訪秩序，地方和基層政府承擔(dān)起信訪工作的主要責(zé)任。但是，要使新辦法能夠發(fā)揮應(yīng)有之功效，則上級不宜簡單地用“不受理”打發(fā)訪民，而應(yīng)該推進一系列配套制度建設(shè)，例如，如何真正使地方政府落實信訪工作責(zé)任，如何增強地方政府的治理能力等。這些問題并非新辦法所能解決，但是對于新辦法功效的發(fā)揮卻至關(guān)重要。

信訪法治化，涉法事項不予受理

1.建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度

嚴(yán)格實行訴訟與信訪分離，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。通過該制度的建立，引導(dǎo)訪民按規(guī)定程序要求政法部門解決涉法涉訴事項，讓民眾信任司法系統(tǒng)。

2.維護司法的權(quán)威和尊嚴(yán)

涉法涉訴信訪與行政信訪分開，具有積極意義。

（1）有利于重塑法治的尊嚴(yán)。同時也維護了司法的公信力，減少黨政領(lǐng)導(dǎo)對司法系統(tǒng)的干預(yù)。

（2）有利于降低行政信訪系統(tǒng)的工作量，緩解行政信訪系統(tǒng)負(fù)荷。

健全科學(xué)合理的信訪工作考核評價體系

1.信訪“一票否決”必須改變

改進和完善考核方式，綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況、人口數(shù)量、地域特點、信訪總量、訴求構(gòu)成、解決問題的質(zhì)量和效率等因素，合理設(shè)置考核項目和指標(biāo)，不簡單以信訪數(shù)量多少為標(biāo)準(zhǔn)進行考評，推動各地區(qū)把工作重點放在預(yù)防和解決問題上。堅持量化考核和綜合評議、上級評議和群眾評議、平時考核和階段性考核相結(jié)合，提高考核的科學(xué)性、客觀性和可信度。

信訪的量化考核、一票否決已被社會各界詬病多年，它也被認(rèn)為是造成信訪制度異化、信訪領(lǐng)域腐敗叢生的重要誘因。同時，信訪考核過于嚴(yán)厲，剛性過強，還讓地方尤其是基層政府背上了沉重的包袱。在客觀上助長了“花錢買平安”、“大鬧大解決”、“會哭的孩子有奶吃”等信訪亂象。

新《意見》提出要健全科學(xué)合理的信訪工作考核評價體系，不簡單以信訪數(shù)量多少為考核標(biāo)準(zhǔn)，而是綜合考核和權(quán)衡多方面因素，合理設(shè)置考核項目和指標(biāo)，提高考核的科學(xué)性、客觀性和可信度。這對于松動之前過于剛性的壓力型考核體制，降低地方尤其是基層政府的信訪工作壓力具有積極意義。

2.防止因考核剛性不足引起對信訪工作的松懈

考核的剛性要求降低之后，地方和基層處理信訪問題的積極性也可能會受到影響。既然信訪數(shù)量不再是惟一的或者主要的考核指標(biāo)，那么地方政府可能會放松思想警惕，所以，信訪考核制度改革必須注意各方關(guān)系的平衡，不能顧此失彼、“撿了芝麻丟了西瓜”。

強化輿論引導(dǎo)，樹立正確導(dǎo)向

1.避免輿論導(dǎo)向偏差對信訪工作構(gòu)成干擾

近年來，維權(quán)話語充斥于整個社會輿論之中。維權(quán)話語對于維護弱者權(quán)益、實現(xiàn)社會公平正義具有積極意義。但是，如果維權(quán)話語過于強大，那么輿論導(dǎo)向可能發(fā)生偏差。在許多人的眼中，只要出現(xiàn)矛盾和沖突，首先想到的就是政府行為不當(dāng)，而完全不顧事實的多重可能性。一旦問題的真相被遮蔽，則某些謀利型上訪者、釘子戶、無理上訪戶可能借助媒體和社會輿論的力量壟斷正義。

2.正確引導(dǎo)輿論，為信訪工作服務(wù)

新《意見》提出要強化輿論引導(dǎo)，樹立正確導(dǎo)向，就是要奪回已經(jīng)失去的輿論陣地，矯正過于泛濫的維權(quán)話語。尤其是強調(diào)“選擇典型案例，向社會曝光無理纏訪鬧訪、違法聚集滋事而依法受到處理的行為”，對于打擊極端上訪方式和謀利型上訪等不當(dāng)上訪行為、規(guī)范信訪秩序具有積極意義。它也有利于讓社會大眾認(rèn)識到信訪問題的復(fù)雜性、多面性，避免維權(quán)話語一家獨大的局面。

（作者單位：田先紅，南昌航空大學(xué)；王會，上海社會科學(xué)院）

編輯：王忱