氣候協議與可持續發展目標構建

◎ 文/潘家華

氣候協議與可持續發展目標構建

◎ 文/潘家華

氣候變化與可持續發展互相關聯密不可分，但是在性質與國際進程上卻相對獨立。是否要將氣候變化納入可持續發展目標框架，或是將可持續發展目標在氣候變化協議中加以具體化，皆存在爭議。兩者盡管在政治、法律和技術屬性上有區別，但并不矛盾，有著互補和互為強化的關系，不可忽略，不可偏廢，是全球可持續發展的基礎和戰略支撐。

氣候協議與2030年減排目標

《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）談判，從1990年至今已經25年。由于公約是框架性的，強調的是原則，沒有明確締約方的減排義務分割。1997年達成的《京都議定書》，規定發達國家在2008-2012年的平均排放量，相對于1990年的水平下降5．2%，成為一個具有法律約束意義的目標。2005年，《京都議定書》正式生效，但由于最大的發達國家排放國——美國拒絕批準《京都議定書》，使得全球減排目標大打折扣。

2007年聯合國氣候會議形成“巴厘路線圖”，要求完成《京都議定書》第二承諾期發達國家減排目標的談判； 2009年哥本哈根聯合國氣候會議形成的《哥本哈根協議》，第一次明確寫入2℃溫升（即將溫度升高幅度控制在不高于工業革命前2℃的水平）目標。2011年聯合國氣候會議決議形成的“德班平臺”構架，原則上延續了《京都議定書》第二承諾期；但將沒有加入《京都議定書》第二承諾期減排的發達國家2020的減排目標和發展中國家2020年的減排行動，以及2020年后的全球減排目標，納入同一平臺談判。

和諧會堂

董年龍/攝

2014年9月，聯合國秘書長潘基文召集首腦會議，要求各國政治領導人就2015氣候協議作出明確具體的政治承諾。國際社會呼吁在2014年的聯合國利馬氣候會議上，能夠形成《氣候協議2015》草案，以便在2015年聯合國巴黎氣候會議上通過。IPCC在2013年底發表的第五次評估報告表明，實現2℃溫升目標，2012-2100年全球碳預算額度，考慮科學不確定性，全球只有6790（50%概率）億噸和4690（66%概率）億噸碳，即平均每年只有277億噸和191億噸CO2排放額度。歷史上發達國家累積排放量巨大，發展中國家累積排放則相對有限。但是，隨著發達國家的經濟外延擴張的規模趨于飽和，發展中國家經濟外延擴張發展加速，發展中國家在全球溫室氣體排放中所占的比例不斷攀升，目前已經接近3/5，我國作為工業化和城鎮化快速推進的新興經濟體，目前年排放總量已經占到全世界總量的1/4。這就意味著，發展中國家未來的發展進程，也必然受到溫室氣體減排的剛性約束。

可持續發展目標

1.可持續發展目標的提出

2012年6月，“里約加二十”（Rio+20）聯合國可持續發展首腦會議舉行，但并沒有就全球可持續發展目標達成共識。于是，大會決定成立開放工作組（OWG），就全球可持續發展目標提出系統方案，提交給2015年聯合國大會，作為新千年目標（后2015發展議程），繪制未來15-35年（2030-2050）的全球發展藍圖。

2.可持續發展認知演變

可持續發展認知經歷了一個漫長的歷史進程。20世紀中葉，工業化國家環境污染嚴重，不僅影響發達國家，而且波及發展中國家，成為發展的一大障礙。在這樣一種情況下，聯合國于1972年在斯德哥爾摩舉行聯合國人居環境會議，第一次將環境問題列入全球發展日程。1992年，聯合國在巴西里約熱內盧舉行“環境與發展峰會”，將環境與發展并重，接受可持續發展的概念，制定了21世紀發展議程。2000年，全球發展的挑戰沒有得到緩解，因而聯合國會議明確制定了以發展為導向的“千年發展目標”。2002年，在南非舉行聯合國可持續發展首腦會議，進一步確認千年發展目標和可持續發展議程。聯合國千年目標的時間節點是2015年，2015年后全球發展議程如何延續？國際社會普遍預期2012年“里約加二十”聯合國峰會能夠就可持續發展和2015年后的發展議程達成共識，但由于發達國家與發展中國家在發展與可持續性約束之間的關系與目標難以達成共識而沒有形成各方認可的目標框架。

3.可持續發展目標的原則和范圍

可持續發展目標原則上是一個發展目標體系。在“里約加二十”會議后，國際機構、各國政府、非政府組織和私營部門提交了71份提案，涉及55個領域。提案中涉及最多的前十個領域分別是：就業與勞工、性別平等、人權、社會保護、食品保障、健康、全球與地區治理、教育、國家治理和水。可持續發展目標范圍要遠寬于氣候變化的邊界，多為發展導向的，這就與氣候變化形成鮮明的對比：后者焦點在于溫室氣體減排，具有約束導向的屬性。

氣候變化與可持續發展的關聯

可持續發展涉及經濟發展、社會進步和環境保護三大支柱，相互之間密切關聯。而氣候變化看似一個環境問題，實際上是一個發展和公平問題，涉及發展權利、義務分擔、生活品質、能源安全、氣候安全。水、生物多樣性、能源、糧食等，實際上構成一個關聯系統，牽一發而動全身，是發展的基礎，對發展構成約束、挑戰和機遇，不可能將它們完全割裂開來。

1.氣候變化和可持續發展目標構建，在政治和法律層面有著明確的區別

氣候變化有聯合國專門機構，即《聯合國氣候變化框架公約》談判機制，非常專業、具體，如果納入聯合國可持續發展目標構架，要么是重復，沒有意義；要么自提目標，與公約目標沖突；而且參與SDG談判的官員也不具備氣候變化目標所要求的專業。因而，有人主張，在SDG體系構架中，不宜包括氣候變化目標。但從另一方面看，氣候變化與SDG密不可分，可持續發展目標體系中，重要領域包括減貧、普及能源服務、水、糧食、國際、地區和國家治理等，這些都受氣候變化目標的影響，而且存在相當大量的重疊。沒有明確的氣候變化目標，可持續發展目標不僅是不完善的，而且是不可能實現的。

2.氣候變化與可持續發展目標不僅僅是互補的，實際上是一體的，不可分的

例如普及能源服務，顯然不應該是化石能源，而應該是低碳、零碳能源；水和糧食安全，必須考慮氣候變化的影響和適應，即使是看似直接關聯不明確的減貧，我們也要明確低碳減貧、適應性減貧。如果不考慮氣候變化，減貧或不能持續。對于氣候變化，幾乎可持續發展所涉及的重要領域，包括公平、貧困、水、能源、生物多樣性、農業、林業、生態系統、治理等，均在IPCC的評估分析之中，而且多數已經納入氣候變化談判內容，考慮這些內容，可以更有效地應對氣候變化。從協同效益的視角，可更加堅定減緩氣候變化的決心與信心。

由于SDG文件與聯合國千年目標一樣，屬于政治意愿性的，不具備國際法的強制約束屬性，對氣候協議的談判不具約束力；但這些積極的政治意愿可能具有正面影響力，從而有助于推動氣候協議談判。盡管氣候協議中具體指標尚待明確，但2℃溫升目標已形成共識并在已有協議中有所體現。IPCC科學評估所得出的實現控制2℃溫升目標的碳預算總量，目標已經十分具體。各國已經提出或正在準備提交未來溫室氣體減排的目標或行動。因而，在SDG中納入氣候變化目標，技術上可行；相反，如果不納入，則SDG是不完整的，有悖可持續發展目標的初衷。

加速發展方式轉型

實現氣候變化目標有著社會、經濟、環境、資源的多重內涵和挑戰。氣候變化伴隨工業革命而形成、加劇。因而，要控制以溫升為特征的全球氣候變化，我們必須要從根本上找原因。而發展的不可持續性，也正是工業化理念下不可持續的生產和生活方式的產物。伴隨工業化而形成的工業文明，倫理基礎是功利主義，追求的是利潤最大化和財富積累，動力基礎是化石能源，生產方式為原料到產品和廢棄物的線性模式，消費模式則是占有性浪費性的高額消費。如果不實現從工業文明向生態文明的轉型，人為原因引起的全球氣候變化就難以從根本上逆轉，可持續發展目標也就不可能實現。

進入21世紀，我國因循發達國家工業化的老路，溫室氣體排放迅猛攀升，資源短缺、環境污染和生態破壞的境況不斷加劇。顯然，由于我們居住的地球的內部資源的有限性和污染物消納空間的有限性，尤其是化石能源的污染和不可再生性，迫切需要背離工業文明的老路，實現發展方式的根本轉型。2007年以來我國生態文明建設實踐，將生態環境建設納入五年發展規劃，明確生態文明建設目標和約束性指標，確保得到執行。2012年底，中國共產黨第十八屆三中全會進一步作出決定，創新地提出了建立自然資源資產負債表、遵從生態環境承載能力、劃定生態紅線、實行生態補償、自然資源有償使用的決策導向。我國政府在2009年哥本哈根會議上所作出的在2005年基礎上實現單位國內生產總值二氧化碳排放下降40%-45%的目標，已經體現在五年規劃中，并得到有效執行。

氣候變化在可持續發展目標體系中具有中心地位、引領意義，既有長遠戰略性，又有現實迫切性。我國在可持續發展目標體系的構建和發展規劃編制中，均明確納入了氣候變化目標。對于未來可持續發展，我國的溫室氣體減排，已經有著比較明確的階段目標：在2020年，由于發展的需要，以提高效率為主，實現單位國內生產總值二氧化碳排放量大幅下降的強度減排目標；在2030年前，伴隨我國工業化進程進入后工業化階段和快速城鎮化進程的基本完結，我國的溫室氣體排放達到峰值并開始絕對量的下降，而且需要盡早實現峰值，例如在2025年前后，以爭取可持續發展的主動地位；在2050年實現溫室氣體大幅減排，相對于峰值實現減半，回到2005年排放水平。

當然，我國仍然處于社會主義的初級階段，發展的任務很重，資源稟賦欠佳。因而，氣候變化目標和指標的選擇，需要根據共同但有區別責任原則，保障發展權益，遏制奢侈浪費，使可持續發展落在實處。但是，我國可持續發展所要求的溫室氣體減排目標，不論是峰值年還是2050年，我國的人均排放水平均要實現低于歐盟水平。

（作者系中國社會科學院城市發展與環境研究所所長）

編輯：藺麗莉