加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策

◎ 文/田玉敏 張雅光

加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策

◎ 文/田玉敏 張雅光

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量逐年增加，成為城鎮(zhèn)化進程中的特殊群體——農(nóng)民工。截至2012年底，我國農(nóng)民工總量達到26261萬人。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。”推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，已經(jīng)成為“十二五”乃至更長一個時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突出重點，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，促進我國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關鍵。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的概念

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化并獲得作為城鎮(zhèn)居民的合法身份和權利的過程。具體包括“五化”：

（1）戶籍關系城鎮(zhèn)化，即戶籍所在地由農(nóng)村遷至城鎮(zhèn)，戶籍關系從農(nóng)村戶口變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，取得城鎮(zhèn)戶籍資格，獲取完整的市民權利，實現(xiàn)社會身份的轉(zhuǎn)換。

（2）轉(zhuǎn)移就業(yè)穩(wěn)定化，即實現(xiàn)職業(yè)身份的轉(zhuǎn)換，由非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)就業(yè)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人，就業(yè)狀態(tài)趨于穩(wěn)定，非正規(guī)就業(yè)、臨時性就業(yè)的人口比例大大減少，就業(yè)逐步正規(guī)化和固定化。

（3）綜合素質(zhì)提升化，即受教育程度、法治觀念、道德修養(yǎng)、適應能力、社交能力等均得到較大的提高。

（4）價值觀念與行為習慣市民化，即逐漸形成市民的世界觀、人生觀、價值觀等，依照現(xiàn)代城市規(guī)則行事，逐漸形成現(xiàn)代市民的生活方式及行為習慣。

（5）公共服務均等化，即自身和家庭融入就業(yè)地的城鎮(zhèn)公共服務體系，并獲得與城鎮(zhèn)居民均等一致的社會身份和權利，能公平公正地享受城鎮(zhèn)公共資源和社會福利。

2.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心利益訴求

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心利益訴求是最終融入城市社會，實現(xiàn)市民身份的認同與市民權利的共享。一般而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會要經(jīng)歷經(jīng)濟融入、社會融入和文化融入三個層面。

（1）經(jīng)濟融入是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會的起點，也是融入城市體系的物質(zhì)基礎和發(fā)展前提，它包括職業(yè)、經(jīng)濟收入、社會福利等方面的融入情況。

（2）社會融入是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市生活的進一步要求，它反映了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市生活的廣度，包括生活方式和社會交往等方面的融入情況。

（3）文化融入是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市化生活方式等的認同程度，包括心理、觀念等方面的融入情況。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨著制度抑制、認識偏見和自身綜合素質(zhì)偏低等多重障礙。歸結起來主要有：

1.制度抑制

近年來，我國不斷加快戶籍制度改革，但改革進程緩慢，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的子女上學、勞動報酬、住房租購、公共衛(wèi)生以及社會保障等問題日益突出，這些問題都是現(xiàn)行戶籍制度造成的。不改革戶籍制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就很難受到與城市居民一樣的平等對待，難以真正實現(xiàn)市民化。此外，農(nóng)村土地制度存在的問題，使長期在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在放棄土地權益時得到合理補償，這制約著他們順利融入城鎮(zhèn)，不利于農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營。

2.城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)綜合承載能力不足

改革開放以來，我國積極推進城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化率連續(xù)提高，截至2013年，我國城鎮(zhèn)化率已達到53．73%。但是，從總體上看，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)為：城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不協(xié)調(diào)，部分地區(qū)城鎮(zhèn)化超越工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐不夠；城鎮(zhèn)規(guī)模結構不合理，城市的空間布局與資源承載能力不匹配，城市功能定位趨同；部分城市資源利用粗放，環(huán)境壓力加大，水資源短缺與空氣污染問題突出，受資源環(huán)境承載能力的限制，大城市、特別是特大城市的戶籍門檻日漸提高等。

3.自身綜合素質(zhì)低

人力資本是勞動力進步和經(jīng)濟增長的源動力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢陨砦幕刭|(zhì)和技能水平是保證其融入城市社會的前提。近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村教育發(fā)展很快，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化教育程度有了明顯提高。但是，與城市居民相比仍有很大的差距。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資收入水平偏低，面對城市居高不下的房價以及被帶動起來的房屋租金，尋找到穩(wěn)定的住所成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活的最大難題之一。

4.人文關懷缺失，文化生活、城市歸屬感缺乏

文化生活與人文關懷是新生代農(nóng)民工融入城市的精神支柱。特別是新生代農(nóng)民工的文化程度較高，求知欲旺盛，對城市豐富多彩的精神文化生活十分向往，對精神文化的需求和對人文關懷的需求非常強烈。但是，總的看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在精神文化生活上相對貧乏，精神文化需求不能得到滿足，而人文關懷缺失的問題又普遍存在。據(jù)共青團江西省委2011年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：近20%的新生代農(nóng)民工沒有任何業(yè)余文化活動；58．6%的新生代農(nóng)民工每月用于文化的支出在80元以內(nèi)，僅夠支付上網(wǎng)和手機費用；53．2%的新生代農(nóng)民工每年參加單位安排的文化娛樂活動少于2次。作為現(xiàn)代社會的一個特殊群體，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口游離在城市與農(nóng)村之間，處于邊緣地位，“城市邊緣人”的社會角色，又讓他們面臨著巨大的心理落差，導致其城市歸屬感缺乏。

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策建議

加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須堅持以黨的十八大報告和十八屆三中全會《決定》的精神為指導，以有效促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會為目標，需要中央和地方政府以及社會各界的共同努力。

1.加強制度建設，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供制度保障

（1）加快戶籍制度改革，逐步放寬和消除戶籍制度的“準入門檻”。大城市要繼續(xù)發(fā)揮吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要作用；中小城市及小城鎮(zhèn)應從實際出發(fā)放寬落戶條件，有序推進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)居住落戶，使其真正享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。

（2）推進農(nóng)村土地制度改革。在不改變所有權性質(zhì)的前提下，強化承包地和宅基地的用益物權屬性，積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式；加快征地制度改革，對被征地農(nóng)民給予公平合理補償，鼓勵地方政府對失地農(nóng)民采取集體留用地、物業(yè)置換、提高補償標準等辦法，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

（3）建立城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度。加強勞動力市場體系建設，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化，破除對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城務工的不合理限制和規(guī)定。

（4）努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。明確城鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及家庭成員的基本公共服務職能，加大相關公共支出力度，拓展投融資渠道，加強基礎設施建設，提高社會保障、醫(yī)療、教育、住房等基本公共服務能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)創(chuàng)造條件。

2.積極推進城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，增強城市綜合承載能力

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和集中，在我國新型城鎮(zhèn)化道路中，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，既是難中之難，更是重中之重。

（1）科學規(guī)劃城市群規(guī)模和布局。以大城市為依托，以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點，逐步形成輻射作用大、人口集聚能力強的城市群，促進大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）強化產(chǎn)業(yè)支撐。圍繞構建城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，推動生產(chǎn)要素向重點發(fā)展的國家級城市群和區(qū)域型城市群集聚，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模；以轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式和調(diào)整工業(yè)內(nèi)部結構為重點，優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)；強化城鎮(zhèn)體系專業(yè)化分工協(xié)作，提升中小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)承接能力；逐步形成大中小城市和小城鎮(zhèn)分工合理、特色突出、功能互補的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局；提高城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性，發(fā)展吸納就業(yè)能力強的現(xiàn)代城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，完善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化與現(xiàn)代化，切實保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)同步，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化筑牢工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的基礎。

（3）增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高土地節(jié)約集約利用水平。合理確定城市開發(fā)邊界，加大存量建設用地挖潛力度，開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，提高土地節(jié)約集約利用水平。

3.建立合理的財政分攤機制

解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，應發(fā)揮中央政府的資金引領和激勵作用，深化財政體制改革，合理界定中央與地方的事權和支出責任；以常住人口為財政分成依據(jù)調(diào)整各級政府之間的財政分配關系，解決城鎮(zhèn)人口增加帶來的公共支出增大問題；設立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口專項資金轉(zhuǎn)移支付制度，完善分攤機制，對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)補助建設資金，實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模掛鉤，支持城鎮(zhèn)建設更多面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、義務教育和職業(yè)教育設施。

4.加強教育培訓，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口綜合素質(zhì)

加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育培訓，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口綜合素質(zhì)，提升其市民化的就業(yè)競爭能力、職業(yè)轉(zhuǎn)換能力和創(chuàng)業(yè)能力。

（1）優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育。各級政府及教育行政部門必須全面認識農(nóng)村教育的性質(zhì)與功能，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育，切實加大對農(nóng)村教育的投入，把對農(nóng)村教育的投資看成是生產(chǎn)性投資。

（2）以城市勞動力市場需求為導向，構建“模塊式”的教學體系。根據(jù)城市經(jīng)濟社會的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的升級換代，列出不同行業(yè)、不同工種的培訓菜單，然后依據(jù)職業(yè)資格證書的要求設計課程菜單，構建“模塊式”的教學體系。

（3）以人為本，設置培訓課程。在課程設置上，以就業(yè)為目標，充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)需求，以培養(yǎng)崗位所需要的職業(yè)技術為核心，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由“體力型”勞動者向“技能型”勞動者轉(zhuǎn)變。

（4）以融入城市社會為目標充實培訓內(nèi)容。基礎知識和基本技能的訓練應該置于核心地位，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快掌握就業(yè)所需職業(yè)技能；增加必要的法律法規(guī)、公共政策、文明禮貌、城市生活知識等方面內(nèi)容。

（5）采用快捷、靈活的培訓模式。采用“短、平、快、靈”的培訓模式，可以在短時間內(nèi)改變勞動力素質(zhì)結構，傳授相應的崗位技能，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化素質(zhì)和職業(yè)技能。

5.搭建社會化的公共服務平臺

提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人力資本，加快其市民化進程，應搭建一個由政府、企業(yè)以及社會各界廣泛參與的社會化的公共服務平臺。

（1）政府應提高基本公共服務水平和均等化程度。

（2）強化企業(yè)職工文化服務。城市企業(yè)特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比較集中的企業(yè)，應經(jīng)常組織開展針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的內(nèi)容豐富、形式多樣的集體文化活動，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化生活的常態(tài)化，注重人文關懷和人性化管理，不斷增強企業(yè)的內(nèi)在凝聚力。

（3）社會各方積極參與。各社會團體與民間公益性組織等各類社會力量應積極搭建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與其他群體進行文化交流的平臺，以文化活動消除隔閡，增進相互了解和關愛。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)成為我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的主體，是我國現(xiàn)代化建設的重要力量。加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項系統(tǒng)工程，需要中央和地方政府以及社會各界的共同努力，齊抓共管，方能取得實效。

（作者單位：天津農(nóng)學院社科部）

編輯：張涵