中國縣域發展的基本特征與歷史演進

◎陳文勝

縣乃國之基，中國歷來的古訓就是“郡縣治，天下安”。自秦以來綿延2500余年的縣域，是我國歷朝歷代國家治理的基本單元。它承上啟下，連城接鄉，是宏觀經濟與微觀經濟的結合部，是今天工業化、城鎮化、信息化與農業現代化的連接點。

縣域發展的基本特征

縣域發展是區域發展的一種特定形式，是以縣級行政區為主體，以縣城為中心、鄉（鎮）為紐帶、農村為腹地的政治、經濟、社會、人口、資源、環境等方面的系統發展。縣域發展以縣域經濟發展為基礎，但又區別于單純的縣域經濟發展。縣域發展涵蓋了經濟、政治、文化、社會、環境等“五位一體”的進展和變化，通過經濟結構與經濟增長水平、公共服務水平、居民生活水平、人口資源環境發展水平、社會建設水平以及文化建設水平等發展態勢來綜合體現。縣域不僅是國家組成的重要實體，而且是一個發展的能動主體，是國家治理的基本單位。現階段，我國縣域發展具有如下特征：

其一，縣域包括了國家治理的全部對象和內容。

我國縣城擁有縣城、鄉鎮（中心鎮）、農村“三位一體”，具有國家政治、經濟、文化、社會、生態環境的全面管理權力和職能，基本上就是一個全能的政府。縣城是我國城市的縮影，也是我國城市體系的重要組成部分，是我國城市發展的重要主體。介于城市和農村之間的鄉鎮，是我國基層的行政單位，也是國家治理的基本平臺，在我國有著十分重要的功能，真正起著輻射農村，連接城市的作用。因此，縣域是國家全面治理的首要平臺。

其二，縣域是我國城鄉二元體制的焦點。

在縣域內，二元治理體制根深蒂固，城鄉二元體制的差別特別明顯。在縣域與大城市之間，縣域代表著農村；在縣域內的縣城與農村之間，縣城代表著城市；縣域與大城市之間也具有城鄉二元的區別。因此，推進城鄉一體化化解城鄉二元發展體制，最大難點在縣域，重點和著力點也在縣域。

其三，縣域是中國現代化的主戰場。

眾所周知，中國是個農業大國，絕大部分國土在縣域，絕大部分人口在縣域，縣域是推進中國現代化的核心。一是中國新型工業化的重點在縣域。縣域工業化是農業現代化的直接推動力量，是中國進入工業化中期后進一步提升工業化水平的可靠支撐。二是城鎮化的著力點在縣域。縣域城鎮化是推進城鄉經濟社會融合的紐帶，是承接大城市的輻射與帶動、吸納農村勞動力、促進農村現代化的主要依托。三是農業現代化的載體在縣域。農業現代化本身就是縣域農業的現代化。四是信息化的重點難點都在縣域。縣域信息化既是新農村建設的重要組成部分，也是提升信息化水平的重要切入點。五是市場化的基礎在縣域。沒有縣域經濟的市場化，中國的市場化就是一句空話，建立適應社會主義市場經濟要求的縣域經濟發展新體制和新機制正是當前中國改革發展的迫切需要。六是可持續發展的關鍵在縣域。縣域是中國資源和生態環境的貯藏地，是維護生態平衡的重要力量，中國經濟可持續發展，離不開縣域的支撐。沒有縣域現的代化，就不可能有中國的現代化。

縣域發展的歷史演進

我國縣域發展經過了漫長的2500年變遷。在封建社會時期，縣域被封建王朝作為連接民眾和朝廷的基本統治單位，派遣朝廷命官行使皇權，收取捐稅，對民眾進行馴化。縣域治理既是皇權的體現，也是朝廷皇糧國稅的重要來源。盡管歷經多次改朝換代，而縣域的變化相對穩定，究其根本原因，除了縣域這級行政單位在封建國家治理結構中比較合理外，與縣域治理的自治性帶來的社會穩定性密切相關。當時縣域主要是封建地主制的小農經濟，縣域經濟主要是自給自足，對外界的依賴性不強，縣域秩序主要依賴中國所獨特的封建社會自治制度特別是宗族制度維持，整個縣域可以自主發展和自我循環，國家行政治理的成本很低。因而，兩千多年來縣域在中國的行政體系中一直是相對穩定的。新中國成立后，我國繼續沿用縣級這一行政單位，縣域成為我國最重要，也是功能完善的一級行政單位，縣域發展大致經歷了三個階段。

第一階段：城鄉雙軌發展階段。

從解放初期至1978年，這一階段縣域內實行城鄉分割管理——農村與城市、工業與農業分割管理；縣域經濟發展以公有制為主體服從國家計劃管理，服從國家城市化、工業化優先發展的政策。縣域政治以政治動員為手段，服從中央政府意志的需要。這一時期縣域發展的自主權嚴重不足，縣域內形成了城鄉分割的產業體系和分配體系，以及城鄉公民身份不平等的制度。這一城鄉二元分割的制度體系，一直影響到現在。

第二階段：以經濟為中心發展階段。

從1978年黨的十一屆三中全會到2003年黨的十六屆三中全會，這一階段縣域發展從計劃經濟向市場經濟轉變，轉變為“以經濟建設為中心”的縣域發展模式。所謂“發展是硬道理”，主要指的是經濟發展。一切為了解決溫飽問題，一切為了經濟發展，其他方面都為了縣域經濟這個中心而存在。盡管縣域經濟取得了快速的發展，從根本上解決了溫飽問題，加快了小康建設的步伐，但在具體實踐上簡單化為GDP增長至上，形成了以GDP增長為中心的縣域發展考評指標體系，忽視了縣域的其他方面發展，造成了縣域政治、經濟、社會、文化、環境發展的嚴重失衡。

第三階段：全面發展階段。

這一階段是從2003年黨的十六屆三中全會提出科學發展觀以后開始的。黨的十六屆三中全會提出了“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，確立了科學發展觀的指導地位，崇拜GDP的發展觀被否定，縣域發展進入政治、經濟、文化、社會、生態環境的多元全面發展、城鄉統籌一體發展新階段。縣域發展的指導思想發生了根本性轉變：一是縣域發展根本任務逐漸由經濟增長到經濟發展的轉變；二是縣域發展的評價標準逐漸由GDP的數量評價向政治、經濟、文化、社會、生態環境的協調全面發展評價轉變；三是社會發展狀態逐漸由城鄉二元分割向城鄉發展一體化轉變；縣域發展進入了一個新的時期。

現階段，全球范圍新一輪經濟結構和產業結構加速調整，各國在科技創新、產業結構調整和優化發展上提升自身的競爭優勢，追求生態環保、低碳發展的發展趨勢正在不斷強化的競爭中，中國縣域具有遼闊的區域空間和生態優勢，不僅是擴大內需最大的潛在市場，而且是最具活力的戰略發展空間，因而縣域是我國新時期綜合國力提升新的增長極，對于中國的未來發展具有重大戰略意義。