新型城鎮化建設的系統性整體性協同性思考

◎杜棟 蘇樂天

國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）的出臺，成為指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。該規劃由國務院有關部門和地方各級政府組織實施。規劃要求地方各級政府要全面貫徹落實，建立健全工作機制，因地制宜研究制定符合本地實際的城鎮化規劃和具體政策措施。因此，必須深刻認識新型城鎮化的內涵和其對經濟社會發展的重大意義，明確未來城鎮化的戰略任務、主要目標和發展路徑，統籌相關領域制度和政策創新，全面提高城鎮化質量。作為該規劃實施的主體，區域如何具體開展新型城鎮化建設，是擺在各級政府和廣大民眾面前的重大課題。

黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出：“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。”這一論斷是我們黨對當前改革全面性特征的重要概括，它對新型城鎮化建設同樣具有啟發性和指導性。也就是說，對于新型城鎮化建設來說，同樣需要具有系統性的思維、全局化的視野和協同作戰的智慧和能力，因此，本文將從系統性、整體性、協同性三個方面對其進行解讀。

新型城鎮化建設的系統性分析

從系統論的觀點來說，系統是相互聯系、相互作用的諸元素的綜合體。研究一個系統，明確它的目的是必須的。這是開展系統工程項目的首要工作。與目的一詞意義相近的術語有目標、指標。系統的目的常常通過具體的目標和指標來描述。系統總是多目標或多指標的，它們分為若干層次，構成一個指標體系。

對于新型城鎮化建設而言，在這里，強調以下三點：

首先，國家新型城鎮化規劃明確了發展目標：城鎮化水平和質量穩步提升；城鎮化格局更加優化；城市發展模式科學合理；城市生活和諧宜人；城鎮化體制機制不斷完善。各地區應該以此為依據，結合實際區情和特點，制訂自己的建設目標。它是新型城鎮化建設的前提，這個問題必須首先予以回答。

其次，國家新型城鎮化規劃明確了主要指標：城鎮化水平、基本公共服務、基礎設施、資源環境。雖然以往也有學者提出各種各樣的新型城鎮化指標體系，但必須明確新型城鎮化建設是以人為核心的，而不是以物為核心，新型城鎮化更注意城鎮化的質量提升，所以尚需進一步重新制訂新型城鎮化的指標體系。

再次，設定合理的建設衡量標準有利于新型城鎮化的順利開展。現有的指標體系雖然不僅從定性上作出說明，而且也從定量上作出規定，但是還比較粗糙，應該細化（見表1）。要順應城鎮化發展態勢，建立健全統計監測指標體系和統計綜合評價指標體系，規范統計口徑、統計標準和統計制度方法，加強城鎮化統計工作。

特別指出的是，新型城鎮化建設首先要統一思想，凝聚共識。在思想上得到最大限度的統一、在共識上得到最大限度的凝聚，才能形成合力。統一思想——凝聚共識——形成合力，這一變化過程體現了過程和目的的統一，形象地再現了從思想意識到現實力量的轉化過程。要認識到新型城鎮化對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。不僅要認識其意義，更要認識其內涵。不難發現，在社會各界將目光聚焦于新型城鎮化時，不少人士的思想還停留在土地城鎮化上和只關注新型城鎮化的經濟效應問題或新型城鎮化對經濟結構和發展方式調整的影響，而沒有認識到新型城鎮化是從土地城鎮化向人口城鎮化的轉型和新型城鎮化將可能導致社會結構的調整和社會的發展與變遷。

表1 新型城鎮化主要指標

新型城鎮化建設的整體性分析

所謂系統的觀點，首先是整體觀點，強調考察對象的整體性，從整體上認識和處理問題。但系統與整體不是一個概念，系統必為整體，整體不一定是系統。系統的整體性又稱為系統的總體性、全局性。系統的局部問題必須放在系統的全局之中才能有效地解決。系統的整體觀點或總體觀念、全局觀念是系統概念的精髓。

對于新型城鎮化建設而言，本文在這里重點強調要加強頂層設計、注重整體謀劃。頂層設計是從縱向上考慮制度安排，整體謀劃是從橫向上實現統攬全局。在國家已經啟動《國家新型城鎮化規劃》這個頂層設計下，各地區的重點工作應該放在整體謀劃上。

在國家已經制訂了新型城鎮化規劃的前提下，各地新型城鎮化建設還需要規劃嗎？答案是肯定的。然而，很多地方并未對此引起足夠的重視，甚至還處于觀望狀態，但也有一些地區開始行動起來制訂本地區的新型城鎮化建設規劃；有的是以政府文件的方式發布，但只是口號式的提出政策建議；有的是由發展規劃部門制訂，但沒有詳細的規劃方案、規劃文本。從某種意義上講，規劃是有關意圖、可能行動、后果以及它們之間關系的結構化信息。然而,有的只有規劃藍圖，而缺少實現路徑，更缺少對規劃的監控。

規劃是引導和控制新型城鎮化建設的重要工具。要把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規劃的全過程。統籌規劃市區、城郊和周邊鄉村發展。要完善城市規劃前期研究、規劃編制、銜接協調、專家論證、公眾參與、審查審批、實施管理、評估修編等工作程序，推行城市規劃政務公開，加大公開公示力度。科學合理的新型城鎮化建設規劃是城鎮化質量提升的重要前提和保障。各地要按照自身經濟社會發展的實際狀況以及未來城市發展的趨勢來定位，制定科學合理可行的本地區新型城鎮化建設規劃，并在實際的推進過程中有效地去貫徹執行。

本文指出，要特別注意各類規劃之間的關系，或者說要理順它們之間的關系。有兩種途徑：一是按照國家的新型城鎮化規劃，專門編制本地區的新型城鎮化建設規劃；二是把本地區的未來發展規劃與新型城鎮化建設規劃融合在一起。另外，據了解，發展規劃與主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等分別由發展改革、國土、城建、環保等部門編制，如何銜接協調至今未能很好地解決，迫切需要從更高層面理順規劃之間的關系。

雖然規劃在新型城鎮化建設過程中有其必要性，但并不是任何規劃都能產生作用。規劃對建設能否產生作用是一個復雜又困難的問題。即使如此，我們仍可探討如何評價新型城鎮化建設規劃的問題。評價無疑是規劃編制和實施不可缺少的重要工作環節與方法。為有效促進新型城鎮化建設工作，需要深入理解新型城鎮化建設規劃評價的概念和意義，并引入規范化的新型城鎮化建設規劃評價機制。

建設規劃評價研究長期處于空白狀態。由于建設規劃的綜合性、宏觀性、戰略性等特點，對它的評價不能采用一般公共政策的評價方法，甚至也不能采用管制性較強的城市規劃、土地利用規劃等評價方法。要豐富評價類型，由單純的中期評價向中期評價、最終評價為主導，兼顧年度評價、應急評價等。要拓展評價內容，即要由評價總體規劃拓展到評價整個規劃體系的實施情況，從評價規劃結果拓展為“結果——效果——過程”（如圖1所示）。

要推動規劃評價工作走向法制化，也就是要加強政府行為的約束和規范，促使政府活動更加重視對民眾的影響。日本相關法律就指出，“盡職盡責地向國民說明政府的各項活動”，美國相關法律也提出“以提高美國人民對聯邦政府的信心”。法定開展的評價往往是針對政府績效的評價活動。這些對我們進行新型城鎮化建設規劃具有很好的借鑒意義。

圖1 新型城鎮化建設規劃評價體系

新型城鎮化建設的協同性研究

哈肯在他的《高等協同學》中認為，協同學處理許多子系統組成的系統。研究子系統是如何合作以形成宏觀尺度上的時間結構、空間結構和功能結構的。這些結構以自組織的方式出現。按照協同學的思想，協同性的實質在于強調事物或系統在發展過程中其內部各要素或各子系統之間保持合作性、集體性的狀態或趨勢。在一個系統內，若各種子系統（要素）不能很好協同，甚至互相拆臺，這樣的系統必然呈現無序狀態，發揮不了整體性功能而終至瓦解。相反，若系統中各子系統（要素）能很好配合、協同，多種力量就能集聚成一個總力量，形成大大超越原各自功能總和的新功能。簡單地說，協同就是指系統中諸要素或各子系統間在運行過程中的合作、協調和同步。

在新型城鎮化建設中，要重視新型城鎮化建設自身的協同發展。協同發展指協調、同步發展之意。具體地說，所謂協同發展，就是指協調兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，相互協作完成某一目標，達到共同發展的雙贏或多贏效果。協同發展戰略是可持續發展戰略的繼續和發展。拿城鄉一體化發展來說，就要走城鄉協調發展的道路。傳統的城鎮化理念是城市優先發展的城鎮化，而新型的城鎮化理念應是城鄉互補，協同發展。再比如大、中、小城市的協調發展，并不是城市越大越好，規模越大，就容易產生“城市病”等一些嚴重的經濟社會問題，所以應走出一條大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化新路子——優化城鎮規模結構，增強中心城市輻射帶動功能，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

另外，本文認為，在新型城鎮化建設中，要加強統一領導、協調各方力量。前者說的是，沒有高層面的領導機制，新型城鎮化建設是難以落實到位的；后者說的是，需要協調各方力量，形成推進建設合力。前者要求政府發揮總攬全局、協調各方的核心作用，后者要求充分發揮人民群眾的積極性、主動性和創造性。因此，強調指出應該注意以下兩點：

（1）政府政策的有效性和持續性。在新型城鎮化建設中，政府的作用在于用制度設計來引導城鎮化沿著良性的軌道發展。所以，一定要保證政府政策的有效性和持續性，這是堅決不能動搖的，它是新型城鎮化建設的重要保障。

（2）社會大眾的態度。新型城鎮化道路是以人為核心的城鎮化。新型城鎮化建設要面向廣大社會大眾，要能反映與公眾息息相關的內容，要得到公眾的理解和接受，要讓公眾滿意。也就是說，社會大眾的態度是監督衡量新型城鎮化建設的重要尺度。

要建設新型城鎮化，需要有科學發展的思想觀念指導，系統性整體性協同性了給我們答案。在此基礎上，構建系統完善、科學規范、運行有效的制度體系，可以使各方面制度更加成熟更加定型，從而形成系統設計、整體謀劃、協同推進的生動局面，朝著新型城鎮化目標不斷邁進。