城市化進程中市管縣體制探尋及改革思考

藺文杰

【摘要】市管縣體制在一定時期具有提高行政管理效率和推動經濟社會發展的歷史合性， 發揮了多方面的積極作用， 但隨著市場經濟體制的不斷發展和完善， 市管縣體制暴露出許多的弊端。大多數人認為需要改革市管縣體制， 不同的人有不同的見解，關于市管縣體制改革主要有兩種不同的取向判斷， 一是維持并完善市管縣體制， 二是否定市管縣體制， 實行省管縣體制，本文試圖在此基礎上探討深化市管縣體制改革并提出幾點思考。

【關鍵詞】市管縣 改革 省管縣 擴權強縣

轉型期我國城市發展的階段問題與特征是由我國經濟社會發展的階段特征所決定的。反過來，城市化發展中遇到的問題和發展的水平會反作用于經濟社會發展。新中國成立后，我國的城市化經歷了一個漫長、曲折的發展歷程。城市受政策影響大，好多政策出臺缺乏對城市化規律的科學認識與把握，缺乏理性思考，大多采取行政方法強性推進，形成某一政策“熱”，某一政策“風”。也就是說我國城市化的相關政策方針較多停留在感性層面，沒有真正從實際出發，借鑒先進、成功的經驗，提出系統的、因地制宜的、可用于分類指導的城市發展方針政策及操作方法。沒有和城市地區的實際情況結合，造成城市化的快速畸形發展。摸著石頭過河，當跟“風”或跟“熱”現象過后往往造成極大的重復浪費和損失，甚至導致無可挽回的遺憾。

“市管縣”體制的出臺，實施和其他城市化政策的命運具有相關性。市管縣這種體制設計的最大初衷是中心城市帶動周邊城市和附近鄉村的發展，實現城鄉一體化，但每個地方的具體情況不同，市管縣這種體制大多是通過當時改革大潮，用行政手法強制推進的，對社會經濟發展的實際考慮較少甚至直接忽視。隨著市管縣體制的弊病越來越突出， 大多數人認為需要改革市管縣體制， 而對市管縣體制改革的取向， 人們爭論很多。“通過梳理可以看到， 關于市管縣體制改革主要有兩種不同的取向判斷： 一是維持并完善市管縣體制。二是否定市管縣體制， 實行省管縣體制”。其中主張維持并完善市管縣體制的學者們，從不同角度提出了完善策略，但都沒有形成系統化的思想。

通過對近幾年來“市領導縣”改革的研究后認為， 具有中國特色的城市化道路， 應當是在所謂的城鄉一體化的道路的基礎上繼續改進完善。在完善體制的時候可以打破原有體制進行體制創新，結合一個省市地區自身特色確立適合自己發展的體制，眾所周知，東部，中部，西部地區，由于社會，經濟等各個方面的原因，城市化發展水平存在很大差異，不僅在不同規模城市數量等硬性方面存在巨大差異，而且在經濟社會發展等軟性方面更是存在天壤之別。但區域必須以城市為依托， 城市必須以區域為基礎的相輔相成的關系。當前我國的大多數地區仍然是欠發達與中等發達地區并存， 市管縣體制在促進中心城市發展， 克服地市矛盾等方面仍有一定積極作用， 因此可在一些較落后的中西部地區繼續實行這一體制， 但必須要得到基層政府、區域群眾的支持， 并加大對市縣矛盾與城鄉利益沖突的監控和協調力度， 有效協調城鄉利益矛盾， 真正推動我國城市化和城鄉一體化的進程。

基于對市管縣體制的否定， 部分學者主張取消市管縣體制， 實行省管縣體制。認為實行省管縣體制，可以彌補市管縣體制的諸多不足，更有利于當前城市化進程中社會經濟的發展。市管縣體制中的一大弊病就是行政職能劃分不明確，省級和市級政府在領導縣的過程中存在職能交叉，實行省管縣，將原來財政和人事上的權利部分上交省屬，將大部分權利下放到縣一級的行政體制中，更有利于處理好政府和社會的關系，更有利于縣級城市社會經濟的健康發展。

關于省管縣體制，不同的學者從不同角度做著學理上的詮釋，有的地方根據自己的實際情況，率先開始了試點，其中具有代表性的是“擴權強縣”。“擴權強縣”改革作為現行政府間行政管理體制的重大調整，可以為全面推進市管縣體制改革提供良好經驗。“十二五”規劃綱要明確要求擴大縣域發展自主權，穩步推進“擴權強縣”改革試點。若要準確把握“擴權強縣”改革的定位，我們需首先理解“省管縣”財政體制與“省管縣”改革的不同之處。而“省管縣”改革則涉及其它行政管理權限的變動，是地方政府間職責權限的再分配。隨著財政“省管縣”的逐步推進，行政“市管縣”對縣域經濟發展的制約越來越明顯。因此，部分省市在一些經濟社會管理權限上進行了“省管縣”試點，即“擴權強縣”改革。可以這么說，“擴權強縣”改革是“省管縣”財政體制的延伸，亦是“省管縣”全面改革的前置環節。“擴權強縣”改革為“省管縣體制的確立提供了一種新的視角，使省直管縣體制具有現實可能性，但仍需要一系列的配套改革措施才能將其付諸實踐。應在改革的同時注意與政治制度，經濟制度，行政制度等一系列制度配套改革。

從“市管縣”體制的演變歷程看，這一體制與我國城市的興起以及城市地位的日益提升是分不開的，也與改革開放以來我國政治、經濟和社會發展的大勢相契合。在進行市管縣體制改革的過程中不管是繼續完善市管縣這種體制，還是實行省管縣這種體制，都應該根據經濟社會發展情況和地區特點，因地適宜走適合自己的城市化道路。“有論者主張以‘復合行解決市管縣體制的矛盾和問題，其著眼點是在尊重現有行政區劃的情況下， 在發揮市場資源配置優勢基礎上，適應經濟一體化的需要， 進一步轉變政府職能， 為跨行政區公共服務的實現，提供一種地方治理和政府體制創新的新思路。不言而喻， ‘復合行政也為市管縣體制改革提供了新的視角。”既然市領導縣體制是計劃經濟向市場經濟過渡時期的產物，在當下市場經濟尚不發達的情況下，盲目地取消市領導縣體制的做法并不足取。明智之舉是采取“省管縣”為主，“市領縣”為輔，兩種體制協調并舉的戰略，并按照“宜帶則帶，不宜帶則省管”的原則，進行體制重構。為此，需要在統一思想認識的基礎上，完善相關的制度安排和配套措施，努力建構促進城鄉經濟社會一體化發展的體制機制。

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