建立健全黨的作風建設固本機制研究*

□蒿艾莉 卜 華

習近平總書記強調:“在作風問題上，起決定作用的是黨性。”①《習近平在指導河北省委常委班子專題民主生活會上的講話》《人民日報》2013年9月26日。也就是說:黨性是本，黨風為標，治標必先固本。圍繞中組部確定的“建立健全黨的作風建設固本機制研究”的課題，課題組通過梳理文獻資料，召開座談會，運用問卷調查等方式，突出圍繞制度機制對黨性養成、固化、保持作用進行求證性研究。主要在山東濰坊12個縣市區范圍內抽取6個縣市區作為樣本，共計發放調查問卷600份，收回調查問卷590份，回收率為98.3%，其中有效問卷為585份，有效率為99.2%。調查對象分屬不同的年齡、黨齡、文化程度、職務和單位，具有一定的廣泛性和代表性。課題組依據上述基礎資料，在反復分析研究的基礎上，既系統總結制度機制在黨性建設中的重要作用，又注重梳理目前黨性建設中制度機制存在的共性問題，并注意結合濰坊市的一些具體做法提出了對策建議。

一、重視發揮制度機制在黨性建設中的保障作用

黨性在作風問題上起著決定性作用，而制度機制則在黨性建設中起著保障性作用。

（一）制度機制促使堅定黨性的目標更明確

加強領導干部黨性修養，是每個領導干部改造主觀世界的終生課題。習近平總書記在今年全國組織工作會議上強調:“干部的黨性修養、思想覺悟、道德水平不會隨著黨齡的積累而自然提高，也不會隨著職務的升遷而自然提高，而需要終生努力”，同時他指出:“好干部要做到信念堅定，為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔。”②《習近平在全國組織工作會議上的講話》，《人民日報》2013年6月30日。這實際上指出了新形勢下黨員領導干部堅定黨性的目標。實現這一目標，既要善于調動黨員個人的內心自覺，還要善于借鑒企業目標控制法原理，運用制度機制把黨性目標分解、細化、量化，從而確保黨性目標不變形走樣。

（二）制度機制促使堅定黨性的途徑更科學

堅定黨性的途徑有很多，如學習修煉、工作歷練、實踐鍛煉、黨內生活錘煉等，但如何使學習成為一種常態，如何將“要我干好工作”的狀態轉換成“我要干好工作”的境界，如何真正在實踐中向人民群眾“拜師學藝”，如何發揮好黨內生活“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的作用，解決這些問題離不開制度機制的保障。只有借助制度機制才能實現黨性修養和鍛煉的規范性、科學性、針對性和有效性。

（三）制度機制促使堅定黨性的方法更有效

堅定黨性不僅要途徑科學，還要確保方法有效。調研中我們發現，不論在黨性教育、黨性修養鍛煉，還是黨性分析評議方面，各基層組織都根據形勢任務對黨性建設提出了新的要求，注意從實際出發，摸索出了一些適合自己的做法并把它上升細化為具體制度，助推黨性建設不斷取得實效。

二、目前在堅定黨性制度機制建設中存在的主要問題

一直以來，談到黨性修養往往強調是一個“自我學習、自我改造、自我鍛煉、自我提高”的過程。也就是說堅定黨性主要來自內動力，而對制度機制等外在動力重視不太夠。從課題組所做訪談和調查問卷的分析看，目前在堅定黨性制度機制建設中主要存在以下問題。

（一）借助制度堅定黨性的共識有待在實踐中落實

現實越來越表明，單純靠自覺性完成黨員的“內心自我革新”是不夠的，必須借助組織力量為其提供良好的環境和條件促其完成。而來自組織的這種力量，最持久管用的則是與之相關的制度和機制。現在看，“制度能夠提高黨員自我修養的自覺性”正形成共識，問卷調查結果也顯示出這一趨勢。例如，對“制度機制在黨性養成和保持中發揮著根本性作用”一題的回答，贊同者占53.9%，比較贊同者占40.9%；（圖1）在如何使黨性鍛煉更有成效問題上，有82.2%的被調查者認為制度更具有保障作用。這些數據從一定程度上反映出制度在黨性養成與保持中的不可或缺性。但認識與行動并不是同步。在調研座談中也發現，雖然大部分黨員干部認為在堅定黨性問題上應該突出制度的作用，但現實當中，如何在既遵循認識規律又遵循實踐規律的基礎上制定出管用有效、上達下通、關聯閉合的制度體系，如何提升相關制度的執行效度，尚未形成清醒認識與成熟做法。

（二）有關堅定黨性的要求有待用制度加以規范

近些年，雖然各級黨組織都把干部思想覺悟的提高、過硬作風的錘煉、能力素質的提升作為教育培訓的首要任務，但從實際情況看，還是存在提要求多，制定詳細規劃、明確具體措施、建立相應制度少的狀況。究其原因，主要是由于黨性修養屬于思想意識范疇，考量的標準和依據很難把握，造成不論是所在黨組織還是干部教育培訓的主管部門和機構，都不同程度地存在著為難情緒，缺乏攻堅克難的勇氣和信心，對黨員干部的黨性教育缺乏系統部署，主動抓培訓、搞教育的動力不足、保障不力。調查問卷也顯示出這一傾向。譬如在“您認為當前黨性教育活動中存在的問題”中，有64.4%的人選擇內生動力不足，48.7%的人選擇組織思想不夠重視，57.3%的人選擇方式方法陳舊，67.4%的人選擇教育活動缺乏長效機制。（表1）這說明起碼在黨性教育方面，我們還沒有做出很好的制度性安排。

表1 您認為當前黨性教育活動中存在的問題

（三）有關堅定黨性的重要制度在執行中缺乏嚴肅性

長期以來，為了更好地對黨員干部隊伍實施教育管理，我們也形成了一些極為重要的制度，如“三會一課”制度。堅持“三會一課”制度，可以使黨員經常受到黨性教育、黨的優良傳統作風教育，從而增強黨員的黨性觀念，在各項工作中自覺發揮先鋒模范作用。這一點通過調查問卷也得到了印證，有73.2%的調查對象認為“三會一課”對于增強黨員黨性鍛煉有重要的作用，但問卷同時也顯示出22.4%的人選擇“作用一般”，還有1.9%的比例選擇“沒有作用”。（圖2）我們認為，這兩個數據不是證明制度本身存在問題而是制度執行出現了問題。眾所周知，制度一個重要的特征就是剛性。但調查問卷顯示出的結果卻是剛性不“剛”。譬如課題組設計了一組關于“三會一課”時間執行情況的調查，其中在“支部黨員大會、支部委員會、黨小組會召開時間”這組問題上，選擇不定期的分別為21.7%、29.6%、38.6%；黨課時間選擇不定期的為30.4%。這組數據反映出一些制度在具體執行中存在著不規范、不嚴肅的問題。

（四）有關堅定黨性的一些制度需進一步完善

近些年，在黨性建設中，我們根據形勢需要和黨員思想狀況建立了一些新制度，比如黨的十七大以來在各地逐步建立起來的黨員黨性定期分析制度。但從調查問卷的分析來看，有些地方的黨性分析評議機制流于形式，譬如，在“您認為黨性分析主要存在哪些問題”中，選擇“思想不重視，視為可有可無、可做可不做”的占73.5%；選擇“把黨性分析視為額外任務，心生厭煩情緒”的占55.7%；選擇“查找問題輕描淡寫，掩蓋實質性問題”的占75.6%；選擇“自我剖析不能觸及靈魂，談枝節多，說主要少”的占74.7%。（表2）從這些相對集中的選擇傾向來看，黨性定期分析制度雖然對于嚴格黨內生活，增強黨員意識，純潔黨員隊伍，激勵黨員更好地發揮先鋒模范作用具有十分重要的意義，但在現實運用執行中仍有待進一步完善。

表2 您認為黨性分析中主要存在哪些問題

三、建立健全堅定黨性制度機制對策建議

基于上述存在的問題，在堅定黨性制度機制建設中，首先是盡快解決認識如何轉化為實踐的問題。也就是在黨性教育、黨性鍛煉、黨性分析等方面，既要繼續強化黨員的內在自覺性，又要發揮制度機制的外在約束作用；既需要把那些經過實踐長期檢驗正確的做法上升為便利、管用的規章制度，又需要有意識地優化制度設計，尤其要著力構建一個黨性教育、黨性鍛煉、黨性分析、組織保障這樣一個具有閉合關聯性的作風建設固本制度體系。

（一）建立健全黨性教育約束機制

堅定黨性的基礎首先是黨性教育。長期以來，我們對黨性教育不可謂不重視，但現實中經常出現時緊時松的現象，究其原因就在于缺乏制度層面的約束。

1.明確黨性教育責任制，解決“誰來抓”的問題。要建立黨委抓黨性教育責任制，各級黨組織主要負責同志必須肩負起黨性教育第一責任人的職責，對其所在市、縣市區（部門）、鄉鎮（街辦）、村（社區）的黨性教育全面負責、全程負責。要充分發揮領導班子、領導干部的示范帶動作用，特別要把領導干部帶頭講黨課作為制度固定下來并加大考核力度。

2.規范黨性教育內容，解決“教什么”的問題。雖然我們一直把中國特色社會主義理論教育、理想信念教育、黨的宗旨教育、政德官德教育、優良傳統教育、廉政法紀教育等作為黨性教育的重點，但實踐中也表現出了都是重點反而沒有了重點的尷尬局面。結合濰坊市近些年的做法，就是每年年初，由市委組織部根據本年度中央、省、市理論宣傳教育重點和全市中心工作確定學習重點，要求各教育培訓機構和各基層組織的黨性教育著重圍繞該重點展開。這種統一定制的學習，不僅便于各培訓機構和各級組織明確教育重點，也更有利于以中央、省、市委精神統一全市黨員干部的思想。

3.拓寬黨性教育渠道，解決“怎么學”的問題。從實踐看，很多時候不是黨員不愿接受黨的教育，而是由于教育渠道狹窄不知從何而學。就這個問題，濰坊市近些年也進行了較好的探索，根據不同層級黨員干部的實際和組織需求，多方開辟教育渠道。除了嚴格遵循《中國共產黨黨校工作條例》，進一步強化黨校主渠道外，還開辟和拓寬了以下教育培訓渠道。一是開展干部自主選學。這主要是拓寬市直部門科級以下干部的學習渠道。要求所有在職在編科級以下干部，每年必須參加一次為期四天的脫崗集中培訓。實踐證明，這一培訓方式在培訓機構、培訓時間、培訓內容上更具有自主性、靈活性、針對性和時效性，因而大大增強了干部的參訓積極性。二是開辦網絡學院。為滿足干部培訓的多樣化、個性化、差異化需求，濰坊還開辦了網絡學院，要求所有在職在編的黨員干部每年必須完成網上課程學習任務。三是鼓勵各地、各單位創辦各具特色的夜校。如濰坊市直機關創辦了“周四夜校”，設立固定授課地點，利用周四晚上組織集中學習，每兩周舉辦一次，每次1.5小時。講授者多為市直部門主要負責人和實踐經驗豐富的領導干部，參訓者為市直部門領導班子成員及業務骨干。四是活化各級黨組織的黨性教育。除堅持定期黨課外，還開展了紅色教育、基層體驗、警示教育等活動，加強對黨員干部的黨性教育。

4.完善考核方式，解決教育成效的問題。黨性教育的最大問題是成效問題。實踐證明，成效要靠制度來保證。濰坊在這方面也做了一些探索，著重從三個層面建立健全教育成效的考核機制。一是考核黨員干部個人。主要以“學分”為手段檢驗“網上學習”成效。要求參學對象每年至少應完成8個學分,其中必修課不少于6個學分（必修內容以黨的理論和方針政策為主）二是考核教育培訓機構。主要以“培訓券”為手段檢驗各培訓機構“自主選學”的績效。“培訓券”代表一定培訓經費，“經費跟著干部走”，由干部個人決定培訓經費的投入方向，以此倒逼培訓機構不斷提高培訓績效吸引參學者。三是考核各基層單位和組織。以年終基層黨建工作述職評議為手段檢驗學習型黨組織和“三會一課”落實情況。要求將評議情況作為單位、組織負責人年度考核、選拔任用、評先選優的必備條件。

（二）建立健全黨性鍛煉引導機制

如果說黨性教育是堅定黨性的基礎，那么黨性鍛煉則是堅定黨性的主體。要以黨性鍛煉為核心，把自覺改造與制度引導有機結合，建立健全一整套融組織生活、崗位實踐、黨校培訓于一體的黨性鍛煉長效機制。

1.以組織生活為基礎，形成嚴格的黨內生活鍛煉機制。一是要端正黨內生活鍛煉的風氣。黨員領導干部尤其是“一把手”要在思想上深刻認識到，黨內民主生活不是可有可無而是必不可少。任何黨員特別是領導干部，必須自覺接受黨內生活鍛煉，而且“要增強黨內生活的政治性、原則性、戰斗性，使各種方式的黨內生活都有實質性內容，都能有針對性地解決問題，堅決反對黨內生活中的自由主義、好人主義。”①《習近平參加河北省委常委班子黨的群眾路線教育實踐活動專題民主生活會上的講話》，《人民日報》2013年9月26日。二是提高黨內民主生活質量。要推動黨內民主生活的制度化、經常化、規范化，可探索邀請黨員代表、人大代表、政協委員列席領導班子和領導干部民主生活會辦法，由列席人員對民主生活會質量進行投票測評，并采取適當的方式對民主生活會情況進行公示，以提高民主生活會質量。三是要嚴格黨內生活鍛煉的紀律。要充分體現黨紀的“鐵”性，對在黨內生活中存在的突出問題，不回避、不避重就輕，要敢于碰硬、敢于動真格，以維護黨內生活及其各項規章制度的嚴肅性。

2.以實踐鍛煉為核心，形成統一的工作實踐鍛煉機制。一是引導黨員立足工作崗位加強鍛煉。崗位鍛煉的實踐機制要以黨員做出一流業績為核心，引導黨員自覺把崗位當作錘煉黨性、提高能力素質的平臺，形成以敬業精神、職業道德、工作標準、工作能力為主要內容的實踐體系。二是引導黨員到基層一線加強鍛煉。近些年，一方面為后備干部創造到基層工作的機會，如重點到信訪局、鄉鎮、大企業、開發區掛職鍛煉。另一方面，堅持優先從基層一線選拔優秀人才，從而有效引導年輕干部主動到基層一線增強黨性、改進作風、磨練意志、增長才干的積極性。三是引導后備干部到艱苦地區加強鍛煉。一直承擔著援藏、援疆、支持西北農業產業化發展的任務，組織部門有意識的把對口支援一線變成錘煉干部、檢驗黨性的重要課堂。

3.以黨校為主陣地，形成完善的黨校“熔爐”鍛煉機制。一是抓住入學教育環節。通過做好入學動員，明確黨校黨性鍛煉的目標，重點提高黨性鍛煉自覺性的問題。二是抓緊基本理論教育環節。組織學員原原本本學理論，使學員始終保持理論上的清醒，信念上的堅定。三是抓好社會考察調研環節。組織學員到紅色革命基地、貧困地區、邊遠山區、以及經濟社會建設等一線進行考察和調研，使學員接受革命傳統教育，近距離了解基層，零距離接近群眾，進一步培養求真務實的優良作風。四是抓嚴組織生活環節。引導學員認真撰寫黨性分析材料，積極參加組織生活，積極開展批評和自我批評，提高過好組織生活的能力。

（三）建立健全黨性分析規范機制

定期對黨員黨性進行分析評議是堅定黨性不可缺少的重要環節。而科學地進行黨性分析，就必須對黨性分析的周期、標準、步驟、結果運用等進行規范，使其更具有操作性。

1.規范分析周期。黨的十七大提出“建立黨員黨性定期分析制度”，但這個“定期”到底是一個什么樣的周期并未給出明確答案。從濰坊壽光市所做的探索看，主要采取“半年一分析，一年一評議，三年一定性”的做法，即要求各基層支部每半年（7月、12月）進行一次黨性分析；每年12月中旬結合兩次黨性分析開展黨內評議；每三年對黨員進行一次總的黨性評價。從目前運行實踐看，效果比較理想，既可以使黨員定期受到黨性教育和錘煉，又避免了重復和煩瑣。

2.制定分析標準。黨性定期分析要以黨章為依據，區別不同層次、不同類別、不同行業黨員的不同情況制定出科學規范的黨性分析標準，尤其針對黨員領導干部，可將標準細化為政治意識、精神狀態、工作作風、能力素質、思想道德、聯系群眾、廉潔自律等多個具體方面，每個方面分優秀、合格、基本合格、不合格四個檔次進行評議定級，讓黨員的黨性分析做到有規可循、有據可依，增強黨性分析的針對性和準確性。

3.明確分析流程。為保證黨員黨性分析取得實效，必須嚴格黨性分析流程。一般來講，大體可以分為三大階段、九個環節來開展。第一階段為思想動員:一是學習教育。黨支部組織黨員集中學習黨章，明確開展黨性分析評議的重要意義。二是征求意見。通過發放征求意見表、設置意見箱、民主測評、召開座談會等方式，廣泛征求群眾對黨員的意見和建議，摸清每個黨員存在的主要問題。三是談心交心。黨員領導干部與普通黨員之間、領導班子成員之間、普通黨員之間普遍開展談心交心，溝通思想、找準問題、形成共識。第二階段為分析評議:一是自我分析。黨員對照標準，在征求黨內外意見基礎上，進行自我分析總結，撰寫黨性分析材料，找出問題，分析原因，提出改進措施。二是材料審閱，黨支部書記或黨小組長對黨員的黨性分析材料進行審閱，對問題查找不準、原因分析不透、整改措施不實的，要責令修改完善或重新撰寫。三是集中評議。支委會召開民主生活會，開展批評與自我批評對黨員進行集中評議。第三階段為整改落實:一是組織鑒定。黨小組對每位黨員的黨性分析提出初評意見，黨支部綜合黨員的一貫表現進行匯總分析，形成正式的組織意見，并以適當的方式反饋給黨員本人。二是積極整改。黨支部指導每個黨員根據黨性分析評議中查擺出來的突出問題，認真制定切合實際的整改措施并督促落實。三是如實上報。黨性分析評議結束后，黨支部要就組織開展黨性分析評議的有關情況向上級黨組織寫出專題報告。

4.用好評議結果。評議結果的運用是黨性分析評議能否產生實效的關鍵。一是要充分發揮獎懲的激勵作用。黨組織要根據評議結果，對群眾公認優秀的黨員要予以表彰；對問題較多黨員要加強教育，該批評的要嚴厲批評、該處理的要嚴肅處理。二是把評議結果作為進退去留與升遷任用的重要依據。對嚴格按照黨的各項規章辦事，工作業績突出、群眾公認的黨員干部，要優先提拔重用；對喪失共產主義理想信念、組織觀念淡漠、不履行黨員義務、不發揮先鋒模范作用，經多次批評教育拒不改正的黨員要按照規定的組織程序，區別不同情況，提出妥善處理意見，以保持黨員隊伍的純潔性和先進性。

（四）建立健全堅定黨性領導責任機制

堅定黨性永遠是一個常談常新的問題，但也容易成為“說起來重要，做起來不要”的問題。為防止出現這一現象，除了要從黨性教育、黨性鍛煉、黨性分析三大重要環節注重建章立制外，還要建立健全堅定黨性的領導責任制。

1.增強責任意識。明確各級黨委的領導責任，把黨性建設作為黨的建設的重要內容，納入基層黨建工作責任制考核。特別是抓好責任分解、責任考核和責任追究等關鍵環節，黨政主要負責人要切實履行第一責任人的政治職責。

2.領導率先垂范。堅定黨性是黨員領導干部的終生課題和立身之本。各級領導干部只有切實加強黨性修養，把黨性要求內化為自己的日常行動，才能始終保持先進性，做到不辱使命不負重托。在黨性錘煉問題上，“一把手”要明確自己在黨性建設中的責任和義務，率先垂范帶動黨性建設的常態開展。