群眾路線與時俱進與社會治理能力提升*

□李強彬 陳朝兵

黨的十八屆三中全會明確提出了“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的論斷，這一論斷使國家治理體系和治理能力的現代化成為判斷改革是否成功、措施是否有效的重要標準，黨和政府解決社會矛盾、滿足人民需要的能力則直接反映著國家治理體系和治理能力的現代化水平。在新的歷史時期，群眾路線與時俱進與社會治理能力提升是緊密地聯系在一起的，社會治理水平的提高必須著眼于最廣大人民根本利益的維護，必須以人民群眾廣泛、多層、制度化的參與為基本載體，必須以人民群眾的智慧為基本動力，使黨的群眾路線成為提升社會治理能力的重要法寶。

一、新形勢下社會治理能力提升面臨的重大挑戰

改革開放三十多年來，圍繞經濟建設這一中心和社會主義市場經濟體制的建立與完善這一主線，我國的經濟、政治、文化和社會建設成績斐然。但是，在取得巨大成就，社會發展進入新階段的同時，也衍生出新的社會挑戰與難題，直接考驗著黨和政府的社會治理能力。

（一）社會不公正感顯性化發展，社會治理的壓力日趨增大

一般來說，社會公正問題主要源于社會資源的稀缺性和社會活動主體自利性之間的矛盾和緊張，如果資源不存在匱乏，或者說人們具有高度的道德思想覺悟，可以做到毫不利己、專門利人，那么就不會存在社會公正問題。但事實并非如此，資源往往有限且具有競爭關系的個人和群體又都想從中獲得較大的份額，這就會使社會公正問題必然與社會的發展相依相伴。盡管社會公正難以直接地予以度量，但作為一種心理感受，社會公正感是容易體察到的:得其應得即為公正，反之則為不公。在社會治理過程中，社會公正感會傾向于支持或認同既定的政治體系和政策輸出，社會不公正感則會傾向于反對或不認同既定的政治體系和政策輸出。當社會公正感從一種主觀感受轉化為現實的社會和政治行動時，其強弱高低就會對既有的制度安排起到維持或阻滯的作用。在社會轉型與發展的進程中，隨著我國改革、發展的全面深化，人們必將越來越關注改革成本如何分擔、改革成果如何分享的問題，社會不公正感將越來越從隱性轉向顯性，從幕后登上前臺，轉化為具體的社會和政治行動，對黨和政府的社會治理能力提出更高要求。近年來，我國城市拆遷、農地征用、企業改制、事業單位改革、戶籍制度改革、收入分配制度改革、公共服務均等化中所反映出來的種種問題表明，必須進一步促進社會公正、提升社會公正感，以有效應對改革和發展中的諸多難題。

（二）社會價值觀多元化發展，公眾參與意識深度化發展

當前，社會價值觀和利益主體伴隨我國改革的深化，分別呈現出了快速的多元化和分散化發展趨勢，公眾的權利意識、權益意識、自主意識和參與意識持續增強，公眾越來越要求擁有參與和其生活密切相關的公共事務的機會和制度。在參與實踐中，公眾參與主要是指不具有公職身份的普通公民影響政治和政策過程的行為，是“平民試圖影響政府決策的活動”①[美]塞繆爾·亨廷頓等:《難以抉擇——發展中國家的政治參與》，汪曉壽等譯，北京:華夏出版社，1988年版，第5頁。。在奉行多黨政治、選舉競爭的政治體系中，公眾主要通過投票選舉政治領導人，或者說通過決定政治領導人的去留，來間接地控制公共政策的走向。然而，選票并不能承載選民實際的、多元化的政策訴求，公眾參與越來越需要指向公眾對決策者和決策過程的直接影響。因而，如何使公眾參與的制度和機制滿足民主治理的要求，有效、有序地實現公眾對事關自身權益的公共事務的參與是現代社會治理的內在要求。當公眾參與的有效性（公民期望和要求實現的程度）與公眾的期望和要求之間產生較大差距，公眾參與的制度供給與公眾的參與需求之間產生較大失衡時，社會受挫感、社會怨恨就會產生，潛在的政治抗議和政治冷漠就很可能會引發社會的不穩定。因此，加強和創新公眾參與的制度和機制，把公眾參與的力量有效地導入社會治理過程，是社會治理能力提升的迫切要求。如果缺乏公眾積極、有效的參與，政府將很難使其行動具有充分的合法性。

（三）社會問題復雜化發展，社會協同力量亟須培育壯大

社會的發展必然使越來越多的社會問題呈現出結構不良性，也就是說多數社會問題都會涉及到可見和隱蔽的諸多利害相關者，而他們通常具有不同的價值觀和效用標準，因而很難假定一個或幾個利害相關者，有著始終如一的價值選擇和偏好，利益沖突可能持續存在甚至激化以致引起社會的不穩定。在這樣的背景下，黨和政府的角色必須得到恰當的定位，不能以“全能”的角色和“單向”的管理思維來處理社會問題，而應以“協同合作”的網絡化思維來應對復雜社會問題的治理。在網絡化的治理思維中，政府不僅需要公眾參與的力量，還應廣泛借助社會組織、新興媒體的力量，并且要善于根據各方力量的優勢、劣勢來合理確定政府公共權力的邊界和功能，避免政府錯位、缺位、越位、失位，充分利用和發展社會中多元化的協同力量。社會的協同力量，不僅在社會偏好的發現、社會問題的識別方面具有重要價值，而且在最大化治理的共同體、減少和克服管理中的障礙、增強管理的可接受性以及避免管理過程中的抗議和梗阻方面具有諸多優勢。譬如，作為政府和市場組織之外的社會組織，在專業人才、專門信息和管理機制方面就具有諸多優勢，在科教文衛、社會救助、扶貧開發、環境保護、法律援助等社會管理活動中就可以充分發揮社會組織的力量。

（四）權—責—利關系明晰化發展，法治社會建設亟待加快

利益分歧和利益沖突是現代社會治理的常態，畢竟，“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關”②《馬克思恩格斯全集》（第一卷），北京:人民出版社，1995年版，第187頁。。因此，社會治理中圍繞“利”，必須明確“權”和“責”，進而必須加快法治社會建設，以有效協調各種利益關系、權力責任關系、權利義務關系。法治社會不僅要求在全社會樹立遵法、守法的觀念，更需要依據法律來維護和保障人們的權益，政府則要依法行政、依法治理。在權益受到侵害時，人們可以有效地運用法律來予以保障；在公共權力濫用時，濫用者必須受到法律的監督和制裁。長期以來，中國的社會因重權力觀念、淡法治觀念，重人情關系、薄法律關系，致使社會問題的解決、社會秩序的維護、社會公平正義的實現難以法治化。然而，現代國家社會治理的歷史經驗表明，必須將國家和社會的活動納入法治化軌道，充分保障人們的合法權益，使社會矛盾與沖突的化解法治化、規范化、程序化。以法治的觀念、思維、程序和方法來規范社會行為、協調社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，必然是實現社會穩定和確保社會協調、可持續發展的基本性保障。

二、提升社會治理能力要求黨的群眾路線與時俱進

社會治理是一個復雜的系統，“治理”一詞本身與“統治”和“管理”具有明顯的區別。全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對“治理”作了這樣的界定:“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。”①轉引自喻可平:《治理與善治》，北京:社會科學文獻出版社，2000年版，第2-3頁。可見，“治理”的能量不限于科層化的官僚體制和自由、平等交換的市場機制，它意味著不同于國家與市場力量的社會性力量在公共事務治理中的積極介入，意味著國家、市場與社會力量的有效融合與充分的互補，意味著從“單中心”轉向“多中心”，通過協同多方力量來共同應對和解決社會問題，這與黨的群眾路線的思想精髓是一致的。

關于黨的群眾路線，毛澤東曾于1943年作過比較集中和完整的論述，他在《關于領導方法的若干問題》中指出:“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。”②《毛澤東選集》（第三卷），北京:人民出版社，1991年版，第899頁。可見，作為一種認識論，群眾路線表明人民群眾才是創造歷史的真正主體；作為一種領導和工作的方法，正確的領導必須尊重群眾，必須要有群眾基礎，只有這樣才能集思廣益、兼聽則明；作為一種政治關系，黨的領導必須與群眾的參與權融為一體，群眾的參與是防止權力誤用、濫用的有效保障；作為一種行為規范，領導干部必須虛心向群眾學習，與群眾形成血肉聯系。

從中國共產黨的發展歷程來看，黨的群眾路線形成于革命戰爭年代，是黨領導人民群眾取得戰爭勝利、建立新中國的基本保證。在從革命黨轉變為執政黨、從取得政權到鞏固執政地位和提升執政能力的新階段新形勢下，黨的群眾路線需要與時俱進地貫穿到新形勢下的新任務和新工作中去，融入進黨和政府社會治理能力的不斷提升當中，成為公民參與常態化、社會力量協同化、公眾權益保障法治化和公共權力監督社會化的重要推動。

（一）以群眾路線為基礎，實現公民參與的常態化

公眾參與是加強和創新社會治理的民意保障。相較于專家和政府官員，公眾經常被認為缺乏時間、精力和專門的訓練來參與社會公共事務的治理，實際上，公眾并不總是知之甚少、冷漠、不關心社會公共事務，如給予適當的機會和制度安排，公眾是能夠進行有效參與的。因此，在今后一段時間，需要著力解決公民參與社會治理的范圍、層次和效果的問題，使公民參與社會治理的范圍更廣、層次更高和效果更好。毫無疑問，伴隨經濟社會發展水平的不斷提高，公眾的參與性必將日漸增強，在事關公眾切身利益的社會公共事務中如果缺乏公民的積極參與，黨和政府的社會治理活動就很難得到公眾的認同及其自愿性支持。

（二）以群眾路線為基礎，實現社會組織力量的協同化

從“市場的失靈”到“政府的失靈”，社會組織的力量越來越被人們認識和利用，社會力量的協同，就是社會組織的能力在社會公共事務的治理中與黨和政府的力量有機結合，以有效化解社會矛盾和提供社會公共服務。在這樣的過程中，各類社會組織、志愿組織和城鄉基層社區的社會治理功能將得到彰顯，通過其專業優勢，可以在政府管不了、不好管、管不好的領域彌補政府社會治理的不足，發揮拾遺補缺的協同功能。通過建立健全社會組織參與社會治理的制度和機制，增強社會組織的社會公信力，加強對社會組織從業人員的專業化和素質培訓，創造有利于社會組織“發力”的制度、法律和政策環境，實現社會組織力量的協同化，是新時期實踐群眾路線的重要體現。

（三）以群眾路線為基礎，實現公民權益保障的法治化

作為現代社會治理的基本方式，法治是協調社會關系、化解社會矛盾、規范社會秩序的穩定的治理制度。提升黨和政府的社會治理能力，迫切需要將社會治理活動納入到法治化的軌道上來，以法律來規范政府、市場、社會和公眾的力量，充分保障人民群眾的合法權益，防止公共權力侵犯公民權益，嚴格依法行政、依法治理，確保各方力量在法治的框架下推動社會治理持續發展，從“被動維穩”轉向“主動創穩”，從“政治維穩”轉向“法治維穩”，實現良政善治。

（四）以群眾路線為基礎，實現公共權力監督的社會化

早在約三百年前，孟德斯鳩就敏銳地指出，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”①[法]孟德斯鳩:《論法的精神》（上），張雁深譯，北京:商務印書館，1961年版，第154頁。。由于公共權力的行使具有內在的壟斷性和擴張性，一旦公共權力從工具變為目的，權力就被異化了。黨的群眾路線要求“從群眾中來，到群眾中去”，這實際上對公共權力的行使作了最深層次的規范:公共權力來自于人民群眾，公共權力的行使必須服務于人民群眾。為此，在解決社會問題的過程中，解決方案背后的主張及其理由、根據和論證應為人民群眾所知曉，不同的意見、觀點和立場應盡可能地在社會層面得到理性的表達和回應，從而節制公共權力的隨意性。

三、群眾路線與時俱進與社會治理能力提升的著力點

在群眾路線與時俱進中提升社會治理能力，需要找準著力點。就“社會治理能力”而言，世界銀行在其開發的世界治理指數中將公民表達與問責、政治穩定與無暴力、政府效能、規制質量、法治以及腐敗控制列為評價指標。國內學者俞可平將公民參與、人權與公民權、黨內民主、法治、合法性、社會公正、社會穩定、政務公開、行政效益、政府責任、公共服務、廉政等十二項維度納入“治理評估框架”，列為衡量治理質量的重要標準。無論國際還是國內學者提出的標準都表明，公民的權利和利益是至關重要的，人民群眾根本利益的實現和保障是最為根本的。圍繞群眾路線與時俱進和社會治理能力的提升，迫切需要在以下幾個方面尋求突破。

（一）拓展公民權利的范圍與層次，落實公民權利

群眾路線與時俱進與社會治理能力的提升，都必須重視公民權利的發展，并把保障和充分實現公民權利作為共同的使命。公民權利本是一種自然和正當的要求，然而由于受特定歷史發展階段下經濟社會發展水平的限制，公民權利的范圍及其實現必然打上歷史的烙印。在不同的社會發展階段，人們在內容上和層次上對公民權利的訴求也是有很大差異的。當下，我國正處于改革的攻堅期和深水區，各項改革不斷推進，公民權利的范圍和層次亟須積極拓展，公民的政治參與權、利益訴求表達權、信息知情權、環境健康權等需要得到更好、更充分的保障。

（二）強化公共服務，不斷保障和改善民生

民生問題向來是黨的群眾路線強調的重大問題，也是社會治理能力提升的歸著點。在新時期新階段，保障和改善民生尤其需要與公共服務供給的數量和質量結合起來。這是因為，改革開放至今三十多年來，我國在經濟發展上取得巨大成就，已在解決人民群眾溫飽問題的基礎上初步實現了小康生活。然而，保障和改善民生問題仍然突出，三農問題、城鄉發展差距擴大、發展成果不公平分配、不同群體不平等待遇等問題仍然不容忽視，已成為民生發展中的棘手問題，而加強和改進公共服務，實現公共服務均等化對于這些問題的化解具有重要的推動作用。

（三）著力矛盾化解，推進參與性治理

群眾路線與時俱進和提升社會治理能力，都必須正視社會矛盾，重視人民群眾在矛盾化解中的參與，人民群眾積極、有效的參與是協調、平衡不同社會主體利益的重要途徑。中國傳統的政治文化具有顯著的臣民式服從性色彩，參與意識比較淡薄。改革開放以來，盡管公眾的主體意識、權益意識、自主意識和參與意識有所增強，但社會中的“特權”觀念仍然濃厚，這極大地限制了人民群眾的社會治理參與以及黨和政府社會治理能力的提升。在黨委領導、政府主導的社會治理中，必須將群眾參與作為矛盾化解的一項前置條件，黨和政府要相信人民群眾的參與能力，人民群眾也要相信黨和政府對接群眾參與的意愿。

（四）圍繞利益分歧與沖突，加強協商與對話

無論來自國家、市場還是社會的力量，治理格局的形成需要在利益分歧與沖突中充分意識到合作的重要性，承認“他人”的重要性，在與“他人”一起討論、論辯、述理的過程中解決共同面臨的問題。只有這樣，審慎的、相互尊重的、包容的、開放的協商與對話才能真正建立起來。協商與對話在社會治理過程中，不僅有助于區分自私自利的要求與公共利益，而且能夠更好地鑒別那些更為重要、更為緊迫的要求，并且權衡不同要求之下的理由和根據，得出更能經受得住社會考驗的立場和觀點。一個高質量協商與對話需要公民具備寬容、理性、公益心和公共精神的品質，政府則不僅應當視各種力量為自由平等的參與主體，而且還應當主動地為他們的參與創造條件。