生態文明地方法治建設及浙江實踐探析*

□陳海嵩

黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”的總體布局，提出建設“美麗中國”。這對推進生態文明及相應制度建設提出了新的更高要求。生態文明建設是一項復雜的系統工程和長期的戰略任務，需要理念的革新，更需要法律的規范、引導和保障。從另一個角度說，加強生態文明法治建設、不斷提高法治水平，是當前生態文明制度建設的重要內容，亟須加以深化。

一、生態文明地方法治建設的現狀

根據生態文明法治建設的內在特征，其既需要在中央層面進行“頂層設計”和總體性制度供給，更需要各地進行積極探索，呈現“百花齊放”的局面，從整體上不斷推進全國范圍的生態文明法治建設。從目前全國各地推進生態文明法治建設的實踐情況看，在立法和司法兩個領域有較大的突破，在執法領域已經開始進行嘗試。具體而言:

（一）立法領域

在立法領域，各地開展生態文明法治建設的途徑主要包括三種:

1.制定綜合性的生態文明建設地方性法規。這方面的代表是貴陽市。2009年，貴陽市政府發布《貴陽市促進生態文明建設條例》，這是全國首部生態文明建設地方性法規。2013年，貴陽市在總結經驗的基礎上，公布了新的《貴陽市建設生態文明城市條例》，原《貴陽市促進生態文明建設條例》廢止，在生態文明建設地方立法上做出了更深的探索。另外，廈門市在生態文明地方立法上也進行了積極探索，2013年8月，廈門市公開了《廈門經濟特區生態文明建設條例》 （草案），并在2014年2月召開的廈門市人大常委會上正式進入立法程序。①葉文建:《廈門加快立法步伐，生態文明建設條例有望出臺》，《中國環境報》2014年2月14日。

2.根據生態文明建設要求修訂環境保護地方立法。這方面的代表是2012年《海南省環境保護條例》和《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》。《海南省環境保護條例》制定于1990年，是1989年《環境保護法》頒布后制定較早的一批省級環境保護立法，并在2007年、2012年進行兩次修訂，明確提出“加強生態省建設”的目標；2012年由江西省人大常委會通過的《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》是專門針對鄱陽湖生態經濟區的地方立法，在生態文明建設上進行了積極探索。

3.在生態補償、排污權交易等領域制定專項地方立法。在生態補償領域，已有多個省市制定了相關行政規章，如2005年《浙江省人民政府關于進一步完善生態補償機制的若干意見》、2009年《貴陽市關于建立生態補償機制的意見》。在排污權交易領域，專項地方立法也較為普遍，代表性立法有:2012年《成都市排污權交易管理規定》、2012年《湖北省主要污染物排污權交易辦法》、2010年《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易管理暫行辦法》、2010年《重慶市主要污染物排放權交易管理暫行辦法》等。

（二）司法領域

在司法領域，各地開展生態文明法治建設的途徑主要包括三種:

1.設立環境保護審判機構。學者們指出，為了有效處理我國的環境糾紛案件，充分回應環境案件的專業性和復雜性，應當對審判體制進行改革，建立環境法院和環境法庭。這也是發達國家在環境司法上的一個重要經驗。①蔡守秋:《關于建立環境法院（庭）的構想》，《東方法學》，2009年第5期。2007年11月，貴陽市中級法院成立全國首個環境保護審判庭。隨后，江蘇、云南等地紛紛設立相應的環境保護審判機構。2010年7月，最高人民法院公布《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》，明確提出“在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭，實行環境保護案件專業化審判，提高環境保護司法水平”，為環境法庭的設立提供了政策依據。

目前，全國各地各級法院已設立160多個環境保護專門化審判機構，組織形式有四種:環境保護審判庭、合議庭、巡回法庭、派出法庭。從級別上看，在省高院、中院和基層法院三個層面都分布有環境保護審判機構，其中省高院有3個:江蘇、海南、重慶。2013年12月，江蘇省率先全面推行資源環境案件的“三審合一”集中審判工作，將涉及資源環境的行政、刑事、民事以及非訴行政執行審查案件，統一由環境法庭進行集中管轄和集中審判，并提出了相應的保障制度，包括:專家證人和人民陪審員制度；環境保護臨時禁令制度；資源環境恢復性司法機制，向建立獨立的環境法院邁出了重要一步。

2.明確環境公益訴訟的法律地位與規則。環境公益訴訟是運用司法手段保護環境的有力手段，各地也出臺了一系列規范性文件加以保障，具代表性的有:2010年昆明市中級人民法院與昆明市檢察院聯合制定《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》，在全國首創環境司法的“禁止令”制度，即在環境受到嚴重危害時，法院可根據申請人的申請頒布禁止令，采取果斷措施及時禁止被告的相關行為，并由公安機關協助執行；2010年12月頒布《昆明市環境公益訴訟救濟資金管理辦法》，首次明確了公益訴訟的訴訟成本和訴訟利益歸屬問題；其他包括:2008年無錫市中級人民法院和無錫市檢察院會簽的《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》；2011年嘉興市環保局聯合嘉興市檢察院制定《關于環境保護公益訴訟的若干意見》。

3.提起環境公益訴訟。以2007年貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案為開端，各地都進行了環境公益訴訟的探索與實踐。據統計，2007—2012年間，國內公開報道的環境公益訴訟案件有30起，起訴主體包括公民、環保團體、公權力機關（環保部門或檢察機關）三類；從最終結果看，這30起環境公益訴訟案件的責任形式主要包括停止侵害和賠償損失，基本實現了對環境公益的救濟目的，推進了環境法律的貫徹執行。②阮麗娟:《環境公益訴訟的性質識別、原告尋找與審理機關專門化》，《北方法學》，2013年第6期。

（三）執法領域

在執法領域，各地開展生態文明法治建設的途徑主要包括三種:

1.建立環境執法聯動機制。目前的模式主要有:環境執法與法院聯動（江蘇）；環境執法與檢察院聯動（浙江、山西等）；環境執法與公安部門聯動（浙江、山東等）。代表性文件有:2008年11月，昆明市環保局、公安局、檢察院、中級法院聯合出臺《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》；2012年4月，浙江省環保廳和省公安廳聯合下發《關于建立環保公安部門環境執法聯動協作機制的意見》；2010年8月，浙江省環保廳與省檢察院聯合制定《關于積極運用民事行政檢察職能加強環境保護的意見》；2013年5月，山東省環保廳和省公安廳聯合出臺《全省公安環保聯勤聯動執法工作機制實施意見》；2013年4月，江蘇省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳和省環保廳共同制訂《關于建立實施環境執法聯動工作機制的意見（試行）》。

2.設立環境生態保護的檢察機構。具代表性的機構有:2008年11月，昆明市檢察院成立環境保護檢察處；2010年，江西省都昌縣人民檢察院成立鄱陽湖生態保護檢察室；2013年3月，貴陽市和清鎮市兩級檢察院成立生態保護檢察局。

3.設立環境生態保護的公安機構。2008年11月，昆明市公安局成立環境保護分局，這是全國首個環保公安機構；2013年3月，貴陽市公安局成立生態保護分局。為加強打擊力度，各地已經開始成立“環保警察”隊伍，破解基礎環境執法難的困境。①張曉娜、范濤:《“環保警察”專職化》，《民主與法制時報》2013年10月28日。2013年9月，河北省公安廳成立環境安全保衛總隊，這是全國首個省級的環保警察隊伍。2013年11月，環保部、公安部聯合下發《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》，明確了環保部門和公安部門在打擊環境犯罪中的職責，對環境保護與公安部門執法銜接配合工作進行了詳細的規范，建立了一系列制度，包括:聯席會議制度、聯絡員制度、案件移送機制、重大案件會商和督辦制度、緊急案件聯合調查機制、案件信息共享機制、獎懲機制等。可以預期，在生態文明建設的時代背景和上述文件精神的指導下，環境生態保護的公安機構會獲得更大發展。

二、生態文明地方法治建設的問題

（一）缺乏戰略向導和政策指引

生態文明建設是一項“前無古人”的系統工程，但是到底該如何進行，并沒有現成的經驗可以參考借鑒。這就導致生態文明法治建設很可能由于缺乏頂層設計和行動方案而陷入困境，難以取得突破性進展。目前，全國僅有珠海市人大出臺了《珠海市生態文明建設規劃（2010-2020年）》，其他地方的生態文明建設尚缺乏有針對性的規劃，給法治建設帶來了一定的影響。

（二）公民的環境權益尚未得到法律確認

公民環境權益是生態文明法治建設的權利基礎。近年我國環境群體性事件頻繁發生。分析其主要原因，是公眾缺乏或難以通過法律手段參與環境問題的政府決策，引發環境群體性事件，對社會和諧與穩定造成不良影響。目前地方立法中確認公民環境權的僅有《珠海市環境保護條例》等少數法規，絕大多數地方在生態環境立法中缺少對公民環境權益的確認。

（三）環境執法難度較大

我國的環境法律、法規并未獲得普遍遵從，以至于環境違法行為懲治困難，地方保護主義盛行。究其制度原因，一是仍然存在“守法成本高，違法成本低”的現象，環境行政強制措施欠缺，環境違法責任偏輕；二是環保部門進行環境執法面臨來自各方面的阻力，這一點在我國中西部地區仍然較為突出；三是重企業義務，輕政府責任，地方環境立法中只重視對企業的管理和控制，對政府的監督和約束不足。

（四）環境司法面臨諸多阻力

如前所述，全國各地各級法院已設立160多個環境保護專業化審判機構，包括環境保護審判庭、合議庭、巡回法庭、派出法庭等多種形式。環境法庭自設立以來，盡管取得了一些成績，但與理想中的預期反差較大，出現了環境法庭案子較少、“等米下鍋”，甚至無案可審的尷尬。環保法庭的審判承受著“改頭換面”、“換湯不換藥”、“專業化不專”的指責。環境公益訴訟也仍然遭遇起訴難、舉證難、審理難、執行難的困擾，一個環境公益訴訟的案例往往是斟酌半年，遲遲出爐，只是針對“好操作、門檻低、有把握”的被告起訴，被指為“大棒打蚊子”、“新聞價值大于司法價值”。②郄建榮:《中國環境公益訴訟立法推出近十年仍步履維艱》，《法制日報》2010年8月15日。而2012年修訂后的《民事訴訟法》第55條將公益訴訟主體設定為模糊和寬泛的“法律規定的機關和有關組織”，在相關法律沒有明確何為“法律規定的”機關和組織時，反而對環境公益訴訟的適用造成一定阻礙。③孫洪坤、陶伯進:《檢察機關參與環境公益訴訟的雙重觀察》，《東方法學》，2013年第5期。從2013年環境公益訴訟的實踐看，普遍出現“立案難”的困難，仍然未能從根本上擺脫環境公益訴訟“立不了、判不下”的困局。④莊慶鴻:《環境公益訴訟為何仍“高門檻”》，《中國青年報》2013年10月31日。

三、推進生態文明地方法治建設的路徑

（一）明確生態文明法治建設的頂層設計

規劃和政策是行動的向導。為推進生態文明法治建設，應當高度重視規劃和政策所起的指導和示范作用。一是建議各地人大借鑒珠海市人大《珠海市生態文明建設規劃（2010-2020年）》的經驗，制定本地區的生態文明建設規劃，明確生態文明建設的目標、任務、指標體系、主體、方式、步驟、實施保障等方面的內容。二是建議借鑒2004年《全面推進依法行政實施綱要》的經驗，由國務院制定《全面推進生態文明法制建設實施綱要》，全面規定生態文明法制建設的目標、任務、主體、職責、步驟、保障措施等方面的內容。

（二）構建科學的生態文明地方立法體系

生態文明法治建設應當超越環境法制建設的傳統套路，樹立生態系統管理和生態系統服務功能（即生態產品）的理念，站在生態系統和生態文明的高度，對現行立法體系進行生態化的改造，構建科學的生態文明地方立法體系。一方面，需要明確本地區生態文明法制建設的“基本法”，通過修訂、制定《XX省環境保護條例》等方式，明確宣示公民的環境權益，對本地區行之有效的生態文明制度予以法定化；另一方面，需要對相關地方立法進行“生態化”的改造，在理念和制度上符合生態文明建設的需要。

（三）強化企業的法律責任，加強對政府的約束和監督

應充分運用地方立法的靈活性及空間，在不違背上位法的情況下，將如下措施進行法律確認:

一是規定凍結、扣押等環境行政強制措施和按日計罰、環境行政拘留等法律責任，提高對違法行為的強制和制裁力度，提升法律的威懾性和權威性。此外，還需加強對企業違法責任的懲治力度，提高罰款的上限，增強行政處罰的威懾力。

二是強化對政府的約束和監督。主要措施是:健全和完善環境信息公開制度，擴大信息公開的范圍，規范信息公開的程序，規定違反信息公開的法律責任和救濟機制等；健全和完善公眾參與環境行政決策的有關制度，尤其是聽證制度等；加大政府及其職能部門違法或不當決策的法律責任；健全和完善環境行政復議和行政訴訟制度，加強依法監督和制約力度。

（四）發展環境法庭與環境公益訴訟

各地應進一步發展環境保護專門化審判機構，把涉及礦產、森林、水體、土地等資源類案件劃歸環保法庭審理，促使環保審判庭的案件逐步增加，同時保障其人員與經費；在不違背2012年新《民事訴訟法》的前提下，不斷完善環境公益訴訟的各項制度，尤其是應盡快建立相應訴訟程序性規則；地方財政建立公益訴訟專項基金，對環境公益訴訟案件提供資金支持。

四、浙江省生態文明法治建設的現狀、問題與對策

浙江省一直高度重視生態文明建設，在生態文明制度建設上進行了積極探索，取得了顯著成效。①沈滿洪:《生態文明制度建設的“浙江樣本”》，《浙江日報》2013年7月19日。從全國范圍看，浙江首創“三位一體”環境準入制度、最早開展區域間水權交易、最早實施排污權有償使用制度、最早實施省級生態保護補償機制。②蘇小明:《生態文明制度建設的浙江實踐與創新》，《觀察與思考》，2014年第4期。從建設“美麗浙江”的要求看，浙江省在生態文明法制建設上取得了一定成效，但也存在一些問題，同其他省份相比存在一定差距，亟待有針對性的予以改進。

（一）浙江省生態文明法治建設的現狀

1.生態文明相關領域立法取得一定進展。目前，浙江省人大常委會制定地方性法規共計180余件，其中涉及環境與資源保護的立法有50件，數量超過1/4。③任亦秋:《浙江環境保護地方立法30年》，載李明華主編:《環境法治與社會發展評論》（第三卷），北京:法律出版社，2013年版，第7頁。這為生態文明建設提供了地方立法基礎。如在探索建立生態補償機制方面，我省相繼出臺了《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》、《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》等政策法規，成為全國第一個實施省內全流域生態補償的省份。

2.生態文明司法體制創新取得一定突破。近年來，浙江省不斷增強司法對生態文明建設的保障作用，推出了一系列新舉措。麗水、溫州、杭州等地在基層法院創設了“環境法庭”，具體包括:麗水蓮都區法院環保審判庭、蒼南縣法院環保合議庭、臨安市法院環保巡回法庭；嘉興市出臺了《關于環境保護公益訴訟的若干意見》，積極探索生態文明司法體制創新，以檢察院為原告提起多起環境公益訴訟，典型案例為2011年平湖檢察院訴嘉興市綠誼環保服務有限公司等5被告環境污染責任糾紛案，取得較好的社會反響。

3.生態文明執法體制改革取得一定成效。目前，浙江省環保部門分別和檢察、公安建立了部門協作與聯動執法機制，出臺了相關部門規章，包括《關于建立環保公安部門環境執法聯動協作機制的意見》、《關于積極運用民事行政檢察職能加強環境保護的意見》等，推動了生態文明執法的體制機制建設。從實踐中看，環保部門與公安部門聯動機制取得了初步成效，全省11個地市均已設立公安駐環保工作聯絡室，共同查處環境違法犯罪行為；臺州市下發了《關于建立臺州市環境執法聯動協作機制的意見》，建立了包括紀檢、監察、檢察、公安、法院、環保、工商7個部門的“大聯動”機制。①周穎:《浙江環保公安聯動打擊環境犯罪》，《中國環境報》2013年3月11日。2013年下半年，破獲了浙江首例特大污染環境刑事案件——金帆達公司偷排草甘膦母液案，這也是最高人民法院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺后全國首例環保大案，②楊麗:《杭州自來水出現異味，警方查出兩起特大污染案》，《都市快報》2013年12月17日。取得了良好的社會效果。

（二）浙江省生態文明法治建設存在的問題

1.生態環境地方立法有待完善與更新。近年來，浙江省的生態環境地方立法工作雖然取得了一定的進展，但與新時期生態文明建設與“美麗浙江”建設的要求還有差距，主要不足包括:立法理念滯后，綜合性生態環境立法缺失、環境法律監督機制不完善等。在立法內容上，以污染防治和節能低碳為主，尚缺乏生態經濟機制、應對氣候變化等領域的立法。

2.生態環境司法機構創新需要進一步深化。根據前文，目前全國各地法院已設立130多個環境保護專業化審判機構，包括環境保護審判庭、合議庭、巡回法庭、派出法庭等多種形式。浙江省部分基層法院雖然設立了環境保護審判機構，但在數量和級別上與其他省份相比還有差距。同時，在環境公益訴訟的推進上，浙江省也相對較慢，案件數量偏少，參與主體有限，缺乏環保組織等社會力量的參與。

3.生態環境執法體制需要進一步改進。從全國的情況看，江蘇、云南等省已建立了多部門參與的環境執法聯動機制。我省雖然建立了執法聯動機制，但在廣度上缺少多部門的參與聯動，在深度上尚未形成“全省一盤棋”的立體式、交叉式執法聯動機制，在制度建設上還存在不足，亟須進一步改進。

（三）推進浙江省生態文明法治建設的對策建議

推進浙江省生態文明法治建設，需要從戰略視角進行統籌考慮，根據“重點突破、全盤推進”的思路，在立法、執法、司法各個方面采取有針對性的措施。具體而言:

1.加快符合生態文明本質特征的立法進度。立法是現階段推進浙江省生態文明法治建設的重點領域。立法部門應根據生態文明建設的內在需求，結合我省實際，在廣泛調查和深入研究的基礎上，制定立法規劃，加快立法進度，積極構建我省生態文明建設地方立法體系。地方立法應突出風險預防原則和普遍責任原則。當前需要重點推進的立法領域有:綜合性生態環境保護立法、應對氣候變化立法、山區可持續發展立法等。需要重點完善的法律機制、制度有:生態經濟機制、公眾參與機制、公民環境權益保障機制、流域協調機制、環境污染損害評估制度、地方環境標準制度等。

2.積極探索適應生態文明建設的執法體制。執法是現階段推進浙江省生態文明法制建設的關鍵領域。各相關政府部門應根據《“811”生態文明建設推進行動方案》的要求，不斷加大執法監管力度，擴展環境執法聯動機制范圍，在全省范圍內建立包括紀檢、法院、檢察、公安、監察、環保、工商等多部門參與的環境執法聯動機制。借鑒兄弟省市經驗，推動環境聯動執法制度建設，具體包括:環境執法聯動聯席會議制度、環境執法聯動聯絡員制度、環境違法案件聯動辦理制度、環境執法聯動工作制度、環境信息通報與共享制度等。

3.適度推進生態文明建設過程中的司法創新。生態文明法治建設需要司法部門的積極參與，但考慮到司法的特殊性及社會穩定的需要，應慎重把握生態文明建設過程中的司法改革，在符合國家司法體制改革大局的基礎上進行適度的司法創新。針對“環境法庭”的設立問題，應根據各地不同情況，在廣泛調研的基礎上予以適度推進，對生態、環境、資源類案件及審判資源進行有效整合。針對環境公益訴訟問題，應根據浙江省生態文明建設及“五水共治”的現實需求，有計劃、有步驟地予以推進，探索適合環境公益訴訟健康發展的具體制度規則，引導社會力量積極、有序參與生態環境保護。