基于全面風險管理的地方政府或有債務會計研究

中國農業銀行審計局上海分局 孟 淼

隨著我國市場經濟體制改革的不斷深入、積極財政政策的長期施行，地方政府或有債務的規模不斷擴大、財政和債務風險逐步顯現，已成為影響國民經濟穩定發展的重要因素。2011年審計署的審計結果表明，從1979年到2010年底，全國31個省市區的地方債政府性債務總額高達10.72萬億元，地方政府債臺高筑、資不抵債、違規融資、變相集資等問題突出。2013年8月，審計署組織全國審計機關，開始對中央、省、市、縣、鄉五級政府性債務進行徹底摸底和測評。這也是最近三年來，審計署第三次“把脈”地方政府性債務，反映了國家對地方政府債務調控的決心。

本文以地方政府或有債務為研究對象，借鑒全面風險管理的相關理論，探究如何利用全面風險管理的思想指導地方政府建立或有債務的會計核算體系。文章首先介紹了地方政府或有債務的內涵、內容及對其進行全面風險管理的必要性。然后將會計核算流程和全面風險管理程序結合，從會計確認與風險識別、會計信息披露與風險應對兩方面展開，并提出中央政府加強對地方政府或有債務及其風險的監管措施。

一、地方政府或有債務與全面風險管理思路選擇

市場經濟體制改革的深入發展、中央政府對地方政府的持續放權，我國各級地方政府獲得了更大的經濟自主權。然而，與此相隨的地方政府債務規模的不斷擴大、財務風險的逐年增加，又令國人倍感擔憂。地方政府債務根據不確定的程度，可以分為直接債務和或有債務。其中，地方政府或有債務是中央政府下轄的、擁有行政管理權力的各地方政府，當發生某一特定事件后，依據相關法律條文的規定，向債權人履行償付資金的義務（即地方政府顯性或有債務，政府必須到期償還）；或者在沒有法律或協議約束，且債務的數額、期限、風險價值都不確定的情況下，地方政府在道義上仍需承擔的一種責任（即地方政府隱性或有債務，主要產生于現有利益集團和社會輿論的壓力）。

從我國現有的行政體制和預算制度來看，下級地方政府的債務都可以視為上級地方或中央政府的或有債務，其承擔著償還前者債務的最終義務。這一“隱性擔保”反過來又促使地方政府不斷擴大舉債規模，威脅地方經濟的穩定發展。如何控制地方政府的或有債務、進行有效的風險管理，成為業界共同關心的議題。此時，全面風險管理是進行風險防范的首選。這是因為，地方政府具有“雙重主體”的身份：當其作為經濟主體時，如有顯性債務或者某一事項轉化為政府義務的情況，地方政府必須承擔一定的支出責任；當其作為公共主體時，又必須解決公共風險，保護公眾利益。此外，地方政府或有債務來源構成復雜，風險產生受多個系統的共同作用。這些都要求建立以全面防線管理為指導的地方政府或有債務的完整監管體系。一般來說，全面風險管理是一個動態的、不斷循環的過程，主要包括風險識別、主要風險評估、風險評級和應對及風險監察四個部分（見圖1）。在識別主要風險時，要考慮到風險所處的環境條件，根據環境的變化不斷對已經識別的風險作出調整和變更，評估不同風險的可能性和重要程度，然后找出相應的解決措施并持續進行后續跟蹤。

圖1 全面風險管理程序

二、地方政府或有債務會計確認與風險識別

地方政府或有債務的不確定性較強。沒有發生時，由于數額未知，一直被排除在地方政府的會計核算體系之外。然而，一旦或有債務轉化為實際的有償賬務，地方政府的財政壓力劇增，對地方經濟將產生負面影響。因此，對或有債務的確認是地方政府或有債務進行會計核算時必須首先解決的難題。

會計核算以確認為前提。從廣義上來說，會計確認包括確認、記錄、計算和報告四個環節，從狹義上來說，確認是后三者的前提。本文將從狹義角度，討論地方政府或有債務的確認問題。當地方政府或有債務和會計確認條件相符合，就應該進行確認，并在報表中披露。初始確認完成后，如果由于經濟形勢變化、潛在或有事項減少或消失等因素致使先前確認的或有債務數量發生變化，需進行后續確認。當地方政府已經清償某項或有債務，或是由于債務重組等原因使債權人放棄對某一債務的本息償還權，則需進行終止確認。作為全面風險管理的前提和起點，風險識別程序應受到地方政府的高度重視。其必須依靠相應的檢查程序，全面分析和識別可能對地方財政造成不良影響的全部或有債務的風險及后果。當進行風險識別程序時，地方政府可以利用政府及關聯單位的組織結構圖或是與其財政收支關聯密切的企業、金融機構的可得資料進行輔助識別，分地方政府和各級政府兩個層面深入思考可能面臨的風險。

當識別完可能對地方財政運行產生負面影響的主要風險后，需要從發生風險的可能性和其對財政的影響程度兩個方面出發，綜合評估地方政府或有債務。本文將運用漢娜矩陣分析理論，通過構建地方政府或有債務矩陣，分析是否需要進行確認。我國會計準則對或有事項導致經濟利益外流的“可能性”有明確規定，用5%、50%和95%三個概率將“可能性”劃分為四個區間：5%以下表示“極小可能”，5%-50%為“可能”，50%-95%為“很可能”，95%以上為“基本確定”。概率為0表示不可能發生，概率為100%表示一定發生。因此，在劃分地方政府或有債務發生的可能性時，可以依據會計準則的劃分標準，將其分為四個檔次。財政風險程度是指已經確認的地方政府或有債務的數額或波及范圍對財政風險的影響大小。按照國際慣例，可將或有債務的風險大小劃分為四個檔次，25%以下為“低風險”，25%-50%為“中風險”，50%-75%為“高風險”，75%以上為“高風險”。

根據以上分析，可以建立一套以風險管理為導向的地方政府或有債務的風險識別評估系統，通過“可能性”和財政風險程度兩個指標，綜合判斷地方政府或有債務的確認程度，分為確認（▲）、高度關注（★）、次要關注（☆）和暫不關注（▽）四種結果，建立地方政府或有債務的風險評估確認框架。具體如表1所示：

表1 地方政府或有債務風險評估確認框架

上表是對地方政府或有債務整體情況的趨勢預測表，當代入具體數值時，既可計算相應的風險轉化率。此外，還可以構造一個輔助性框架，內容包括已經得到確認的或有事項、仍需補充的或有事項、或有事項轉化為現實的可能性大小、或有事項影響地方財政的程度及風險轉化率等具體方面，以便對地方政府目前的或有債務情況進行全面的展示，并在形勢、或有事項發生改變時對已有數據進行及時調整，使地方政府始終對其或有債務有全面清晰的認識。在此風險評估確認框架下，可以準確評估各項目在不同階段會造成何種財政風險，從而主動對主要風險進行有效識別，面對重大事項事先心中有數、有條不紊，對后面會計計量、信息披露和風險應對等工作的開展都有很好的推動作用。

三、地方政府或有債務會計信息披露與風險應對

（一）或有債務信息披露

（1）信息披露目標。對地方政府而言，進行或有債務的信息披露需達到兩個層面的目標：首先，信息使用者可以依據披露的信息進行有效決策。核算或有債務的目的是為了全面反映政府運行中發生的債券債務關系，對可能存在的債務威脅采取防范措施，確保地方政府財政的安全性。從這一層面來說，當地方政府官員或其他信息使用者可以借助已披露或有債務的信息進行更有效的決策。二是體現政府的受托責任。政府會計以公共受托責任為基石，通過披露其或有債務的相關信息，可以直觀反映地方政府履行職能時采取的行動和可能發生的后果。從這一層面來說，信息披露可以反映地方政府履行受托責任的實際情況。

（2）信息披露方式。目前，我國地方政府在進行或有債務的信息披露時還存在諸多問題，首先表現為披露方式不夠規范。當前，地方政府財務報告制尚未在我國推行，只有在政府工作報告、國民經濟和社會發展計劃執行情況等大型報告中才簡單涉及地方政府或有債務的發展現狀，有效信息的傳達十分有限，無法全面反映地方政府在資產、債權及債務方面的財務狀況。此外，由于地方政府的財政透明度不高，地方政府在披露或有債務的會計信息時，無法準確反映其履行受托責任的真實情況，對立法機關及公眾監督政府資金的使用情況、債務規模產生不利影響。基于此，根據國外相關國家的信息披露經驗，我國地方政府或有債務進行信息披露有四種主要方式可供選擇：

一是政府財務報告方式，既可按項目劃分（如表2），也可按機構劃分（如表3）。此外，地方政府還可以從自身的實際情況出發，編制區域性或有債務報告，形成基于發展實情的、有地方特色的財政報告體系。這里需要注意的是，在建立這一體系時，還是要保持和中央、省級政府債務報告制度的一致性，在普遍性的前提下建立局部的特殊性。

表2 地方政府或有債務報告形式1

表3 地方政府或有債務報告形式2

二是專項報告方式。這一方式主要是對能夠計量的重點關注的或有債務進行單獨的列報披露。在實際的操作過程中，可以借鑒政府財務報告的形式，在堅持根本原則的基礎上，根據本地區或有債務的實際情況，適度進行調整，靈活運用。

三是表外披露方式。地方政府或有債務有其特殊性，這使其在進行表外披露時，處理的項目相當繁瑣。有些重點關注的或有債務項目，雖然可以進行確認，但無法進行準確計量、得出確切金額，只能通過區間估計的方式進行表述；有些次要關注的或有債務項目不用計量，也就不存在客觀數據。在這些情況下，可以嘗試表外披露方式，主要包括估計政府主體財務的影響、合理解釋與時間或現金流出的不確定性、說明補償可能性等方面的內容。

四是風險揭示表方式。當對地方政府或有債務做出風險評級后，可以編制獨立報告，并與以前年度進行縱向深入比較。這種方式被稱為風險揭示表方式。它能夠比較全面、及時、有效地反映地方政府或有債務存在的主要風險，提醒地方政府采取一定的風險應對措施，并持續監察風險的變化情況。當或有債務的風險發生實際變化時，可以為地方政府就是否對或有債務重新確認和計量做出正確、有效的決策。

（二）地方政府或有債務風險應對措施 對地方政府或有債務的會計確認、風險識別、會計計量和信息披露等問題的研究，根本上是為了使地方政府在未知事項發生前，能夠預測、防范和管理其可能產生的債務風險。在確認、計量地方政府或有債務的基礎上，通過政府財政報告、專項報告、表外披露、風險揭示表等方式，獲取地方政府或有債務的有用信息，根據已經揭示的風險狀況，分門別類對或有債務風險項目進行整治。在微觀層面上，地方政府可以針對各項風險，提出應對的具體措施，并開啟風險后續監管程序，重復識別有后續風險可能性的或有債務項目，從而判斷是進行后續確認還是終止確認，然后有進入下一輪的會計核算循環。

（1）規范地方政府的擔保行為。首先，必須對地方政府的擔保機制進行優化和完善。地方政府通過市場機制，放大擔保的杠桿效應，從而有效控制財政運行成本；建立專門針對擔保機制的儲備基金，或將基金轉化為市場投資項目，保證儲備基金的充足率；提高政府的財政透明度，從隱形擔保逐漸過渡到顯性擔保，規范擔保制度的運作流程，一旦擔保事項發生，也可以通過對金融衍生品、對沖基金的購買實現套期保值、分散風險；加改革地方政府的投資、融資體系，規范政府的融資行為，使責任制管理成為地方政府投資、融資項目的依據。此外，在對地方政府融資平臺進行全面評估的基礎上，加大監管力度，達不到舉債條件的平臺全部淘汰，對有舉債條件的融資平臺進行嚴格監管，通過舉債問責制制止過度舉債的趨勢；逐步推動中央政府替代地方政府發行債券的進程和對地方政府融資平臺的規范，使地方政府的擔保行為切實可信；當部分地方政府嚴重資不抵債時，嘗試建立地方政府的破產制度，對主要領導人實行問責制。

（2）填補養老保險金的缺口。地方政府必須擴大現有的養老金覆蓋體系，逐步提高養老金的收繳率和法定退休年齡，對待遇享受條件做出嚴格規定；進一步強化對養老保險金的有效管理，探索社保基金保值甚至增值的現實途徑；實現籌集養老保險金的多渠道化和養老金個人賬戶由空賬變為實賬的設想；建立健全社會保障體系，在整個公共財政支出中提高養老保險補助所占的比例，有效管理社會保障資金，促使地方政府養老保險債務公開化、透明化。

（3）控制金融機構不良資產的規模。地方政府必須改革商業銀行及國有銀行現行的運營體制，實時監督各大銀行的信用體系；加強對金融業的整體監管，建立有效的風險預警、風險管理和風險控制機制；改變原有的政府干預銀行經營業務的現象，確保政銀分開、商業銀行能夠自主經營；完善金融機構的內控制度，靈活處理內控制度中的薄弱環節；確保銀行的內部責任審計持續進行，并協調好和金融風險防范之間的關系。

（4）對或有債務的風險進行后續監察。地方政府或有債務從產生、發展到消亡，一直是一個動態演變的過程。地方政府必須時刻保持警覺，通過觀察內外環境的變化，對或有債務存在的風險進行反復研究、論證，防止潛在風險變成現實威脅。因此，地方政府必須對或有債務的風險進行后續監察，完善風險監察體系。當或有債務的風險發生變化時，及時開展后續確認事宜，并將其納入地方政府或有債務的會計核算體系，地方政府通過及時有效的會計信息做出正確反饋和處理，保證地方經濟的平穩運行、社會生活的有序進行。

四、地方政府或有債務頂層制度設計

除了地方政府對自身的或有債務風險進行管理，中央政府也應從宏觀的制度和體制兩個層面，對地方政府的行為進行規范，具體主要包括以下四個方面：

（一）加強預算管理 每年的財政預算是地方政府實現職能的前提條件，由于現有的預算體制不完善，地方政府的職能不能有效發揮，因此必須改革原有的預算管理方式，加強預算管理：遵從國際慣例，對預算編制的程序、標準、時限等做出明確指導和規定；建立部門預算制度，以符合公共財政的要求；劃分科學的預算科目體系，使預算科學、合理；實行國庫集中支付制度和政府采購制度，切實規范地方政府的預算資金撥款行為和實際資金使用行為。每年安排預算時，應對可能的財政風險因素進行有效分析，利用一定的資金解決已有的或有債務風險事項；編制政府預算時，也要對本年有可能發生的風險進行充分評估，并留存足夠的資金作為后備財力，有效防范潛在風險。

（二）開源節流，規范地方政府行為 首先，中央政府需不斷完善地方的分稅制財政管理體制，嚴格劃分其和地方政府之間的權責，以培育地方政府穩定的財源。其次，中央政府要理清和下級政府之間的關系，完善二者之間的財政轉移支付制度，加大對部分困難鄉縣的財政扶持力度，并有選擇性地進行鄉鎮財政管理體制的改革。此外，中央政府要嚴格界定地方政府的職能范圍，確保地方政府不對市場過分干預而導致市場失靈；定期或不定期地對地方政府的財政支出情況進行摸底調查，嚴格控制地方政府的重復或超額支出，促使地方政府的財政體系高質、高效地運行。

（三）完善地方政府或有債務會計核算體系 中央政府要利用會計核算的方法，分析、確認、計量地方政府或有債務的實際情況，然后建立評估機制，特別是利用數據庫管理信息系統量化和評估地方政府或有債務，實現對其的動態管理，并能有效回應已經做出評估的主要風險。在此基礎上，完善地方政府或有債務的信息披露制度，除開一部分不便公開的內部數據，其他信息都應該定期、分類公之于眾。

（四）建立地方政府或有債務風險預警機制 中央政府要對地方政府的債務管理體制進行進一步完善，督促地方政府對現存的或有債務進行清理和管理，并可建立一定的處罰機制強迫地方政府正視已有的或有債務項目的風險問題；支持地方政府建立或有債務的風險預警機制，完善相關的預警指標，逐年增加或有債務的償債準備基金，并在深入分析、謹慎評估、小心求證的基礎上編制應急預算，每年編制、滾動修改。

以全面風險管理為指導思想、建立和完善地方政府或有債務的會計核算體系，是地方政府控制或有債務規模、防范財政和債務風險的有效措施。中央政府也應加強對地方政府或有債務會計信息的動態監控，以保證國民經濟又好又快地發展。

［1］郭玉清：《化解地方政府債務的目標設計與制度選擇》，《天津社會科學》2009年第6期。

［2］楊立平：《規范地方政府負債的制度分析》，《廣東技術師范學院學報》2009年第10期。

［3］徐佳：《建立地方政府債務風險預警指標體系》，《中國財政》2008年第11期。

［4］季園園：《我國地方政府公債的會計問題研究》，中國海洋大學2008年碩士學位論文。