“錢荒”：黑龍江農業(yè)保險的落地難題

崔曉林++張璐晶

農民想參保，多保，地方財政補貼不起

頂著凜冽的寒風，站在哈達彥村村民馮篤全的家門口，能看到遠處田地里因去年遭受洪災后留下的玉米梗。

2013年8月，黑龍江遭受了1998年以來的最大洪水。公開資料顯示，此次洪澇災害造成該省120個縣（市、區(qū)、農場分局）、543.9萬人受災，農作物受災面積2618.4萬畝，直接經濟損失超過150億元。馮篤全所在的黑河市孫吳縣沿江滿達鄉(xiāng)哈達彥村，就是其中之一。

馮篤全告訴《中國經濟周刊》，家里的120畝耕地都投了保，去年遭災后，保險公司賠了他5000多元，但自己每畝只交了3元錢的保費，“不解渴”。今年他想“多投點兒，國家也多給點兒，這樣，再有了災，保險公司可以多賠點兒”。

從原本對農業(yè)保險的不了解、積極性不高，到大災后看到實惠，然后對農業(yè)保險產生了迫切的需求，據了解，在黑龍江農村，有這樣想法的村民很多，但是，他們的愿望似乎很難實現。

農民：我要參保，我要多保

2月20日，結束了在縣里的畜牧業(yè)工作會議，孫吳縣副縣長賀玉斌匆匆趕來接受《中國經濟周刊》記者的采訪。

這位主管農業(yè)的副縣長被鄉(xiāng)親們親切地形容為“播種時在田間，豐收時在壟上”，談起三農問題，如數家珍。

省去寒暄，單刀直入，賀玉斌告訴《中國經濟周刊》，農業(yè)保險是很好的惠民政策，但是目前的問題是，保費太低，縣級財政又很困難。

《中國經濟周刊》從黑龍江省財政廳了解到，目前該省的農業(yè)保險采取了三級補貼的方式，即中央財政出40%、省財政出25%、縣財政出15%，剩余的20%由農民個人承擔。按照每畝保費15元計算，其中，中央財政出6元、省財政出3.75元、縣財政拿2.25元，農民出3元，遭災后每畝的平均保障金額賠付約為148元。

不過按照賀玉斌的計算，這148元其實遠遠低于農民每畝地的成本。以玉米為例，1公頃（15畝）玉米的成本，包括種子、化肥、機械、人工等大約是6000元到7000元，平均每畝成本約400到500元。148元的賠付，只是杯水車薪，“不過有了總比沒有強，至少為農民來年的再生產做了準備。”賀玉斌說。

據賀玉斌介紹，孫吳縣是黑龍江省級貧困縣，近年來農民人均收入增速較快，2013年達到人均8000多元。人均耕地面積多（約30畝），但北部地區(qū)自然條件惡劣，農民靠種地的收入徘徊不前，因災致貧、因病致貧的大有人在，之所以去年大災之年老百姓還比較穩(wěn)定，農業(yè)保險在其中起了很大的作用。

《中國經濟周刊》記者了解到，2013年洪災后，農業(yè)保險及時賠付的情況一目了然地貼在村鎮(zhèn)的公示墻上，直接導致2014年當地農民的參保意愿有了大幅提升。

中國保監(jiān)會黑龍江監(jiān)督管理局（下稱“黑龍江保監(jiān)局”）人身保險監(jiān)管處處長兼農險辦主任唐洪濤，給《中國經濟周刊》記者講述了一個生動的例子。以前民眾對于保險公司不了解、有誤解，2013年災后去基層考察，一戶農民告訴他，災后接待了一撥兒又一撥兒的人，給錢的只有保險公司，現在，保險公司深受群眾歡迎。

王躍龍，孫吳縣哈巴現代玉米農機合作社理事長。他告訴《中國經濟周刊》，合作社成立于2011年，從種植合作社起步， 隨著收益增多，加入的農戶越來越多，管理的土地多了，農機不夠用，縣領導提議建立農機合作社。“去年我們用了5個人，4套車就做了1萬畝地，干了原來4個村子的農活。”

隨著合作社的發(fā)展，王躍龍的業(yè)務范圍開始“跨縣經營”。但在參保的過程中，遇到了問題：其他縣的土地沒法買保險。究其原因，按照目前三級財政補貼的方式，由于耕種的是其他縣的土地，所以孫吳縣的財政不出錢，其他縣又因為合作社的外來身份而不予補貼。于是就出現了合作社有需求、保險公司“干瞪眼”的局面。

黑龍江省人保財險黑河市分公司總經理李廣貴告訴《中國經濟周刊》，對于合作社遇到的“跨縣經營”模式，保險公司也只有干著急的份兒，沒有縣級財政的補貼，保險公司也沒法給農民上保險。地方財政的窘困局面已經成為制約農業(yè)保險發(fā)展的瓶頸。

縣政府：勒緊褲腰帶才能保1/3

因為縣級財政經費有限，“可湯吃飯”，能拿出多少補貼就補多少耕地。“最好的方法就是取消縣一級財政的補貼，增加中央和省級財政的補貼比例。”賀玉斌說。

據賀玉斌介紹，孫吳縣共有176萬畝耕地，2013年參保了55萬畝，今年保了60萬畝，30%多，但這已經是縣級財政勒緊褲腰帶做出的最大努力。按照現行的補貼標準，60萬畝耕地縣級財政要拿出135萬的資金，如果176萬畝耕地全參保，縣級財政要拿出396萬，這筆錢對于一個省級貧困縣來說無疑是個難題。

沿江鄉(xiāng)黨委書記秦英的比喻更為直接，“能不能買保險像入黨一樣，成功一個保一個，能保都保”，秦英說，如果能解決縣級財政困難的問題或取消縣級財政補貼，當地每年參保耕地的增長就不是五六萬畝，幾十萬畝都有可能，所有農民都能受益。

賀玉斌告訴《中國經濟周刊》，在基層的工作中，他總結出推進農業(yè)保險的4點建議。

一是可以在國家層面給農民更大的實惠，上調保費比例，取消縣財政的補貼，降低農民的支出。“比如國家財政出70%、省財政出20%、農民自己出10%，調動縣級政府積極性，同時為保證糧食安全打好基礎”。

二是繼續(xù)擴大保險覆蓋面，比如孫吳縣只保了30%多，未來是否可以做到應保盡保，確保糧食主產區(qū)保險全覆蓋。

三是要增加保險品種，目前黑龍江省的農業(yè)保險品種只有4種：水稻、玉米、大豆、小麥，這和發(fā)展現代農業(yè)很不一致。除四大作物外，一些經濟作物比如蕓豆、藥材、沙棘等能否做到應保盡保。

四是農業(yè)保險也要加強對合作社的支持力度。十八屆三中全會明確提出“加快構建新型農業(yè)經營體系”、“鼓勵農村發(fā)展合作經濟，扶持發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、現代化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社”。從節(jié)省成本、提高效益的角度來講，合作社的抗風險能力都優(yōu)于農民個體經營，但是在農業(yè)保險上，合作社卻遇到了具體的問題。endprint

業(yè)內人士：“兩個標準”壓制地方政府的投保熱情

人保財險黑龍江省分公司總經理張偉告訴《中國經濟周刊》，現在中國的農業(yè)科技發(fā)展很快，在優(yōu)良品種培育、農作物產量控制上已經達到一定的水平，但靠天吃飯的農業(yè)也越來越脆弱，要面對自然災害和極端惡劣天氣的挑戰(zhàn)。

據張偉介紹，在2013年的災害中，人保財險黑龍江省分公司共受理因災報案4247件，涉及受災面積770多萬畝，受災農戶13.9萬戶，分布在13個市地分公司77個縣區(qū)。公司投入大量人力物力馬不停蹄、日以繼夜地工作，在不到兩個月的時間里，全面完成了災后農險理賠工作，截至11月10日，因災害引發(fā)的農險賠案已全部結案，共向受災農戶賠款5.7億元。在出險面積比上年成倍增加的情況下，公司在大災之年理賠案件處理時間較上年提前35天，再一次創(chuàng)造了保險行業(yè)的歷史紀錄。

唐洪濤告訴《中國經濟周刊》，目前在黑龍江省已經有5家公司具備農業(yè)保險經營資格，但真正在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)上有開辦經驗的只有中國人保財險和陽光農業(yè)相互保險公司。

唐洪濤表示，雖然黑龍江省農業(yè)保險成績顯著、潛力巨大，但是也存在著一些不容忽視的問題。

首先是覆蓋面還需要進一步擴大。2013年黑龍江省種植業(yè)保險承保面積突破1億畝，縱向比取得了較大成績，墾區(qū)內（黑龍江墾區(qū)為我國最大的國有農場群，耕地面積3600多萬畝）實現了應保盡保，但墾區(qū)外承保覆蓋率不足40%～50%。

其次是黑龍江省農業(yè)保險整體風險保障水平不高，墾區(qū)內外差異明顯。一位不方便透露姓名的業(yè)內人士告訴《中國經濟周刊》：“一個黑龍江，為什么墾區(qū)內和墾區(qū)外要實行兩個標準，墾區(qū)內中央補65%，墾區(qū)外中央補40%，從根本上壓制了地方政府、縣級財政的投保熱情。”

據悉，墾區(qū)外四大作物保額分別為每畝價格水稻200元、玉米145元、大豆120元、小麥125元，只達到直接物化成本的20%～40%。而墾區(qū)內實行分檔選擇投保，提供不同標準的風險保障，2013年四大作物每畝保額為：水稻最低590元、最高820元，玉米最低390元、最高490元，大豆340元、小麥325元。墾區(qū)內保額最低檔是地方保額的2.6倍多，最高檔基本達到作物直接物化成本。2013年洪災中墾區(qū)內高保障優(yōu)勢凸顯，寶泉嶺管局290農場絕產作物畝均賠款439元。鄰近的綏濱縣絕產作物畝均賠款194元，只能解決種子和化肥錢，差異十分明顯，具體的解決辦法還要中央拿主意。

省政府：急需國家降低或取消縣級保費補貼

黑龍江保監(jiān)局提供給《中國經濟周刊》的資料中顯示，2013年，黑龍江省種植業(yè)保險累計接到洪災報案1.56萬件，賠款總額27.16億元，為黑龍江省歷史最高，也是我國農業(yè)保險最大的一次災害賠付，為穩(wěn)定糧食生產安全、安撫民心起到了重大作用。

黑龍江省財政廳國際金融處處長于小菲告訴《中國經濟周刊》，黑龍江作為全國的“大糧倉”，在確保國家糧食供給和儲備安全方面發(fā)揮著重要作用。從2008年起黑龍江省參加了中央財政農業(yè)保險保費補貼試點工作，主要參保了玉米、大豆、小麥、水稻等4類種植業(yè)品種和能繁母豬、奶牛等兩類養(yǎng)殖業(yè)品種。

據于小菲介紹，從2008年到2013年6年來，農業(yè)保險已經在黑龍江省13個地市、65個縣、3個省直農場開展，實現了縣級以上全覆蓋。6年間，各級財政保費補貼達29億元（其中中央財政14.66億元、省財政9.04億元、縣級財政5.48億元），農戶負擔6.36億元，有力維護了該省糧食生產安全和農民收入穩(wěn)定，為該省乃至全國糧食安全做出了積極貢獻。

據于小菲介紹，農業(yè)保險的撥款流程，按照中央要求，省里每年3月份要報當年的保險預算規(guī)模。“基本上我們的財政對這個是敞口的，下面報多少我們承擔多少，從來沒有說砍掉一塊，中央和省級這兩級都是敞口的。”于小菲說。

針對《中國經濟周刊》了解到的農民參保難題，于小菲坦言，黑龍江省有國家級產糧大縣66個（含8個市轄區(qū)），比例和范圍很大；這些縣絕大多數以農業(yè)為主要產業(yè)，大都財力困難，是財政窮縣、財力弱縣。尤其是實施《黑龍江省“兩大平原”現代農業(yè)綜合配套改革試驗實施方案》（下稱“兩大平原”綜合改革）后，農田水利基礎設施建設和補貼資金需求較大，財力更為緊張，多數縣市因為農業(yè)保險補貼資金落實困難，一定程度上導致保險規(guī)模難以擴大。

根據黑龍江省財政廳的數據顯示，按2012年統(tǒng)計數據，4種作物播種面積2億畝計算，占黑龍江省耕地面積的38%。如果未來實現2億畝面積全覆蓋，省級財政需出資7.5億元。一位不方便透露姓名的官員表示，按照目前黑龍江的財力，如果再取消縣級財政補貼，省級財政對2億畝耕地全覆蓋是吃不消的。具體來說，去年黑龍江省財政收入1700多億，支出了3000多億，主要靠國家轉移支付，目前“兩大平原”綜合改革后對農田水利的建設壓力也很大，“政策雖好，但財力有限，希望可以獲得中央財政更大的支持。”上述官員表示。

“急需國家能夠盡快按照中央1號文件，盡快降低或取消產糧大縣農業(yè)保險的保費補貼。”于小菲說。

2014年中央1號文件明確提出：“提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，逐步減少或取消產糧大縣縣級保費補貼，不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風險保障水平，擴大畜產品及森林保險范圍和覆蓋區(qū)域，鼓勵開展多種形式的互助合作保險和加快建立財政支持的農業(yè)保險大災風險分散機制”等政策要求。

對此，賀玉斌顯得更為著急，“上面定下的好的精神政策，老百姓都知道了、縣一級也知道了，然后就沒聲兒了，有的三年五年還沒落地，富民惠農的政策希望政府盡快落實下來。”

對于農民反映的保費過低的問題，于小菲表示，農業(yè)保險保障水平亟待提高，目前的保險金額和費率仍然執(zhí)行2008年確定的水平，每畝保費15元，平均保障金額148元，只達到實際物化成本的35%左右。為此，省財政廳正在與省農業(yè)保險聯席會議成員單位積極研究提高農業(yè)保險保障程度的問題。

據悉，黑龍江省政府為了更好地開展農業(yè)保險，專門建立了農業(yè)保險聯席會議制度，組成單位為省農委、財政廳、保監(jiān)局、畜牧局、金融辦、氣象局和兩家保險公司等相關部門，辦公室設在省農委，成員單位按照各自職能分工，共同負責推動農業(yè)保險工作。目前農業(yè)保險工作領導小組正在籌劃之中。

2月19日，《中國經濟周刊》記者來到黑龍江省農委欲對農業(yè)保險的相關情況進行采訪，農委有關工作人員表示，此項工作由農委下屬的黑龍江省農村合作經濟經營管理總站（下稱“省農經總站”）負責，建議記者前往采訪。省農經總站的工作人員則以領導不在、負責同事家中有事等理由將記者支回農委。

2月21日，農委有關工作人員電話回復稱“不能接受采訪”。對農業(yè)基本面、墾區(qū)面積、去年遭災情況等，農委沒有掌握，建議記者去問水利部門、統(tǒng)計部門；惠農政策也不屬于農委，對于農業(yè)保險這塊，農委只能是去協助相關部門，談不清楚，談不透。

截至發(fā)稿時，記者獲悉，黑龍江省委、省政府對農業(yè)保險給予高度重視，已經成立由省委副書記陳潤兒任組長、副省長呂維峰任副組長、27個廳局部門以及涉農銀行、保險公司任成員的農村工作領導小組；正在研究確定黑龍江農村改革的基本思路和政策措施；同時，正在緊鑼密鼓地研究制定包括農業(yè)保險在內的農村金融改革創(chuàng)新的一系列辦法和方案。

一位不愿意透露姓名的當地官員表示，“農業(yè)保險涉及的政策很多，管理環(huán)節(jié)很復雜，資金是一方面的，但這個系統(tǒng)工程也不是拿錢就了事兒，如何讓農業(yè)保險惠及更多的農民，是農業(yè)保險下一步要面臨的課題。”

哪些農產品可以參保

玉米、大豆、小麥、水稻；能繁母豬、奶牛。

三級補貼

中央財政出40%、省財政出25%、縣財政出15%，農民個人出20%。

按照每畝保費15元計算，中央財政出6元、省財政出3.75元、縣財政拿2.25元，農民出3元，遭災后每畝的平均保障金額賠付約為148元。

一位農業(yè)副縣長的四條建議

上調保費比例，取消縣財政補貼，降低農民支出。

繼續(xù)擴大保險覆蓋面，未來做到應保盡保。

增加保險品種。

加強對合作社的支持力度。endprint