高校依法治校及其成效評價指標體系研究

屈廣清

高校依法治校及其成效評價指標體系研究

屈廣清

高校實行依法治校是通過法律方式規范高校管理、實現高校管理法制化的整個過程，也是我國依法治國基本方略在特定范圍內的重要體現和必然要求。通過透析當前高校依法治校工作中存在的突出問題，提出完善依法治校工作的具體建議，設計出依法治校工作的指標評價體系，以期有效推進高校的依法治校工作，為早日實現依法治國的戰略目標貢獻高校的力量。

依法治校；高校校規；成效評價；指標體系

黨的十五大將依法治國作為治國的基本方略正式予以確定后，中國在憲政體制上開始進入了法治道路的歷程。黨的十六大、十七大對依法治國的基本方略又進行了補充完善，黨的十八大進一步提出“全面推進依法治國”，強調依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，體現了我黨在依法治國問題上的全面思考與決策。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確指出推進法治中國建設，提出建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，要求普遍建立法律顧問制度，完善規范性文件、重大決策合法性審查機制，建立科學的法治建設指標和考核標準。上述內容為高校實行依法治校奠定了堅實的政策基礎。

依法治校是“高校落實依法治國方略的必然要求，也是依法治國在高等學校管理中的具體體現”。①羅麗華：《高校依法治校的現狀與展望》，載《中南林業科技大學學報（社會科學版）》2013年第3期，第121頁。教育部高度重視依法治校問題，如2003年發布《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》，2012年制定《全面推進依法治校實施綱要》，為依法治校工作的深入開展提供了理論依據與具體指導。

自實施依法治校以來，高校依法治校工作取得了一定成效，但仍然存在一些突出問題，正確認識和集中梳理這些問題，是高校依法治校工作的必經步驟。

一、高校依法治校工作存在的突出問題

（一）對依法治校的認識和理解方面存在不同觀點

在對依法治校的認識和理解方面，高校的認識還不清晰，存在不同的觀點。有人認為：“依法治校的本質在于法治，實施依法治校，必須對依法和治校從法制的層面入手研究。所謂依法指依學校管理之法源，包括憲法、法律及其合憲、合法的法規、規章以及有關政策、校規。關于治校指管理、而非管制，是管理和服務的統一，具體指在高等學校管理中能動地開展依法育人、依法管理的活動。”①鄭夕春：《影響高等學校依法治校進程的制約因素》，載《重慶工商大學學報（社會科學版）》2008年第5期，第152頁。有人認為：“依法治校就是各學校在黨的領導下，依照憲法、法律及其精神，通過各種合法途徑和手段管理學校的意識、狀態和過程。”②徐德剛：《高校依法治校中存在的問題及其對策》，載《湖南社會科學》2005年第3期，第61頁。

以上兩種觀點意思是不完全一致的，差異焦點在于高校校規是否是依法治校的法源問題。對這一問題認識不清，將影響依法治校的全過程，也會影響校規的制定與執行。高校校規是各高等學校在法律的授權范圍內，依照一定的具體程序制定的規范學校部門及師生員工行為的規范性文件，具體包括章程和一般規范性文件。由于對校規的性質認識不一，高校校規“無論是高校章程還是一般規范性文件，在高等教育以行政命令為主的管理模式下，并未受到重視，也未得到發展。”③張金輝、劉宇暉：《依法治校背景下的高校校規》，載《河北師范大學學報（教育科學版）》2010年第10期，第48頁。甚至有些校規成為“惡規”，部分高校的規章制度或者管理行為與法律法規相沖突或者沒有法律依據，如高校禁止學生談戀愛的規定、亂收費問題等。

應該認為，依法治校是以法律方式規范高校管理、實現高校管理法治化的整個過程。包括國家對高校的法治化管理、高校自身的法治化管理。這里的法律包括法律、法規、高校校規，且一定是善法。實現的目標是實質意義上的法治而非形式意義上的法治。

（二）相關教育立法還不健全

依法治校的首要前提有法可依。我國教育立法取得了一定成績，如在憲法的框架下，頒布了《教育法》、《高等教育法》、《教師法》、《學位條例》、《普通高等學校學生管理規定》等法律法規，但還沒有形成完整的教育法規體系。如關于高等學校法律地位問題、教育投資問題、教育行政關系問題、政府與高校辦學職責劃分問題等方面的法律規章制度還沒有制定；已有的法律法規中原則性規定多，對違反規定沒有具體法律后果規定，高等學校糾紛解決機制單一；法律規定之間存在沖突等等。例如關于行政與黨委的關系問題，《中國共產黨普通高等學校基層黨組織工作條例》第11條第3項規定黨委的主要職責之一就是討論決定學校改革和發展以及教學、科研、行政管理等工作中的重大問題。而《高等教育法》第41條明確規定校長全面負責本校的教學、科學研究和其他行政管理工作。兩個文件對黨委與校長職責范圍的規定有明顯區別，實踐中政府在學校遇到一些重要問題時還要求黨政齊抓共管，共同成為第一責任人，導致黨政權責不十分清晰。

（三）有法不依現象時有存在

《高等教育法》規定辦學自主權是高等學校特有的、基本的權利，是高等學校成為教育法律關系主體的前提條件。《高等教育法》在第32條至38條規定了高等學校的七項辦學自主權，但實踐中沒有得到全部落實。

（四）法律監督環節存在問題

一些高等學校沒有設置法制工作機構，缺少專門的法務工作人員，內部監督機制沒有完全建立，高校腐敗案件暴露的也越來越多。如招標工作不嚴格、物質采購拿回扣、學術研究不規范、基建工程暗箱操作、招生工作違紀違法、貪污挪用各類費用等等。在學校內部對師生員工的處罰合法性問題上，缺乏有效的監督機構。在執行高校教代會問題上存在缺陷，實踐中往往把工會與教代會等同，兩塊牌子一套班子，教代會的領導班子由工會班子兼任，認為教代會工作只是工會的事情，而事實上工會只是教代會的具體工作機構。教代會的四項職權如建議權、審議通過權、審議決定權和評議監督權的落實并沒有完全到位。

（五）管理者對依法治校的管理意識仍然比較薄弱，依法治校還沒有內化為管理者的自覺行為。

我國《教育法》、《高等教育法》等法律法規中都明確規定，學校按照章程自主管理、依法自主辦學、依法接受監督。然而長期以來，教育領域行政化色彩濃厚，依法治校往往只是停留在表面上、文字上、口號上，高校常常用行政手段、道德觀念管理學校，對管理相對人的權益關注不夠。

高等學校管理人員法律意識不強、對所涉法律了解不多，履行法律的自覺性不夠，甚至認為違反《教育法》不算違法。有的高校在工程建設、物質采購、銀行貸款、校辦企業管理、學生管理等方面往往因不懂法而給學校造成無可挽回的損失。

（六）維權意思不強、途徑不暢

由于學校資產是國有資產，學校管理者對其造成的損失往往不用自己承擔經濟賠償責任，所以對這些損失的維權意思不強。有些損失的責任不在校方，或者應由個人承擔，但學校為了息事寧人，往往用公款解決問題。高等學校在發生糾紛時有時鑒于訴訟成本高、時間長，往往喜歡通過行政手段解決問題。

（七）校務公開沒有真正落實

校務公開是推進依法治校的重要環節，目前高校執行這一制度不夠徹底，在“內容、程序、審查、監督等環節上存在不少漏洞。校務公開不夠，信息溝通不暢、監督渠道堵塞，成了制約依法治校工作開展的重要因素，也成了眾多糾紛和矛盾的誘因。”①徐德剛：《高校依法治校中存在的問題及其對策》，載《湖南社會科學》2005年第3期，第62頁。

（八）普法工作開展不夠

師生員工懂法是高等學校依法治校的前提，由于各種原因，高校沒有把法律知識普及工作當做一項重要的任務來抓，普法工作流于形式，師生員工對法律始終處于一種似懂非懂的狀態。

以上突出問題嚴重影響了高校依法治校工作的開展，需要認真研究并加以解決，以保證順利實現法治學校的建設目標。

二、完善高校依法治校工作的建議

《全面推進依法治校實施綱要》指出：“隨著社會主義民主法治和政治文明建設的推進，教育改革的不斷深化，各級各類學校的發展環境、發展理念、發展方式正在發生深刻變化，依靠傳統的方式管理存在一定弊端，迫切需要學校全面推進依法治校、加快建設現代學校制度。”

筆者認為，只有完善高校依法治校工作，才能將高等學校的管理納入法制的軌道，其內部的資源才能在公平、公正、合理的環境中運行，辦學資源、管理資源、服務資源才能得到優化配置。完善高校依法治校工作，重點應放在以下幾個方面。

（一）借鑒發達國家的先進經驗

他山之石，可以攻玉。發達國家依法治校的探索可以追溯到十六世紀，至今已建立了完善的教育法律體系、教育法律執行及監督機制，擁有完備的教育司法制度，在處理違背教育法案件、教育糾紛案件上，還建立了專門的教育系統司法制度。因此，我國也有學者建議建立高等教育糾紛的仲裁制度和高等教育法庭制度，“仲裁機構應設置在教育行政主管部門內部，仲裁員應由教育行政部門代表、高校代表、教育界人士、法律界人士等組成。用于仲裁解決的高等教育糾紛，主要包括教師的招聘、晉升、教師行為的處理、學生處分等方面的糾紛，或者是平等主體之間的財產糾紛、合同糾紛等。”②潘登：《借鑒發達國家經驗，提高我國高校依法治校水平》，載《湖北廣播電視大學學報》2007年第1期，等43頁。教育法庭組成人員“由教育行政機關任命并獨立審理有關高等教育的上訴案件。”①潘登：《借鑒發達國家經驗，提高我國高校依法治校水平》，載《湖北廣播電視大學學報》2007年第1期，等43頁。這些建議吸收了發達國家的教育管理經驗，對我國依法治校工作有積極的促進作用。

（二）完善國內相關立法及校規

從國家層面上看，需要進一步完善教育法規體系，規范協調高校的各項教育活動，進一步明確高校的權利義務，完善爭議解決機制及救濟條款。從學校層面上看，要完善校規。依法治校的法不僅包括憲法、法律、法規、條例，也應該包括校規。因此，“依法治校并不排斥大學校規的實施，相反，體現在高校管理中采用的政策性規范及各項具體的大學校規，在依法治校中具有特殊的地位，發揮著重要作用。”②張秉福：《大學校規與依法治校》，載《教育與現代化》2006年第1期，第44頁。

高校應建立健全章程及內部管理制度，改變高校制度制定者、執行者、解釋者合而為一的狀況，規范使用實施辦法、試行辦法、規定、規則、條例、意見等校規的稱謂，形成章程、學校制度、部門規章制度、部門內部制度的校規體系，用不同的名稱體現這四個不同的層級。

值得注意的是，學校的校規不得與國家的法律或有關規定相抵觸，學校校規規定的必須是自主辦學規范內的事項，對師生的教學、生活的干預應控制在法律規定的限度之內，其可行性及效果必須接受法理分析及檢驗，否則其合法性就會存疑，會引發師生的行為與校規之間的沖突：大學生戀愛行為與校園管理校規的沖突；考試舞弊與文憑發放校規的沖突；大學生的相關經濟權利與校規的沖突；大學生專業學習權與校規的沖突；處罰程序存在問題等等。因此，要提高校規的立法質量，必須依法對不合法、不合理的校規進行清理。

（三）理順高校各種法律關系

根據國務院《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，建立現代大學制度被提上了日程。現代大學制度的構建包括兩方面內容，一是高校與外部的關系，包括與政府的關系、與社會的關系，具體要求是：政府宏觀管理、市場適度調節、社會廣泛參與、學校依法自主辦學；二是高校的內部關系，具體要求是：黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理。該《通知》為理順高校的各種法律關系構建了原則框架。實行依法治校，就是要通過法律的手段，進一步理順高校的各種法律關系，具體如下：

1. 理順政府與高校的關系

（1）政府與高校的行政管理關系

政府教育行政機關是教育行政主體，“代表國家行使教育管理職權，對高校實施領導和監督管理。高校是行政相對人，有服從和協助教育行政機關實施管理的義務。”③張忠平：《政府與高等學校法律關系研究》，四川大學2004年法學碩士學位論文，第5頁。理順政府與高校的行政管理關系，要求政府由高校的舉辦者向管理者過渡，在加強宏觀調控的前提下向高校放權，與此同時確立有效的高等教育法律調控機制，運用法律手段明確政府與高校各自的權利、義務，實行政校分開。

（2）政府與高校的民事關系

政府與高校的民事關系是兩個法人之間發生的民事法律關系，如土地、知識產權等方面的關系，雙方法律地位平等。

2. 理順高校與社會的關系

高校與社會的關系包括高校與不具有隸屬關系的國家機關、企事業單位、社會團體、公民個人之間的關系，如所有權關系、合同關系、相鄰關系等。理順高校與社會的關系要求高校運用法律手段處理好各種社會關系。

3. 理順高校的內部關系

（1）理順高校工作機制

理順高校工作機制即要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，處理好書記與校長的關系、書記與黨委的關系、校長與黨委的關系、黨委會與校長辦公會的關系。通過制定章程明晰學校的權力劃分，構建完善的黨委領導、校長負責、教授治學、民主監督、依法治校的工作機制。

（2）理順高校與教師的關系

從管理的角度看，高校與教師的關系屬于行政性質的法律關系，高校履行對教師的管理職能，同時要維護教師的工作、生活各方面權益。

（3）理順高校與學生的關系

高校與學生可以形成行政法律關系和民事法律關系。高校在教育法授權的領域行使職能，與學生形成行政法律關系。在行政法律關系中，雙方法律地位不平等，高校的行政行為及行政程序應嚴格控制在法律的授權范圍內。

在非法律授權的場合，高校與學生形成民事法律關系，雙方法律地位平等，應按照民法的基本原則及規定處理。如“在進行對抗性或者具有風險性的體育活動中發生的意外傷害及其他意外造成的傷害，學校、學生在主觀上均無過錯，應當根據我國民法規定的公平責任原則，由學生和學校分擔民事責任”。①羅衛剛：《我國高等學校依法治校現狀分析及對策研究》，貴州大學2011年法學碩士學位論文，第14頁。

（四）完善民主管理及民主監督制度

依法治校的核心是實行民主管理民主監督。實行民主管理民主監督首先要嚴格重大事項的民主決策程序；其次，實行校務公開，按照規定應當公開的項目要公開辦事制度、公開辦事程序、公開辦事結果；再次，要完善監督的渠道，認真落實群眾舉報、信訪接待等制度；最后，嚴肅查處違法違紀案件。

（五）提高高校干部的法律素質

依法治校需要一批具有較高法律素質的高校干部，懂得依靠法律制度來處理具體事務，保護學校、師生員工的合法權益。高校應成立法制建設及普法工作領導小組，各部門也應成立法制宣傳教育小組，舉辦各種法制活動，加強法律知識培訓。高校應將法律素質作為干部任用的重要條件。

（六）加強對高校依法治校狀況的評估檢查

法治是一種治國方略，也是一種現實存在的狀態，這種狀態是可以通過評價指標來衡量和評價的。②評估檢查需要有切實可行的判斷及評價標準。關于法治校園的評價標準，我國一些地方進行了有益的探討，有些地區已經開始試行或正式運行。提出的標準有：建立健全依法治校及普法的領導機構和具體工作制度；專項經費落實；健全法制副校長、輔導員的工作機制；將法制宣傳教育納入學校全年工作計劃，并作為目標責任考核的重要內容；將教職員工法律培訓常態化，每年學法時間不得少于40學時；建立固定的法制宣傳陣地；定期開展校園“法紀教育周”活動；會同公安、工商等有關部門單位加強校園周邊環境整治；大力宣傳表彰學法用法先進典型和先進事跡；全年無校園違法事件發生等等。參見咸秦法治辦發（2008）06號關于印發秦都區《法治企業、法治單位、法治校園和民主法治村、社區創建標準》的通知。因此，依法治校的狀況也是可以進行評估、評價和考核的。依法治校的指標體系是指在對依法治校的精神實質分析與概括的基礎上，將其內在要求和外在體現分解細化，形成的一套可供測評的標準系統。下表是筆者所擬的依法治校的指標評價體系（建議稿），包括依法治校狀況的評價指標、考核點等內容，供考察高校依法治校的成效時所用。

依法治校的評價指標體系（建議稿）

綜上，依法治校是依法治國的重要組成部分，高校應當積極努力，搞好依法治校工作，這不僅可以有效推進學校各項工作的健康發展，也可以為建立和完善現代大學制度、早日實現依法治國的戰略目標貢獻出高等學校獨特的力量。

（責任編輯：蘇 婷）

D922.16; G64

A

1674-8557（2014）02-0102-06

2014-04-15

屈廣清（1963-），男，湖北襄陽人，法學博士，福建江夏學院教授，博士生導師，副校長。