民辦社會事業發展的困局和思考

◎邢 偉

社會事業是經濟社會發展的短板，民辦社會事業則是短板中的短板。社會力量是當前和今后一段時期內推進社會事業發展的重要推動力，促進社會力量參與社會事業發展，對于社會事業擴大總體規模、優化內容結構、提高發展質量、提升內涵品質意義重大，對于促進城鄉居民消費、社會領域產業發展、經濟發展方式轉變等方面將發揮重要作用。

當前現狀和主要問題

近年來，國家先后出臺了一系列鼓勵民間資本進入社會事業領域、政府購買社會公共服務的政策措施，社會力量參與社會事業的領域逐步拓寬，程度逐步加深，規模不斷擴大，結構日益優化，服務范圍不斷拓展，參與形式日益豐富。但總體而言，當前社會力量參與社會事業的總體規模仍然偏小、質量水平相對偏低，社會力量的功能作用沒有得到充分發揮，民辦社會事業陷入發展困局。

（一）社會力量面臨法律規定和政策落實存在偏差的多重制約

社會力量對民辦社會事業的發展充滿信心，認為進入社會事業領域大有可為，但實踐中普遍感覺到面臨種種制約，當前的發展環境總體不太理想。

1.法律法規存在矛盾沖突，社會力量感到無所適從

社會事業的法律框架體系初具雛形，各領域均有鼓勵和引導社會力量參與的相關表述，但無法可依、有法難依等現象依然存在。即使是在法律體系相對完備的民辦教育領域，社會力量仍反映存在法律保障不足的問題。民政部門允許民辦學校注冊為民辦非企業單位，按《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定不得從事營利性活動和分紅，《教育法》也規定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，但《民辦教育促進法》及其《實施條例》明確規定“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”，法律法規之間存在矛盾沖突。

2.社會力量在行業進入上面臨各種門檻“陷阱”

雖然各級政府、各部門陸續制定并出臺一些向社會力量開放領域的政策文件，但社會力量仍普遍感受到“鐵門”、“玻璃門”和“彈簧門”的制約。“鐵門”表現在，政策文件通常將行業準入表述為鼓勵和引導社會力量“進入法律法規未明確禁止準入的行業和領域”，這個看似開放度很高的文件表述在政策實踐中卻形同虛設。“玻璃門”表現在，大多數社會事業領域在行業主管部門不太情愿的背景下予以開放，即使社會力量可以進入，但仍需面對各種嚴苛的審核和行政監管，從而大大增加民辦社會事業的進入成本和運營成本。“彈簧門”表現在，部分社會事業領域的行業準入和行政監管存在較大彈性空間，一旦出現風險因素，行業主管部門便立即加以嚴格審核并采取治理整頓措施。

3.政府部門在政策執行上有選擇性落實的傾向

除少數有明確規定的政策支持外，支持性公共資源往往與社會力量的“聽話”程度密切相關，有將社會辦機構納入附庸角色的嫌疑。雖然各級政府已經出臺了大量扶持政策，如土地劃撥、稅費優惠、資金支持、公平對待等，但社會力量認為相關政府部門在進行選擇性實施，像土地劃撥之類的政策根本落實不了。一個較為敏感的話題是，在部分社會辦機構誠信意識不強的情況下，因為監管機制的不健全，政府部門存在有選擇地支持社會力量參與社會事業的現象。雖然政策文件規定鼓勵個人、社會組織和企業積極舉辦各類機構，沒有對主體資金實力、機構規模大小做出規定，但行業主管部門在前置審批中非常注重這些因素，認為資金實力雄厚、機構規模較大的出資主體往往具有較高的誠信意識。

4.社會辦機構與公辦機構難以平等對待

政策文件規定，社會辦機構在社會保障、職稱評聘、科研立項、學術活動、評先評優等方面享受與公辦機構同等待遇，但在現行科研管理體制和人事管理制度下，這些政策根本無法落實，從而嚴重影響到社會辦機構的人才引進、聘用和培養。以醫療衛生領域為例，民營醫療機構的醫生難以申請到相關科研項目，也不可能在專業學術委員會中擔任重要角色，因而在職稱評聘上比公立醫院醫生難得多。更需值得注意的是，大多數公辦機構仍實行事業單位管理制度，在養老、醫療和單位福利等方面有很強的優越感，社會辦機構不可能提供與公辦機構相一致的待遇，即使提供更高的薪酬，也難以吸引和留住高水平的專業技術人才。

（二）政府部門對社會力量既“愛”又“疏”，對政策難協調較不滿意

政府部門是促進社會力量參與社會事業的政策制定者和實施者，發揮著決定性作用。客觀地說，近年來政府部門在推動民辦社會事業發展方面下了很多功夫，邁出了實質性步伐，但也普遍認為，實踐效果與政策預期仍有很大差距。

1.政府部門對社會力量的態度是既“愛”又“疏”

“愛”主要體現在，社會力量的進入一方面能夠迅速擴大社會事業總量規模，填補因公共財政投入有限導致的公共服務空缺；另一方面與公辦機構形成一定的競爭，給其帶來一定的倒逼壓力，這是政府部門能夠接受也樂見其成的。“疏”主要體現在，政府部門對社會辦機構的支持性需求愛莫能助，難以有效保障相關扶持政策的落實。在現行資產管理體制下，公共資源投入社會辦機構缺乏明確的管理辦法，在績效考核機制上也沒有“加分因素”，政府部門也沒有將公共資源投入社會辦機構的積極性。

2.政府部門之間在促進社會力量參與社會事業上也存在分歧

政府部門之間的分歧主要體現在兩個方面：一是上級政府和下級政府之間的分歧，特別是省級層面和中央層面。中央層面鼓勵社會力量參與社會事業，要求地方政府積極探索創新，而制度創新往往與法律法規的突破分不開，但這又不在地方政府的權限范圍之內，需要中央層面予以明確和規范。二是同級政府內部行業主管部門與其他分管部門之間的分歧。教育、衛生、民政、人社、文化、體育等行業主管部門紛紛提出，國土、財政、稅務等分管部門在執行支持性政策方面不積極，致使社會力量參與社會事業的成本大大增加。同時，教育、衛生主管部門認為人社部門在職稱、人事管理等方面管理比較僵化；民政部門認為衛生部門在養老機構內設醫療單元方面管理過于苛刻，人社部門在養老機構內設醫療單元的醫保定點方面配合不夠。

（三）服務對象對社會辦機構的情感比較復雜，既充滿期望又有點失望

服務對象是社會力量參與社會事業的直接受益者，其對社會辦機構的支持態度直接決定著民辦社會事業的發展前景。目前來看，服務對象對社會辦機構的情感比較復雜，既充滿期望又有點失望。期望主要體現為，服務對象希望從社會辦機構獲取“物美價廉”的服務。傳統觀念下，除高端服務外，社會公眾接受公共服務的提供主體首選公辦機構，只有在公辦機構提供能力不足的情況下，社會公眾才會選擇社會辦機構。當然，部分社會力量舉辦的醫療機構、養老機構也會通過收費相對較低的方式來吸引服務對象。失望主要表現在，服務對象對社會辦機構的服務內容和質量水平不太滿意，教育和醫療衛生領域尤為明顯。民辦高校與公辦高校的差距非常大，體現在師資力量、課程設置、教學方法、圖書館等配套設施以及就業深造等各個方面。部分民營醫療機構確實存在虛假廣告、夸大治療功效、誘惑治療等現象，大多數病患者還是選擇前往公辦醫療機構。

（四）公辦機構對民辦社會事業有較強抵觸情緒，基本持消極配合態度

公辦機構是社會力量進入社會事業的直接競爭對手，其對社會辦機構的發展存在較強的抵觸情緒。無論是公立醫院、公辦學校還是公辦養老機構，均不同程度地認為發展民辦社會事業的意義并不大，只要資源投入充足，公辦機構同樣能夠滿足多樣化、多層次的公共服務需求。即使發展民辦社會事業，公辦機構認為也應適度，社會辦機構發揮拾遺補缺的作用。基于對社會辦機構的偏見，公辦機構在社會辦機構的發展上基本持消極配合態度。醫療衛生領域，公立醫院以獨立辦院或托管醫院為主，對與社會力量合作辦院的積極性不高。出于壓制民營醫院競爭實力的考慮，公立醫院在醫生多點執業的推行非常緩慢，尤其是不愿意看到本院醫生到服務輻射范圍內的民營醫院去執業，于是通常會想方設法加以阻止（見表1）。

思考和政策建議

社會力量與社會事業能否有機結合，并推動社會事業又好又快發展，關鍵在于消除體制機制障礙，形成促進社會力量參與社會事業建設發展的良好政策環境和社會氛圍。

（一）政府將社會事務的微觀管理切實移交給社會

長期以來，社會事業由政府直接舉辦，相關機構實行事業單位管理體制，社會力量基本上無法介入。隨著市場經濟體制改革和事業單位管理體制改革的推進，社會事業開始向社會力量進行有限度開放，廣度和深度有所增強，但直至當前仍為政府大包大攬的格局。社會力量參與社會事業的改革與發展方向是，凡社會能辦好的盡可能交給社會力量來承擔。這一戰略方向符合發展趨勢，但如何轉化為具體實施方案仍需慎重斟酌思考。首先是對“社會能辦好的”的界定，嚴格來說，除極其少數公共服務外，絕大多數社會事業社會都能辦好。其次是對“盡可能”的理解，也就是說能移交就移交，雖然不是“必須”但也具有一定的強制性。

表1 四個主體對民辦社會事業發展的態度和意見比較

處理好政府與社會的關系，根本上是要政府找準位、定好責，一要從社會事業的微觀活動中抽出來，不再插手具體事務；二是將社會事業的具體提供事務移交給社會力量；三是對社會力量行使考核和監管職能，使社會力量提供令社會公眾滿意的公共服務。為增強戰略方向的可操作性，政府部門有必要列出暫時不宜由社會力量承擔的社會事務，其他對社會力量全面放開。

（二）公辦機構承擔托底功能，社會辦機構滿足多樣化需求

社會辦機構和公辦機構是社會事業領域的兩大提供主體。長期以來，公辦機構占據絕對主導地位，社會辦機構只能處于從屬地位。近年來，社會辦機構的規模和比重均有所上升，但這一格局仍未發生實質性變化。當前，社會事業領域的主流或官方觀點是，以公辦機構為主體，以社會辦機構為補充，形成公辦社會辦并舉的發展格局。同時，部分社會事業領域提出二者適度競爭、錯位發展的發展思路。毋庸置疑，在當前經濟社會發展階段，這些提法具有一定的合理性和適應性，能夠對政策實踐發揮一定的指導作用。但不可否認的是，當前提法具有濃郁的階段性色彩，而社會辦機構和公辦機構的關系具有較強的動態性，隨著經濟社會發展水平的提高，社會辦機構的功能和地位都將發生大幅度變化。

處理好社會辦機構和公辦機構的關系，就是要把握好二者關系的動態性，根據經濟社會發展階段的變化來及時調整。理想的關系模式應該是，社會事業領域以社會辦機構為主，公辦機構發揮保障性的托底功能，二者相互配合與協調。同時社會辦機構呈現多層次發展，滿足社會公眾的多樣化需求。

（三）推動公辦機構管理體制改革，實行完全的政事脫鉤

政府和公辦機構是當前社會事業的主要參與者。長期以來，政府通過公辦機構來提供公共服務和推動社會事業發展，公辦機構事實上成為政府決策的忠實執行者。在實施初期，這種模式能夠保障政府決策盡快地付諸實踐，切實提高了政策執行效率。但是隨著時間的推移，這種模式的弊端逐步顯現出來，政府一言堂、資源配置效率降低、機構臃腫等問題日益嚴重，同時公辦機構的運營成本越來越高，迫切需要得到改革與調整。

處理好政府和公辦機構的關系，就是要逐步切斷二者之間的裙帶聯系，變隸屬關系為合作關系。公辦機構從政府的附庸角色徹底擺脫出來，建立起完全獨立的法人，實行現代社會組織治理結構或現代企業治理結構，參與政府購買服務的競爭，接受政府的績效評估和行政監管。行業主管部門不再直接插手公辦機構的具體事務，轉變為代表政府行使評估和監管職能。除資產屬性存在不同外，公辦機構將與社會辦機構逐漸趨同。

（四）大力推進社會組織發展，逐步承擔主體責任

民間資本和社會組織是社會力量的兩大構成主體。當前在社會力量參與社會事業總體不足的情況下，社會組織的參與更顯滯后，民間資本的參與相對活躍一些。從社會事業的本質屬性來說，社會組織應該比民間資本更適合一些，社會組織的非營利性與社會事業的公益性更為契合，而民間資本的逐利性使其參與范圍相對縮小。

處理好民間資本和社會組織的關系，就是要逐漸提高參與社會事業的社會力量中社會組織的比重，使社會組織和民間資本在民辦社會事業中合理分工、錯位發展，民間資本從一些領域逐步退出來，社會組織相應填補進去。其中關鍵是要推動社會組織的有序快速發展，形成有利于社會組織承擔社會事務的政策氛圍。

（五）區分營利性和非營利性，承認并解決好合理回報問題

營利性和非營利性是社會力量參與社會事業首要面臨的評判標準。長期以來，社會事業由公辦機構來承擔，屬于非營利行為，因此在向社會力量開放時，也要求社會力量必須是非營利行為。在客觀實踐中，越來越多的民間資本進入社會事業領域，而且以非營利性的民辦非企業單位來登記注冊，但是不可否認的是，大多數社會辦機構實際從事著營利行為，相關政府部門也默許這一行為。

處理好營利性和非營利性的關系，就是要解決好合理回報問題，承認民間資本進入社會事業領域的逐利性，允許其獲取合理的投資收益。社會力量參與社會事業雖然屬于自愿行為，但應受到政策的支持和鼓勵，根據參與主體、參與性質和盈利水平的不同分別給予相應的扶持。社會力量所受的支持力度與營利性程度呈反比，營利性程度越低，所獲支持力度就越大。