統籌城鄉發展的新階段與新特征

◎馮 奎

作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員

自新中國成立，城鄉關系不斷演進變化，目前進入了新的發展階段，統籌城鄉發展出現了新特征，解決統籌城鄉發展相應地也要有新思路。

統籌城鄉發展進入了新階段

1949年至今，城鄉關系經歷了不同的發展的階段。相應地，統籌城鄉發展可劃分為五個階段。

新中國成立之后，黨和國家開始關注到城鄉關系，統籌城鄉思想處于形成的初期階段。1949年，毛澤東提出，黨的中心工作由鄉村轉到城市，城鄉必須兼顧。在《論十大關系》中，他提出，重工業和輕工業、農業的關系必須處理好。1962年，中央提出要以農業為基礎，以工業為主導。

改革開放初期，統籌城鄉實踐中互相促進。1978年底開始，農村改革從安徽等地起步。1984年，城市改革由沿海城市展開。在城鄉改革發展過程中，中央不斷提出，要注意解決國民經濟重大比例失調的問題，要通過一部分先富帶動其他人共同富裕的問題。

20世紀末期，統籌發展的載體與重心建設問題受到重視。黨的十四大提出，要把加強農業放在首位。十五大提出，要搞好小城鎮建設。這一時期，出臺了《小城鎮綜合改革試點指導意見》，強調小城鎮發展是縮小城鄉差別的重要途徑。

21世紀初期，統籌城鄉進入有系統的探索與理論構建階段。十六大提出，統籌城鄉經濟社會，是全面建設小康社會的重大任務。十六屆三中會全提出，統籌城鄉發展在“五個統籌”中居于首位。十七屆三中全會提出，必須統籌城鄉經濟社會發展，認為這是一個重大戰略。

十八大以來，城鄉統籌進入了一個全新的階段，這就是在新型城鎮化的大背景下如何推進城鄉統籌發展。十八大報告7次提到城鎮化。2013年，中央召開城鎮化工作會議，提出城鎮化是現代化的必由之路，對于區域協調發展，對于解決“三農”問題，都具有重大戰略意義。

綜上，中國的城鎮化率已經超過50%，進入城鎮化發展的中后期，城鄉關系也面臨著新的調整。在新的歷史階段，城鄉不是一粗一細的兩條主線，而是在城鎮化的大背景下，通過互相促進、要素轉化、融合提升，趨向現代化這一目標。

統籌城鄉發展出現了新特征

一是推動力量更強調多樣性。

改革開放后，各地城鄉經濟共同發展，市場化的力量在推動統籌城鄉發展方面發揮了巨大的作用。蘇南城鄉工業滲透對接，浙江“塊狀經濟”吸納了省內外數千萬農民和農民工，山東等地首創的“公司+農戶+基地”模式，使得城鄉要素匯聚在一條條產業鏈、價值鏈上。

統籌城鄉發展作為科學發展觀的理念與政策提出后，政府力量表現得十分突出。成都市2003年在全國較早實施城鄉統籌科學發展的總體戰略。農民向小城鎮集中、土地向經營大戶集中、工業向園區集中等“三集中”做法，走出成都，在不少地方得到應用，主要就是政府之手強力推動。

當前，統籌城鄉發展，市場、政府與社會組織深度交織，產生了各種各樣的主體形式以及這些主體形式的“混合體”。充分發揮這些主體的作用，有利于順利推進統籌城鄉發展。

二是載體形式更強調合理性。

浙江等地開創了小城鎮發展的新時代。近年來，仍然有相當多的省份，紛紛將重點鎮、中心鎮建設作為統籌城鄉發展的有效載體。例如陜西省提出百鎮建設；貴州省提出六類重點鎮建設。

也有不少地方提出要通過新農村社區建設，實現城鄉一體化發展。例如河南省全省曾大力推動新型農村社區的規劃與建設。

一批大城市、特大城市實質上也成為城鄉統籌發展的有效載體。近年來，中西部農村戶籍人口持續減少。他們主要是以農民工身份到各類大中小城市去工作。近十年以來，北京、天津、上海、廣州這類特大城市年增農民工50～60萬。

近年來的發展表明，無論小城鎮、新農村社區、各類大中小城市都能夠成為城鄉統籌發展的載體。但是，載體合理性的問題也不斷地被提出來。部分小城鎮缺乏產業支撐，部分新農村社區淪為當地的圈地工程、政績工程、“曬太陽工程”。也有少數特大城市人口不合理集中與分布，導致種種城市病問題。

三是核心要素更強調競爭性。

資金是其中一個核心要素。浙江、廣東等地的統籌發展分別建立在“內源性”和“外源性”經濟基礎之上。他們充分利用當地民間資金（內源性經濟），充分利用海外資金（外源性經濟）。近年來，一些地方探索通過發債融資，理順公共產品價格形成機制，制定企業通過PPP等模式進入特許經營領域，解決城鄉統籌發展面臨的資金問題。

一些緊鄰大城市的地方，或者道路沿線城鎮，充分利用土地這一核心要素，推動城鄉統籌發展。這些地方探索通過土地的出讓、轉讓、入股、抵押等形式，實現土地資源的市場化配置、資本化利用，實現以城帶鄉、以工帶農。

有一些地方利用勞動力資源充足的優勢。例如河南固始縣，總人口160萬，其中有50萬外出打工。打工者的勞務收入占全年生產總值的1/3。一些外來農民工較多的省市，則通過加大力度促進農民工市民化，提高新進城市人口素質的辦法，提高勞動生產率。

統籌城鄉建立在經濟發展的基礎之上。更多的地方是把人口、資金、土地等不同要素綜合加以利用，推動經濟發展，尋求核心競爭力。

四是發展模式更強調差異性。

城有千城、鄉有萬鄉。城鄉關系出現各種不同的組合，城鄉統籌發展的模式也千差萬別。

從城鄉距離來看，大城市規劃區范圍內、周邊地區、遠離城區的地區、偏遠或純農村地區，都有城鄉統籌發展的不同模式。

同一省內，城鄉發展程度不同，統籌模式也有變化。例如江蘇將全省區域分成三類，城鄉共同協調發展是蘇州、無錫等地；共同落后的淮安、鹽城等地；城市優于鄉村的是南京、常州、揚州、南通等地。這三類不同地區也有不同的統籌城鄉發展模式。

統籌城鄉發展要有新思考

在新的背景下，統籌城鄉發展出現了新的特征。各地充分發掘利用不同的基礎條件，將會形成千姿百態的城鄉統籌發展模式。作為政府部門，重點是正確理解自身職能，不缺位、不越位、不錯位。

一是充分發揮各類主體力量。在統籌城鄉發展這個領域，政府負有不可推卸的責任，因此政府這個主體永遠要承擔主導者的角色。同時，統籌城鄉要在發展中統籌，統籌的目的也是為了發展，因此，要充分發揮市場主體的作用，讓他們為發展大顯身手尤為關鍵。

二是以基本公共服務均等化為核心推進統籌城鄉發展。統籌城鄉發展的最終目的，是使市民或農民，無論身在何處，都要享受到基本的公共服務。這是統籌城鄉發展的最低標準，也是最終目標。將這個目標貫徹到位，統籌城鄉發展就真正貫徹實施了以人為本的發展理念。

三是在開放的空間格局下推進城鄉統籌發展。要結合新型城鎮化關于空間布局的戰略思想。以城市群為主體形態，以大城市為依托、以中小城市為重點，發展一批重點鎮，同時輔以新型農村社區建設，在開放的空間格局下，解決好農民工市民化的問題，發展各類城鎮，促進城鄉統籌發展。

四是在國家和地方層面推動若干重大制度性變革。

在國家層面，重點要進行一系列頂層制度設計。比如要推進戶籍管理和社會保障制度改革。以增強資源配置功能為導向推進農村土地制度改革。完善財政支持農村公共服務的制度設計。

在地方層面，要鼓勵地方層面的持續性的制度創新。要建立統籌城鄉發展的評價和監測體系。發揮群眾主體作用，創新農村土地確權登記實施辦法。搭建信息平臺，有力保障農村土地流轉。探索集體經濟的多種形式。推進農村公共服務和社會管理民主化進程。建立有利于社會資金進入農村的投融資機制。