改革開放以來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變的歷程：回顧與反思

摘要：改革開放以來(lái)，政府職能的轉(zhuǎn)變大致可以分為兩個(gè)階段：第一階段側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心；第二階段強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理和公共服務(wù)，致力于建設(shè)公共服務(wù)型政府。兩個(gè)階段的側(cè)重點(diǎn)有所差異但無(wú)優(yōu)劣之分，前者的實(shí)現(xiàn)為向后者的轉(zhuǎn)變提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，而政府職能由重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向重公共服務(wù)轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是衡量政府轉(zhuǎn)型是否成功的主要標(biāo)尺。

關(guān)鍵詞：政府職能；轉(zhuǎn)變；社會(huì)管理；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：[C911] 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2014）01-0174-03

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑是社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。改革開放以來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了大刀闊斧的改革，這對(duì)原有的政治體制提出了挑戰(zhàn)，也提供了前所未有的改革的機(jī)遇。正是在這一背景下，黨的十八大適時(shí)地對(duì)政治體制改革特別是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系提出了新的要求，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變做出了新的部署。

一、政府職能的界定

政府職能是指行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)因其國(guó)家公共權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)各種職責(zé)的總稱。為了更好地理解政府職能，可以從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理四個(gè)維度來(lái)進(jìn)行闡釋，四者從不同的側(cè)面反映了政府職能的外延，共同構(gòu)成了政府職能的全部?jī)?nèi)容。政府職能轉(zhuǎn)變，是指在并不完全放棄原有職能的基礎(chǔ)上調(diào)整具體職責(zé)之間的位次關(guān)系。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變革，這對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，只有對(duì)當(dāng)時(shí)所面臨的社會(huì)矛盾做出科學(xué)地判斷，并以此為據(jù)合理地安排四大職能之間的先后順序，才能有效地履行政府職能，才能贏得廣大群眾的支持。

二、改革開放以來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變的歷程

第一階段（1984—2002年），政府的首要職能是調(diào)動(dòng)一切積極的因素發(fā)展經(jīng)濟(jì)。人口多、底子薄、地區(qū)差距大的特殊國(guó)情決定了政府的首要職能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，先把社會(huì)財(cái)富這塊蛋糕盡量做大，一切工作都圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開。黨的十一屆三中全會(huì)做出了把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略決策。在這一戰(zhàn)略決策指引下，各級(jí)政府堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)移，即由原來(lái)重階級(jí)統(tǒng)治職能轉(zhuǎn)向重經(jīng)濟(jì)管理職能。改革開放以來(lái)，歷屆政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)置于中心地位，政府工作始終以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。1979年的政府工作報(bào)告指出，“當(dāng)前以及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期，我們的主要任務(wù)，就是有系統(tǒng)、有計(jì)劃地進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。1993年的政府工作報(bào)告指出，“過(guò)去的五年，黨和國(guó)家在處理國(guó)內(nèi)外一系列復(fù)雜問題時(shí)，始終堅(jiān)持了經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心。這是順乎潮流，合乎國(guó)情，深得民心的。天下事錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)云變幻，遇到什么問題就解決什么問題，不能偏離經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，各項(xiàng)工作都要服從和服務(wù)于這個(gè)中心”。黨的十四大后，為了推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了大刀闊斧的改革，切實(shí)讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象大為減輕。第二階段（2003年至今），經(jīng)過(guò)若干年的經(jīng)濟(jì)積累，社會(huì)財(cái)富這塊蛋糕已被充分做大，但是如何分配蛋糕以及原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式帶來(lái)的一系列社會(huì)問題日益凸顯，群體性事件呈現(xiàn)多發(fā)、頻發(fā)的趨勢(shì)。黨的十六大以來(lái)，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體審時(shí)度勢(shì)，在綜合考量世情、國(guó)情、黨情的基礎(chǔ)上，提出了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等一系列重大戰(zhàn)略構(gòu)想，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、特別是社會(huì)管理和公共服務(wù)職能受到高度重視。2004年3月，溫家寶在《政府工作報(bào)告》中指出，各級(jí)政府要“在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加重視履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。在認(rèn)真總結(jié)改革開放以來(lái)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變歷程、經(jīng)驗(yàn)和成功做法的基礎(chǔ)上，黨的十七屆二中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，要通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。根據(jù)十七大和十七屆二中全會(huì)部署，2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域邁出了重要步伐。2012年黨的十八大對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能提出了更明確的要求，“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。

三、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的建議

1.進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界，著力建設(shè)有限政府。新中國(guó)成立以來(lái)，受特殊國(guó)情和國(guó)際環(huán)境的影響，我們借鑒了前蘇聯(lián)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并建立了與此相適應(yīng)的政治體制。這種政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的模式，在短期內(nèi)對(duì)于集中有限的資源迅速提高綜合國(guó)力，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但時(shí)過(guò)境遷，該模式的弊端也逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為政府“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”現(xiàn)象層出不窮，配置資源的效率過(guò)低，不利于調(diào)動(dòng)各社會(huì)主體的積極性和創(chuàng)造性。首先，要明確政府與市場(chǎng)的邊界。凡是屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事務(wù)，要充分遵循市場(chǎng)規(guī)律辦事，真正讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。但這并不意味著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)放任自流，而是要轉(zhuǎn)變角色和管理方式，由直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，著力為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其次，要明確政府與社會(huì)的邊界。在原有的政治體制下，政府不僅直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且也全面、直接地干預(yù)社會(huì)事務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，社會(huì)組織會(huì)不斷壯大，公民的參與意識(shí)會(huì)逐漸增強(qiáng)。在這種背景下，政府應(yīng)把公民和社會(huì)組織能夠自己解決的社會(huì)事務(wù)交還給社會(huì)，充分調(diào)動(dòng)公民和社會(huì)組織的積極性，為其履行社會(huì)管理職責(zé)保駕護(hù)航。

2.著重履行提供公共服務(wù)的職責(zé)，建設(shè)有效政府。提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)，也是政府獲得政績(jī)合法性的主要來(lái)源。在強(qiáng)調(diào)規(guī)制政府權(quán)力，建設(shè)有限政府的同時(shí)，也要避免類似的誤區(qū)，即把所有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)交由市場(chǎng)和社會(huì)組織來(lái)辦理。因?yàn)椋徽撌鞘袌?chǎng)還是社會(huì)組織都不是萬(wàn)能的，都不足以有效地應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題。我們強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，是指“有所為有所不為”。有所不為，即凡是通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)組織能夠解決的事務(wù)，政府應(yīng)該及時(shí)“放手”，交由相關(guān)的主體來(lái)完成，而政府主要負(fù)責(zé)保障、監(jiān)督；有所為，是指凡是市場(chǎng)和社會(huì)組織沒有能力解決的事務(wù)，政府應(yīng)該緊緊“抓住”，并且盡全力做好。諸如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)，具有投入大、周期長(zhǎng)、見效慢、排他性等特點(diǎn)，只能由政府來(lái)承擔(dān)。因?yàn)椋c一般的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)資源的配置追求效率不同，公共服務(wù)的配置追求的首要目標(biāo)是公平，而要保障公平這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，代表公眾利益、行使公共權(quán)力的政府無(wú)疑是最合適的角色。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾對(duì)公共服務(wù)的要求會(huì)越來(lái)越高，正是在這一背景下，黨中央適時(shí)地提出了建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo)，在履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職責(zé)的同時(shí)，政府還要承擔(dān)最主要的職責(zé)即提供令廣大群眾滿意的公共服務(wù)。

3.以行政審批制度改革為抓手，為政府職能轉(zhuǎn)變打開一個(gè)突破口。行政審批是政府支配社會(huì)資源的一種方式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮了不可替代的作用，但隨著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界逐步明晰，政府直接干預(yù)資源的分配已經(jīng)不合時(shí)宜，而且其弊端也日漸顯現(xiàn)。突出表現(xiàn)為：一方面，政府配置資源的效率過(guò)低，造成了大量公共資源的消耗；另一方面，由于政府掌握資源配置的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，使得其他社會(huì)主體想方設(shè)法地迎合政府的喜好，不可避免地會(huì)發(fā)生權(quán)力的尋私。隨著市場(chǎng)在資源配置中基礎(chǔ)性地位的奠定，公民和社會(huì)組織在社會(huì)管理中發(fā)揮著不可替代的作用，政府應(yīng)逐步、大幅度地削減需要行政審批的事項(xiàng)，除攸關(guān)國(guó)家公共安全、公民生命財(cái)產(chǎn)等的事項(xiàng)需要強(qiáng)化審批外，凡是一般經(jīng)濟(jì)性或社會(huì)性事務(wù)，都可交由市場(chǎng)或社會(huì)組織自行調(diào)節(jié)或自主決定。對(duì)于必不可少的或者是暫時(shí)不能取消的行政許可項(xiàng)目也要依據(jù)高效、為民、節(jié)儉的基本原則，減少不必要的審批環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化煩瑣的審批手續(xù)，及時(shí)主動(dòng)地接受社會(huì)的監(jiān)督。

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作者簡(jiǎn)介：張善柱（1982-），男，山東臨沂人，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系講師，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院在讀博士，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論、農(nóng)民工問題。endprint